普通高中内部治理结构现代化的困境及其破解

摘要：完善的内部治理结构是学校治理效能提升的保证。通过对山东、安徽、广西3个省份的3个样本市的公办普通高中调查研究发现，推进普通高中内部治理结构现代化面临诸多困境：党组织建设不健全、教师专业自主权不足、校长负责制与学校章程及学校内部民主管理制度机制不健全等。为此，应完善党组织建设，发挥其政治核心作用;完善校长负责制，推行校长职级制;建立健全学校章程;尊重和保障教师专业自主权;完善学校内部民主管理制度机制。

关键词：学校治理  普通高中  内部治理结构  权责边界  制度建设

引用格式：李子彦.普通高中内部治理结构现代化的困境及其破解[J].教学与管理，2022（06）：28-32.

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》和2020年教育部等八部门印发的《关于进一步激发中小学办学活力的若干意见》均强调要完善学校内部治理结构。学校内部治理结构是学校内各个利益主体的权责关系及其相互协作和制约机制，是提升学校治理能力和办学质量，以及实现学校共治和善治的关键[1]。那么，当下我国普通高中内部治理结构究竟如何？存在哪些困境？如何破解？本文旨在回答上述问题，以期进一步完善普通高中内部治理结构，促进学校善治。

一、普通高中内部治理结构现状调查研究设计

1.研究方法

本研究采取量化与质化相结合的研究方法。调查工具包括自编普通高中内部治理结构现状调查问卷和访谈提纲。问卷内容涉及调查对象基本信息，以及学校办学自主权、决策机制、执行机制、监督制约机制、多元主体参与机制5个维度和多项具体指标，采用李克特5级量表形式，测量受访者对所陈述内容的看法，采取正向记分，加总进行统计。访谈对象包括教育行政部门人员、普通高中校长及班子成员、教师、学生及家长。

2.样本选择

为准确了解当前普通高中内部治理结构现状，综合考虑我国东中西部经济社会、文化、教育发展的地区差异，以及人口密度、地理环境等因素，本研究选取东中西部的山东、安徽、广西3个省份的3个样本市的公办省示范高中、市示范高中和非示范高中作为研究对象。这三个市的经济和教育发展水平大体居于所在省的中等或中等偏上水平，排除了普通高中教育发展水平最高和最低的特殊性。共发放613份调查问卷，有效回收508份，剔除无效问卷75份，有效问卷433份，有效率为85.23%。问卷回收后，采用SPSS21.0软件进行数据统计分析。

二、推进普通高中内部治理结构现代化的现实困境

“治理结构是一个组织的权力关系，集中表现为组织架构、权责分配和制度安排。”[2]调研发现，普通高中内部治理结构现代化推进的困境主要体现在党组织建设、校长负责制、学校章程和学校内部民主管理制度机制不健全，以及教师专业自主权不足等方面。

1.学校党组织建设不健全

学校党组织是学校全面贯彻党的教育方针和落实立德树人根本任务的政治保障。2016年，中央组织部、教育部党组联合印发《关于加强中小学党的建设工作的意见》，明确规定党组织要履行八项职责，建立其参与学校重大事项决策和监督的制度机制。无疑，这为党组织发挥其政治核心作用奠定了坚实基础。但调研发现，党组织弱化、虚化、边缘化与其强势、以党代政的现象并存。具体来说，一方面，诸多普通高中校长书记一肩挑。受访的77位校长中，有46位校长同时兼任学校党总支书记，占59.7%。自然，这有利于提高学校决策效率，但更有可能造成党政不分、以党代政或以政代党现象，校长集决策权、执行权和监督权于一身，权力制衡无从谈起。另一方面，在校长和党总支书记分设的学校，由于现行法规制度缺乏明确界定二者权责关系的条款，往往存在两种情况。其一，校长集权，书记无权，党组织弱化而无法有效发挥监督职责。有学者通过对北京市普通高中校长的调查发现，关于学校内部民主监督建设做得最好的方面，选择“党组织政治核心作用的发挥”仅占6.2%[3]。其二，书记有实权而校长权力弱化，以党代政。上述现象可能导致学校办学自主权异化，一旦学校因办学问题需要追责时，又会因党政权责边界模糊而互相推卸，不利于学校治理现代化的推进。

2.校长负责制不健全

毋庸置疑，校长负责制自实施以来，取得了较大成效，激发了校长办学的积极性和创造性，但在运行过程中面临诸多困境。

（1）校长的权责不明

《教育法》规定：“学校的教学及其他行政管理，由校长负责。”但是，对“负责”的内涵并没有给予明确界定。依据权责一致原则，“负责”就意味着具有相应的“权力”，但关键问题是，赋予校长何种权力？对谁负责？负何责？法律并未明示，这势必会给校长治理学校带来一定的困惑。

