中小城市公立技工院校内部控制体系建设研究

杜丹霞

摘要：在社会与相关部门的监督下，国内行政事业单位的内部控制体系建设得到了长足的发展，各单位大大提高了工作效率与行政透明度，由于内部牵制机制被大范围嵌入到管理制度中，在反腐倡廉工作方面取得的成绩尤为明显。但在一些中小城市，行政事业单位内部控制体系的建设工作尚未得到重视。本文立足中小城市公立技工院校的角度，分析院校的内部控制体系建设存在的部分问题，究其原因并提出建议，希望对院校的内部控制体系建设有一定的借鉴作用。

关键词：内部控制;技工院校;内部牵制机制

2012年11月财政部颁布了《行政事业单位内部控制规范（试行）》，继企业之后，内部控制制度建设在我国行政事业单位全面展开。内部控制建设的总体目标：到2020年，基本建成与国家治理体系和治理能力现代化相适应，权责一致、制衡有效、运行顺畅、执行有力、管理科学的内部控制体系。如今第一个十年即将过去，我国行政事业单位的内控制度建设总体上得到了很大的发展，但由于各种因素，大城市的行政事业单位与小城市的行政事业单位，在内部控制建设步伐上有着很明显的落差。本文立足于中小城市公立技工院校（以下简称院校）内部控制现状，归纳出技工院校内部控制建设工作的不足，并提出一些建议，期望能够促进技工院校内部控制工作更加规范化与科学化。

一、内部控制对技工院校可持续发展的重要性

随着全社会公民意识逐渐加强，广大群众对于行政事业单位社会公共服务职能的满意度与单位廉洁透明度提出了更高的要求，公平、公正、公开、高效是行政事业单位的办事宗旨，也是现代社会对行政事业单位的基本要求。同样的，公办技工院校作为公益类事业单位，其职能是为社会培养合格的技能型人才，从招生方案、师资构成、人才培养方案到专项资金的使用情况与单位财务情况的公开，无不接受着社会与政府的监督。为了适应新的要求，技工院校必须撇除不合时宜的“人治”制度，做出与时俱进的改变，重视自身科学管理体制的建设，这关系到技工院校的可持续发展。因此，响应行政事业单位内部控制建设的号召，评估并明确风险点，做好单位层面与业务层面的内部控制制度建设，使用适当的内部控制方法，切实做好内部监督与评价，是合理保证技工院校培养合格技能型人才目标实现的科学方法。

二、中小城市公立技工院校在内部控制体系建设方面存在的问题

近十年来，经过国家的推广与引导，内部控制体系建设在中小城市公立技工院校得到了一定程度的重视与发展。院校在单位层面完成了内部控制制度的设计，在业务层面梳理了各项业务的具体流程，内部控制体系建设取得了一定的成效，但对比文件要求，还有很大的待完善空间，主要存在以下几个问题。

（一）领导层不够重视，导致制度容易流于形式

院校基本完成了单位内控制度的顶层设计与业务流程的控制设计，但内部控制制度的完善需要经历较长时间的反复验证与不断改进，由于管理层进行管理制度改革决心不足，甚至出现个别领导认为只有财务部门才需要内部控制，没有必要推行到单位层面与其他业务领域，依旧遵循旧的规章制度，导致内部控制制度在具体实施过程中容易屈服于现实困难，逐渐走样，达不到预期效果。久而久之，内控制度只能停留在文件上与报告中。

（二）缺乏内部控制的专业人士与专门机构

院校的内部控制体系建设往往由财务部门作为牵头机构，但由于内部控制工作专业性较强且涉及面广，特别是针对部门间协调性要求高的业务，如政府采购、资产管理、建设项目、合同管理等，财务人员由于其认知限制，无法全面准确地掌握各种业务的关键环节，所以建立内部控制专门部门与配备专业人员对于内部控制体系建设工作至关重要，是建设高质量内部控制体系的前提，是出色完成内部控制工作的基础，是持续进行内部控制优化的保障。

（三）制度个性不足且滯后于变化

技工院校所处的内外部环境，比一般的行政事业单位更为复杂，内部控制体系的建设必须根据实际情况而呈现出个性化。除了行政、财务、资产管理、采购等常规机构之外，技工院校还有招生、就业、技能鉴定、短期培训等个性机构，内部控制的覆盖面要比普通行政事业单位大很多，内部控制体系的建设难度要比普通的行政事业单位高很多，这就要求技工院校在内控制度设计上需要花费更多的人力物力财力与时间。而实际上，为了省时省力，不少院校采用“拿来主义”，没有按照自身的具体情况而进行研究修改完善，导致“教条管理”现象严重，毫无实际指导作用，甚至有些不适合的“拿来”制度，严重影响了院校的日常工作效率。同时，随着时间的推进，院校忽视了制度设计的持续优化，制度建设并非一劳永逸，前期制定的内控制度，会出现不适应院校具体情况，或不适应外部环境变化的情况，导致制度缺陷暴露无遗。

