事业单位预算管理问题研究

王刚

摘要：事业单位是提供社会公共服务的主体之一，其组织性质与一般企业间存在很大差异，这种差异也映射到了预算管理层面。对部分事业单位预算管理状况进行分析可以发现，动态的管理过程会受到很多因素影响，各种因素的影响也诱发了一些具体问题的产生，各事业单位应当充分认识到新时期背景下，预算管理层面出现的变化，并给予高度关注，特别是具体管理问题应及时加以解决，相应问题能得到有效解决也会影响到最终管理成效。本文将具体分析事业单位的预算管理问题，并结合实际，提出更为有效的管理建议。

关键词：事业单位;预算管理;编制

与以往相比，事业单位预算管理水平有了一定程度的提升，相应理论的逐渐成熟也为管理创新、优化等奠定了良好基础。但进一步分析可以发现，大部分事业单位行政化管理色彩浓郁，虽然在常态化进行预算管理，但整个管理体系十分陈旧，管理理念转变的也并不及时。加之多种因素影响与制约，实际管理中也出现了一些典型问题。为此，探寻出新时期相应管理问题的解决策略十分必要。

一、事业单位预算管理概述

（一）事业单位预算管理的内涵

预算管理是指为确保预算资金规范运行而进行的一系列组织、调节、控制、监督活动的总称，其也是财务管理框架内一项重要的管理活动。深化改革的大背景下，事业单位内预算管理的重要性越发明显，相应管理也通常被看作财务内部控制的有效途径。之所以看重预算管理，与其本身具有的重要作用密不可分。一方面，在科学编制预算、执行预算的基础上，资金资源的使用、消耗状况能够被更好掌握，因此财务管理思路会越发清晰，这对于提升财务内部控制力度，以及财务管理水平有很大帮助。另一方面，资金资源是事业单位运转，以及基础职能充分发挥的重要资源。做好预算管理是科学配置、使用资金资源的具体保障。新时期，财务管理与预算管理理论十分成熟，内涵也越发丰富。但同时，预算管理对事业单位及其财务人员提出了很多新的管理要求，这就需要事业单位对预算管理内容进行更为充分、细致的思考。

（二）事业单位预算管理的特殊性

事业单位与一般意义上的企业并不相同，其进行预算管理的目的也与企业存在很大差异。加之事业单位内部组织架构与一般性企业之间存在明显差异，各部门预算的分析与考核往往也带有更大难度。从预算管理的目的性上看，事业单位并不以盈利作为自身发展的核心目标，因此，预算管理上的“功利性”更低。特别是与企业组织进行横向对比时可以发现，事业单位进行相应管理的主要目标，大多是避免资金资源被滥用，并通过对资金资源予以合理配置、管理，为自身基础职能的更好发挥提供保障。从预算管理的具体形式上看，事业单位预算管理与大型企业相比在形式上更为简单。这是由于事业单位内部各项业务开展相对固定，财务报表中每年的支出项目大多不会出现明显变化。但与此同时，事业单位预算管理监督更为严苛，除了要在单位内部进行相应的管理监管外，更要接受上级主管单位，以及财政、审计、纪检监察机关的监管。可以看出，事业单位预算管理中带有很大的特殊性，这种特殊性自然也对具体管理产生了较为明显的影响。

二、事业单位预算管理中存在的问题

（一）预算管理制度建设易受忽视

《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》提出了一些预算管理制度改革要求，但对这些要求如何落实更为关注[1]。对部分事业单位预算管理状况予以对比和分析可以看出，具体管理中存在的问题较为多样。其中最为典型的问题，便是预算管理制度建设层面的问题。事业单位内各项管理都容易受到行政化管理理念的影响，预算管理中，相应管理制度的建设也容易被忽视。对若干个事业单位的预算管理状况，以及相应制度建设状况进行对比、分析可以发现，其内部预算管理制度的更新速度十分缓慢，基于几年前的管理制度驱动具体管理活动并不可取。由于部分制度要求已经明显脱离事业单位内部组织架构、预算管理实际，基础性制度的指导、规范性作用也會被进一步弱化。制度建设易受忽视，相应制度的功能、作用无法充分发挥出来时，制度的管理环境便相对较差，实际管理中基础性制度被架空更加会导致相应管理变得十分散漫。因此，忽略了基础性制度建设不仅是预算管理层面的问题表现，其实际上也成为了其他管理问题的诱因之一。这一问题长期存在且无法得到较好解决时，想要在实际管理上取得突破也会更为困难。