（2）校长负责制在运行过程中异化

从学校决策机制来看，教师、学生及家长往往被边缘化。即便以党政联席会议形式进行决策，但由于决策权与执行权高度重叠，二者难以相互制衡，无法摆脱校长独揽大权和“一言堂”的局面。从监督制约机制来看，由于校长权力缺乏分权與制衡，加之校长自由裁量权缺乏规范与有效监督制约，这势必造成校长权力行使的随意性，对多元治理主体特别是对家长的权利行使空间过度挤压。

（3）学校行政化助长校长“官本位”倾向

受教育行政管理体制的深度影响，学校层级结构分明，具有明显的科层制特征，其机制运行势必表现出较强的行政化色彩。普通高中具有行政级别，一般按照副科级、科级、副处级和处级级别建制，校长自然具有相应的行政级别。校长由当地县级或市级人民政府组织部门考察任命，致使校长往往对上负责而不对下负责，这极易强化学校内部行政化管理模式，助长校长的“官本位”意识和权力膨胀。当问及“您认为是否有必要取消中小学行政级别”时，受访者选择“完全必要”占40%，“必要”占25.6%，“无所谓”占21.3%，“没必要”占11.8%。受访者表示，政府对中小学资源配置并没有体现行政级别，校干的待遇是依据其专业技术职称而非行政级别来确定。

3.学校章程不健全

“有组织机构和章程”是《教育法》关于学校设立必须具备的条件之一。学校章程主要规定学校内部权力关系及其运行机制，是依法治校和依法治教方略在学校管理方面的制度性表征，体现了政府和学校对法治秩序在学校内部实现的价值诉求。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）》提出要健全学校章程并使之符合法律规定和体现自身特色。2012年教育部印发的《全面推进依法治校实施纲要》强调要“形成一校一章程的格局”。遗憾的是，目前学校章程建设不尽如人意。“有校规、无章程”“名义章程、实则校规”“有章不依”以及章程雷同、特色不明显等现象司空见惯。调查发现，对“贵校制定了章程，并依之进行管理”的回答，专任教师、校长、书记、校长兼书记、副校长或副书记、中层干部的得分均值分别为2.54、2.58、2.6、2.76、2.55和2.55，均低于中等水平，这表明尚未制定章程的学校不在少数，抑或学校虽然制定了章程，但形同虚设，一校一章程和依章办学的目标远没有实现。

4.教师专业自主权不足

“教师决定教育，这句话在某种意义上言出中学校的本质。”[4]学校是培养人的地方，教师是教育质量的决定性因素，从此意义上讲，教师理应表现出专业权威，拥有充分的专业自主权。但调研发现，教师被牢牢地限制在教育行政部门和学校的各种制度规范编制起来的网络体系之中。受访教师表示，各种业务评比活动频繁，如教学设计大赛、课件大赛、说课比赛等，学校对教师的课堂教学策略、教学方法等还存在程度不等的过多干预，教学活动自由发挥的空间较小，“自选动作”受限。此外，还要应付上级布置的其他检查评比活动，并与绩效工资挂钩。教师们感到身心疲惫，压力巨大，自由支配的时间较少。学校甚至将职称参评标准与班主任工作或教师每学期必须上多少节示范课、参与课改等事项捆绑起来，以之加强对教师的管控。但研究发现，这种管理模式未必能够提高学校效能。“可惜的是，并没有任何数据可以证明任何一种校长监管模式或方法与学生的成就有直接联系。”[5]因为教师如果没有专业自主权，教学活动的自主性就会受到影响和制约，容易脱离校情、学情和教学实际，自然也就难以取得更好的教学效果。

5.学校内部民主管理制度机制不健全

大量研究证实，教育行政部门对待学校的态度和行为取向影响学校管理者的管理行为和管理倾向，学校管理者影响和制约着教师参与的范围和程度，教师则影响和制约着学生和家长的参与[6]。这种现象的存在，关键原因在于学校内部民主管理制度机制不健全。

（1）教代会制度不健全

教职工代表大会制度绝不仅仅是广大教职工的一种参与制度，更是体现学校民主管理的制度。《中共中央关于教育体制改革的决定》《教育法》和2011年教育部印发的《学校教职工代表大会规定》均强调，学校要健全教职工代表大会制度，保障教职工参与民主管理和监督。调查发现，教职工民主参与意识薄弱，教代会的职能难以充分发挥。当问及“贵校通过教代会对学校重大事项进行民主决策”时，专任教师、副校长或副书记、中层干部的得分均值分别为2.51、2.59和2.49，低于中等水平。受访教师表示，即便教代会对学校重大事项进行表决，教师依然是“沉默的大多数”。有学者通过对北京市普通高中校长的调查，发现关于学校内部民主监督建设做得最好的方面，选择“教代会民主监督作用的发挥”的仅占20.5%[7]。通过对PISA2015学生数据库和学校数据库深度分析，发现我国教师在学校重大事务中的平均决策权远低于PISA2015高分国家/经济体的平均水平，仅为7.44%[8]。由此观之，教代会并没有充分发挥在民主决策与管理方面本应发挥的作用，象征意义大于实质意义，偏离了制度設计的初衷和依法治校的精神，更没有达到以权利制约权力的效果。