（四）内部控制信息化建设落后

在追求高效率的今日，院校内部层级及部门之间的沟通协调程度，往往依赖于信息化系统的完善程度，在以培养技能型人才为目标的技工院校，大部分精力与财力用于专业教学系统的更新换代，但忽略了院校管理方面的信息化建设，有些业务部门甚至还在用十几年前的系统，如财务部门的学费系统、人事部门的工资系统等，严重滞后于时代发展的要求，业务信息化建设尚且如此，覆盖全院校的管理信息化系统的构建更加困难，没有与制度体系建设相匹配的信息化建设，多么完善的制度也只能束之高阁。

（五）内部评价体系不完善

以评促改，形成良性循环。完善的内部评价体系对于持续优化院校内部控制制度具有不可忽略的作用，是内部控制有效运行与不断完善的重要举措，从大的方面来讲，内部评价体系的建设合理保证了院校内部控制目标的实现，是院校可持续发展的推动器。而部分技工院校的绩效评价是为了评价而评价，对于不同的业务部门，除了一些基础性的通用评价指标之外，针对具体业务的个性化指标几乎没有，有个别指标与业务部门的工作不相匹配，成为了“毫无相关”的评价指标，拉低了该部门绩效评价的分数，使评价数据的真实性大打折扣。同时，评价指标过于笼统，无法以此来指导教职工的工作，提高教职工的工作积极性，从而失去了绩效评价的作用。

（六）内部控制方法在使用过程中执行不到位

内部控制的方法有不相容岗位分离、内部授权审批控制、归口管理、预算控制、资产保护控制、会计控制、单据控制、信息公开控制、信息技术控制等，各单位应根据自身实际情况，对内部控制方法进行筛选、嵌入内部控制管理体系并严格执行。从现状来看，中小城市技工院校在进行内部控制建设过程中，对于内部控制方法的嵌入工作完成情况较好，但在执行过程中缺少严肃性，甚至过于“人性化”。在院校中，很多人还停留在“与钱直接打交道”的财务部门才需要管控的陈旧观念阶段，他们知道出纳岗位与会计岗位不相容，但在其他业务部门，管控手段往往被忽略了，例如采购的验收与出入库的记录人员，从资产的验收到入库到领用出库，都由同一个人完成，其中存在很大的操作空间，给反腐倡廉工作留下了很大的隐患;有些管控手段被认为是形式主义，部分岗位的人并没有认真执行相应职责就给予签名通过，后续追责则一问三不知。

三、加强中小城市公立技工院校内部控制体系建设的建议

（一）加强领导层对内部控制的重视

领导层不重视内部控制体系建设，往往源于对内部控制的认识不足，除了加强内部控制理论知识的学习，还可以找到行业标杆院校，组织参观学习内部控制体系建设走在前面的同类技工院校，加强院校之间的交流，从而让领导层看到实施内部控制的必要性与优势，加强执行内部控制的决心。同时要加强内部控制的宣传，编制单位内部控制手册（或业务部门内部控制手册）是不错的方法，可以通过内部控制手册，普及内控知识、界定部门职责、梳理业务流程，让中层领导与基层员工对内部控制有所了解，减少业务实施过程中的障碍。院校上下同心协力，将内部控制纳入院校的管理体系中，发挥好内部控制规范院校管理，反腐倡廉的作用。

（二）成立院校内部控制专门机构

专业的事交给专业的人来做，事半功倍。万事开头难，院校内部缺乏内部控制专业人才，在内部控制体系建设的前期起步阶段，可以聘请第三方机构来协助，如协助完成单位层级的制度设置、业务层级的流程梳理以及内部控制方法的选择与嵌入、个性化评价体系的建设、内控手册的编写等;同时，可以选择财务专业或者管理专业方面的职工进行深度培训，打造一支专业素养高、专业技能硬的内部控制管理团队，成立内部控制专门机构，负责内部控制的日常业务与持续优化，最大限度发挥内部控制管理的优势，推进院校的健康有序发展。

（三）结合院校实际情况设置个性化内控制度

技工院校的业务类型多样，除了进行全日制培养技能人才的教学业务外，还会涉及短期培训与就业方面的问题。所以除了常见的行政管理部门（办公室）、财务科、资产管理及采购科、服务学生的总务科、学生科、教务科及各专业科室等，院校一般还设置有招生科、就业科、技能鉴定科、短期培训科等特色部门，所以内部控制体系的建设难度会较普通的行政事业单位大很多。从院校层级来看，部门过多、管理幅度过大，无疑给内部控制管理体系的建设带来了很大的挑战，院校应尽最大可能精简部门，合并业务部门，同时参考其他优秀单位的内部控制制度，做到因地制宜，建设具有自身特色的内控制度。