（二）预算编制的科学性不足

大部分事业单位预算管理中的问题主要体现在预算编制上，从具体的管理逻辑上看，预算编制可以简单理解为管理中的逻辑起点。通常来讲，能否科学进行预算编制会对后续的预算执行，以及整体上的预算管理产生直接影响。当前，很多事业单位无法科学、系统、正确地进行预算编制是一个不争的事实，这一环节中的不足、问题自然也对整体上的预算管理产生了很大负面影响。例如，在编制公用经费预算时采用定员定额编制方式，不考虑单位“存量”资产状况，进行预算编制就是具体的问题表现。这一问题的产生与一直以来事业单位预算编制偏好影响有关。正是由于没有科学进行预算编制，很多事业单位在预算管理中十分被动。不仅如此，部分事业单位内预算编制人员对预算编制并不熟悉，对该花多少钱，怎么花，怎么测算，都处于一头雾水的状态，甚至还要财务直接给结果[2]。在这一状态下，想要在较短时间内编制出科学、系统的预算十分困难。而预算编制不到位、不科学时，基于具体预算对资金的分配，以及后续的预算管理势必都会受到很大的影响。长此以往，预算编制层面的具体不足也会直接转化为各种预算管理问题，事业单位在预算管理中也会越发被动。

（三）预算管理全面性不足

很多事业单位的预算管理全面性不足，具体管理中带有很大局限性也是明显的问题表现。一般来说，预算管理贯穿事业单位发展始终，且会对基础职能以及相应公共服务提供状况产生影响的管理，管理上带有的特殊性，以及涉及资金资源分配、使用的特殊性使得其需要更为全面。但实际上，大部分事业单位并未预先做好相应的管理规划，也没有基于实际确定出全面的预算管理体系。由于资金资源使用上的敏感程度高，事业单位领导以及财务人员通常将管理重点放在了资金资源的分配上，诸如差旅费等具体资金使用方面并未得到足够关注。加之对全面预算管理缺乏清晰、完整的认识，全面预算管理体系构建的实际环境并不良好。这一状态下，虽然较好凸显出了预算管理的重点，但全面系统的管理体系难以形成。站在预算管理监管的角度看，管理层面的全面性不足时，资金使用相关监管也容易出现漏洞，想要依托预算管理进一步强化财务内部控制也会带有很大难度。站在全局视角审视新时期预算管理层面出现的变化，并关注预算管理全面性提升问题时，预算管理中带有较强的局限性便成为了必然。实际管理中产生了很多“留白”后，其他层面所进行的诸多努力，通常也无法为预算管理有效性的凸显提供足够支持。

（四）预算执行上的监督不到位

事业单位预算管理中预算执行也是一个重要环节，且预算执行状况同样会对管理状况产生很大影响。对部分事业单位预算管理状况进行对比、分析可以发现，预算执行上明显缺乏监督。加之缺乏基础性制度予以较好的指导、规范，预算执行以及具体管理上的规范化程度明显不足。从基本的管理逻辑上看，编制出了具体预算后，管理重点便放在了执行上。但由于事业单位基础职能履行过程中，以及公共服务提供过程中的影响因素众多，一些不可控因素很可能导致部分部门的预算，或某一方面的支出大为增加，这都会对预期的预算执行产生很大冲击。由于只关注总的支付进度并不关注实际具体科目支出及相应绩效发挥，在每年年末进行决算时，预算编制与执行的差异往往较大，较大的差异率不仅表明预算编制上存在一些不足，同时也表明预算执行层面存在很多问题。对一些事业单位典型的预算管理问题进行分析可以发现，大部分预算管理问题实际上都是执行层面的问题。执行层面各种问题产生通常与相应监督不到位有关。对于预算执行监督的不重视，具体监督流于形式时，事业单位预算管理人员在编制预算、执行预算、分配资金资源时的意识也越发松懈，这实际上也容易催生新的预算管理问题产生。

三、事业单位预算管理的具体策略

（一）加强预算管理制度建设

事业单位内部各项管理活动开展过程中，制度化管理需要成为一个基本的管理特征，在预算管理中自然也要加强基础性制度建设。例如，山东某省直事业单位在深入研读《预算法》和《政府会计制度》基础上，发现了自身预算管理制度中存在的不足。在此基础上，其针对性进行了相应制度建设。在新的管理制度中，管理的权责关系、一般目标、具体内容、基本原则等得到了进一步明确。同时，为了进一步增强基础性制度对各项管理活动开展的指导性作用，基础性制度中确定出了详细的预算管理流程。财务人员特别是专门负责预算管理的人员对基础性制度进行充分分析，基于制度要求进行相应管理，大幅提升管理的规范化程度，同时显著降低一些常见问题出现的概率。预算管理制度的建设、实施应当紧密联系在一起，特别是很多事业单位内预算管理制度十分陈旧，具体制度在预算管理中时常被架空。除了要在制度建设层面投入一定资源，进行相应努力外，财务部门内具体负责预算编制与其他管理事务的人员也要严格落实相应制度要求，避免基础性制度被架空。科学进行预算管理制度建设，严格遵循具体制度要求驱动相应管理后，事业单位内预算管理环境也能得到更好的优化。