（2）校务委员会制度不健全

实践表明，完善的校务委员会制度有助于实现学校管理决策的科学化和民主化，保障教职工和学生及其家长的知情权、参与权、表决权、监督权，维护其正当权益。调查发现，对“贵校建立了由校长及教师、学生、社区、家长等代表参与的校务委员会”的回答，专任教师和中层干部的得分均值为2.3和2.09，远低于中等水平。访谈中，85%的学生和家长表示不清楚学校是否设有校务委员会。可见，当前普通高中校务委员会的建设和运行现状并不理想。

（3）校务公开制度在学校层面尚未真正形成

校务公开是现代学校制度的应有之义，也是保障学校利益相关者知情权和监督权的必然要求。调查结果显示，对“贵校校务及时主动公开”的回答，专任教师、副校长或副书记、中层干部的得分均值分别为2.7、2.84和2.61，均处于中等偏下水平。80%以上的受访教师表示，校务公开一般仅涉及学校发展规划、学生收费项目和学费标准、党费收缴、评优奖励等方面的内容。即便公开学校经费开支情况，其象征意义也大于实质意义。可见，校务公开的管理制度在学校层面远未真正形成。

（4）学生及其家长参与学校治理的制度机制不健全

依据多元治理理论，学生和家长是学校最直接的利益相关者，其知情权、参与权、表达权和监督权理应得到理解、尊重和保障。调查发现，他们并没有能够真正参与学校的决策和管理，存在参与表面化和形式化的问题。受访学生表示，学校尚未成立学生代表大会，学校组织学生对教师进行评价的结果并不公布。在选课走班方面，受师资和教室等条件的制约，学生的意愿未能得到较好的满足，课程的选择权和学习权受到一定程度的限制。家长参与学校治理面临诸多困境[9]，包括相关法律法规政策滞后、家委会等制度不完善、参与的决策与沟通协调及信任机制不健全等。

三、推进普通高中内部治理结构现代化的策略

实践证明，一个科学合理的组织结构具有两个明显的特点，一是各利益主体的权责划分明确、边界清晰，从而在制度上减少扯皮、推诿事情发生的概率;二是办事程序简化，优化服务，办事效率高，能够调动成员的积极性，从而在机制上确保合作共治。基于普通高中内部治理结构存在问题的分析，提出如下解决策略。

1.完善学校党组织建设，发挥其政治核心作用

在2014年全国教育工作会议上，时任教育部部长袁贵仁在谈到完善学校内部治理结构时强调：“对中小学，主要是加强党组织建设，实行好校长负责制。”2016年中央组织部、教育部党组印发《关于加强中小学校党的建设工作的意见》指出，党组织在中小学校发挥政治核心作用。为此，应完善学校党组织建设。一方面，明确党组织在学校的功能定位，推行党建工作清单制度。完善学校议事决策制度，明确党组织参与学校决策的范围和程序，规范党组织会议，健全民主集中制，保证其对决策和执行的监督。以山东省潍坊市中小学党建为例[10]，实施党建工作清单制度，制定党组织书记和分管副书记抓党建职责清单、党组织必须集体研究事项清单、党风廉政建设负面清单、党员教职工岗位清单，形成健全的管党治党责任体系。另一方面，明确校长和党总支书记的权责。对于书记和校长“一肩挑”的学校，视其规模大小，可以配备专职副书记，全力抓好党建工作。对于书记和校长分设的，必须明确二者的职责和权限，防止个人专权、滥用和误用权力。

2.完善普通高中校长负责制，推行校长职级制

（1）完善校长负责制

首先，完善校长负责制的法律制度体系。坚持依法治教和依法治校理念，将校长负责制法律化，以法律条文的形式明确校长负责制的内涵及校长的地位、权力行使的方式和程序。其次，制定校长的权力清单、责任清单和负面清单。再次，增加对校长自下而上的赋权环节。以北京十一学校为例[11]，校长每年要向教代会述职，接受全体代表的信任投票，一旦未能达到规定的信任度，校长就必须自行辞职。此外，教职工代表20人及以上可以联名提议，临时召开教代会，提请弹劾校长，超过60%同意，就可以启动对校长的弹劾。如此，既可以警醒校长规范行使权力，又能够使其增强责任意识，扭转校长只对上级负责而不对下负责的局面。