（四）加大内控信息化管理系统的投入

从长远来看，内部控制体系的建设需要“两条腿”走路，一方面要持续完善内控制度的设计，一方面要加快内控管理信息化系统的建设。如果“两条腿”长短不一，制度先行，管理系统跟不上，无法做到匹配，那么制度建设只能限于纸上谈兵。院校应加大投入，从部门信息化、多部门整合信息化到全院校一体化、信息化，逐步提升完善内部控制信息化管理系统，把内控规章制度与业务流程固化下来并嵌入到管理系统中，监管实时化、流程标准化、信息完整及时化，最大限度消除人为操作影响因素，实现从“人控”到“机控”，大大提高服务效率与廉洁透明度。同时，依托内控管理系统，加强各业务部门的沟通联动与信息共享，解决信息孤岛的局面，全面实现对院校风险点的管控。

（五）重视内部控制评价体系的建设与运用

内部控制评价是对整个内部控制的有效性进行评价，从而发现制度或运行的缺陷，是内控实施的终点，也是不断改善内部控制的制度设计与运行的起点，所以评价体系的设计合理与否非常重要。单位层面与不同业务部门的评价指标应具有一定的差别，如院校单位层面组织结构的评价，应充分考虑权力制衡与职责分工的评价指标，而业务部门的评价指标，更多的是考虑业务效果，如就业科则比较适合设置企业满意度、学生就业专业对口率等指标，而资产管理及采购科，则比较适合设置政府采购比率、盘点盘盈盘亏情况等指标。同时，对评价结果的剖析，也是非常重要的环节，是发现与确定制度与运行缺陷的手段，是内控管理体系持续优化的保障，是院校管理进入良性运行的推动器。

（六）让内部控制手段嵌入到全院校管理控制与流程控制中去

内部控制手段是内控的灵魂，在设置单位层面的内部控制管理制度时，就要制定好院校的组织框架，确定好各层级各部门的职责分工，做好归口管理，专人负责，让教职工知道找谁办事，同时协调好各部门之间的沟通途径，特别是单据的流转程序与信息的共享;其次，授权程度的把握也是一门很深的学问，适当向下放权是提高工作效率的根本，也是院校负责人解放时间，过滤不重要信息的手段之一，把更多的精力用于院校管理。对于小额的日常业务事项，放权到相关部门，例如办公设备的日常维修支出，把审批权下放到办公室主任手上;教学、实习所用的低值专用材料的采购审批权，也可以下放到实习科主任等等。

内部牵制机制是内部控制手段最为核心的实施机制，但被很多单位所忽视。内部牵制机制反对权力过于集中，规定所有的业务都应该进行相互监督与控制。如行政事业单位的“三重一大”，即大额资金的使用、重要干部任免、重大问题决策以及重大项目运作制度，还有“国库集中支付制度”等制度，将内部牵制机制的作用展现得淋漓尽致，并也收到了很好的风险管控效果。中小城市行政事业单位在风险管控方面相对来说比较薄弱，院校应该重视内部牵制机制，把内部牵制理念嵌入到管理制度与关键流程中，可以有效防止腐败现象的出现，减少舞弊的可操作空间，达到廉洁要求。从现状来看，院校在岗位设置过程中，往往只有财务相关岗位重视岗位牵制问题，其他部门则很少用到。内部牵制制度作为极好的内控手段，应从财务部门扩展应用到院校的所有业务部门，如采购部门、资产管理部门、就业部门、短期培训部门等。在设置业务部门工作岗位时，就要考虑岗位职权的相互监督与控制问题，从源头悄无声息的扼杀腐败舞弊的念头。

四、结束语

中小城市公立技工院校想要持续稳定的发展，需要建设科学、合理、先进的管理体系。响应国家号召，顺应时代发展，技工院校可以引入内部控制制度，把内部控制的精髓嵌入到院校管理中。

通过对内部控制理论知识的系统学习，掌握内部控制体系建设的步骤。在调查评估院校存在的风险点的基础上，从院校层面的组织结构、议事决策、关键人员等整个框架的搭建，到业务部门层面六大业务（预算、收支、政府采购、资产管理、建设项目、合同管理）流程的管控，要根据具体情况，选择合适的内部控制手段嵌入到管理制度中，同时要匹配相适合的信息化手段，使内部控制“两条腿”走，才能走得更远。重视内部控制机制在实施过程中的监督体系建设，做好内控评价报告，以评促改，使内控管理制度日趋完善，从而实现中小城市技工院校可持续、稳定发展，进而推动整个技工教育的进步。

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