（二）基于预算分析科学编制预算

能否科学地编制预算，会对事业单位预算管理全过程产生很大影响，因此，在编制预算的进程中进行针对性调整与优化，确保所编制预算兼具科学性与可行性也十分必要。具体来说，事业单位在编制预算时可以对大数据思想予以一定借鉴。例如，通过对往期预算的编制状况，执行状况，预算同执行差异等数据予以汇总，在此基础上，对以往的预算管理数据进行分析后，财务人员能够对以往自身编制预算时的一些具体侧重点，乃至具体问题形成初步了解。较好定位以往预算编制中的具体不足后，再编制年度预算时也可以较好规避一些误区。与此同时，开展现场调研、论证、分析，基于此对部分预算规模、经费规模予以明确、细化，也是编制预算进程中需要关注的重点。在编制具体预算时，事业单位也要确保预算方案必须契合社会经济发展需求，通过市场调研与分析，测算预算目标，保证预算编制的灵活性[3]。预算编制的系统性强，复杂程度高，不同的事业单位所属地区不同，每年的预算规模也存在差异。因此，预算编制中自然也要对除本级财政外的地方财政支持力度，以及往年预算规模予以充分考量。编制预算的科学性与可行性得到了保证后，后续的预算执行与相应管理也能更为顺畅。

（三）构建全面预算管理体系

通过对很多成熟企业优秀的预算管理经验进行分析可以看出，全面预算管理体系的构建十分重要。最近几年时间里，管理会计热度不断增加，全面预算管理这一管理会计工具的应用更是备受关注。事业单位预算管理的调整、优化中，引入相应的管理会计工具，构建出全面的预算管理体系也十分可行。例如，事业单位可以成立全面预算管理领导小组，该领导小组会同财务人员更为全面的优化预算。同时，财务人员应当参考以往的预算管理流程，将每年作为一个周期，对预算管理事宜予以进一步细化，依托预先做好的管理规划，避免实际管理中“留白”。理论上看，事业单位应建立以“预算管理为主线，以资金管控为核心”的预算管理体系[4]。但基于对部分事业单位预算管理状况进行分析可以看出，全面的预算管理体系构建难度大，且需要较长的周期。因此，事业单位要加强管理会计建设，加深自身对全面预算管理的了解、认识程度。将全面预算管理作为一个新的预算管理理念，预先做好规划，从组织制度层面提供相应保障。构建出更为全面的预算管理体系后，基础性制度的指导以及具体管理体系影响下，不同阶段的预算管理尝试也能更好整合在一起，这自然有助于事业单位预算管理能力的不断提升，一些由来已久的预算管理问题也能得到有效解决。

（四）强化预算执行层面的监督

考虑到大部分事业单位预算管理中势必会出现各种问题，且预算执行层面一旦出现问题势必会导致预算编制中的努力成为徒劳。为此，事业单位应当强化预算执行层面的监督，避免监督不到位，预算执行不充分，对整体的预算管理产生过多负面影响。例如，某事业单位财务部门成立了预算执行监督小组，具体负责预算执行层面的各项监督事宜。按照时间节点，财务部门会对单位、部门以及个人预算执行状况进行系统评价。通过定期进行预算执行评价这一监督方式，发现重要的资源消耗点。这种预算评价机制，一方面能够对事业单位的预算工作进行考核与监督，另外还能基于每次的监督和管理工作结果，总结监督经验[5]。预算执行層面的监督力度强化，同样需要基础制度作为支撑。因此，事业单位应当将预算执行相关的绩效考核、评价、监督内容在管理制度中予以明确。通过定期与不定期相结合的预算监督，一旦发现某一项支出明显过高时，财务部门会从预算规模、预算执行这两个角度予以调整优化，力求预算管理最大限度贴合事业单位职能履行，以及提供公共服务的实际情况。伴随着不断进行的具体监督，很多预算管理层面存在的问题也能被及时发现，这也能够扫清预算管理有效性提升进程中的诸多障碍。

四、结束语

各事业单位应当充分认识到新时期预算管理层面出现的变化，给予相关关注，特别是具体管理问题应及时加以解决。考虑到动态的管理进程中难免会出现各种问题，在每年决算期间，财务人员也需要做好预算回顾与分析，梳理相应管理全程，通过精准定位相关问题并解决具体问题的方式，弱化各种问题对预算管理的制约性影响，借此凸显预算管理价值。

参考文献：

[1]袁冬明.关于提升行政事业单位预算管理水平的思考[J].财政监督，2021 （10）：55-57.

[2]郭秀婷.关于行政事业单位预算管理问题的研究[J].纳税，2021 （32）：153-155.

[3]姚志昕.行政事业单位部门预算管理探索[J].行政事业资产与财务，2021 （19）：44-45.

[4]林春萍.行政事业单位全面预算管理研究[J].纳税，2021 （30）：183-184.

[5]黄文钗.行政事业单位加强预算管理研究[J].中国乡镇企业会计，2021 （10）：32-33.