（2）推行校长职级制

校长职级制的核心是将校长的行政级别变为职位，淡化其官本位意识，推动校长职业化和专业化发展，实现学校去行政化、教育管办评分離和教育家办学。一是将普通高中校长的选聘、考核与调配归口到县级及以上教育行政部门进行职级制管理。二是组建由教育专家、先进教师和知名校长构成的校长选聘委员会，采取公开选拔、竞争上岗、择优聘任的方式选聘校长，加强人社、组织、纪检、编办等部门的全程监督。

3.建立健全学校章程

章程是学校的纲领性文件，是正确处理政府、学校、社会之间关系以及学校内部各种关系的依据。首先，提高站位，从学校治理现代化的高度健全学校章程，充分认识到章程是学校的“宪法”，是依法治校、建设现代学校制度的必然要求。其次，组建由教育行政部门、人社、财政、学校领导、法律人士、师生代表、家长等组成的学校章程建设委员会，规范章程制定程序，聚焦并明晰学校的办学定位、宗旨、管理体制、教育教学管理、教师管理、学生管理、总务管理、利益相关者的权责利、财务运行机制、发展方向等，充分调动多元主体参与，广泛征求意见，确保内容合法科学合理，具有学校自身的烙印。再次，增强章程的执行力。坚持有章必依，执章必严，违章必究。明确校长是章程执行的第一责任人，把章程执行情况作为校长年度述职的重要内容。

4.尊重和保障教师专业自主权

教师处于教育教学最前线，更了解每个学生的学情、特长和特殊需要，以及家长的教育关切，更能及时灵活地改进教育教学，提供更适切优质的教育服务。因此，“为了应对学生能力日复一日的变化问题，教师应该拥有专业判断的自由。学校中不可能否认专业自治”[12]。“教师就是站在最前线的决策者。教师工作具有很高的独立性，即使新教师经验不足也无法向上司一一请示等待批准再行动。”[13]这就意味着要尊重教育教学规律和教师工作特点，对教师赋权增能，扩大和保证教师充分的专业自主权，减少对教师过多不必要干预。因为“自主权的一个基本含义是不受干扰”[14]。如此，教师的活力和创造性才能被激发出来。否则，即便赋予教师充分的专业自主权，教师也没有时间有效行使，教育教学的开展及教师专业发展必将受到影响。诚如Michael Fullan所言，校长最重要的作用是团结教师、形成专业群体和在其他方面不断激励教师们共同努力，而不是进行微观教学管理。否则将影响教学，也是低效的。因为校长无法在如此有限的情况下完全改变教师。更何况，他们也并非全面的教育专家[15]。

5.完善学校内部民主管理制度机制

研究表明，完善的学校民主制度有助于促进管理中的民主参与[16]。而学校管理中的民主参与则有助于学校效能和教师工作满意度提升及学校组织创新[17]。

（1）建立和健全校内组织机构

教育治理理论告诉我们，学校是网状的、联结的多中心权力结构，教师、学生和家长都是其中不可或缺的多元治理主体。搭建参与的平台和渠道是确保多元主体参与学校治理的前提。这就意味着学校应健全校务委员会、教代会、工会、妇女委员会、师生调解委员会，以及校、级部、班级三级家长委员会和校、级部两级学生会。

（2）优化多元主体参与机制

一是优化参与的决策机制。学校是典型的利益相关者组织，这就意味着学校的重大事项理应由多元主体共同决策。“参与是激起公共精神的一种手段。参与决策的人们对那些决策有更好的了解并且更有可能有助于决策的执行。”[18]因此，应将办学自主权在学校内部再分配，敢于和善于向教师、学生和家长赋权，使其真正参与学校的决策和管理，完善民主决策程序。二是优化参与的沟通协商机制。治理理论的主要创始人库伊曼（J.Kooiman）认为，治理本身具有多样性、动态性和复杂性。单一的行动主体，无论是公共的还是私人的，都不具备解决复杂、动态及多样性问题所需的全部知识和信息[19]。因此，必须打破多元治理主体自我封闭的状态，突破“经济人假设”的思维定势，在相互信任和相互依存的基础上，通过沟通、对话、协商及合作伙伴关系的建立，实现学校共治和善治。

（3）健全校务公开制度

校务公开是学校治理能力的综合体现，更是利益相关者民主参与的前提。“任何旨在预防和解决公共争议的措施的执行，其基础必然是拥有一个充分知情的公众群。”[20]为此，学校应坚持“公开是惯例，不公开是例外”的原则，科学论证信息公开的内容、程序和程度，充分运用现代智能手段主动公开相关信息，确保学校利益相关者的知情权和监督权，使学校管理更加开放透明。

参考文献

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[作者：李子彦（1972-），男，安徽淮北人，泰山学院教师教育学院，讲师，博士。]

该文为山东省教育科学“十三五”规划2019年度重点资助课题“山东省普通高中办学自主权落实的动力机制研究”（ZZ2019027）的研究成果