土地经营权流转的现状分析及对策思考——基于宁化县的调查

□张钰娟

（宁化县农业农村局，福建 三明 365400）

土地是农民基本生活保障，也是农业第一生产要素。土地流转是农村土地“三权分置”的主要形式，是农业规模化、集约化和高质高效的有效路径。

2019 年全国人大修订颁布《农村土地承包法》后，农业农村部也相应修订完善了《农村土地经营权流转管理办法》，农村土地流转进入了依法依规、规范有序的新发展阶段。近年来，宁化县围绕深化农村土地“三权分置”改革，在坚持土地集体所有制的前提下，积极探索稳定农户承包权，放活土地经营权的有效形式，引导和规范农村土地有序流转，优化土地资源配置，有力调整农业结构和促进现代农业发展，助推城乡统筹和加快实施乡村振兴战略。

1 宁化县土地流转现状及有利条件

1.1 现状

根据农村土地确权数据库可知，宁化县地处福建省西部，境内多为丘陵和盆地，全县家庭承包耕地面积为29 862.8 hm2，农户数为6.53 万户，是典型的山区农业县。截至2021 年底，宁化县土地流转总面积为7 322.67 hm2，占全县家庭承包耕地总面积的24.52%。从流转形式看，出租（转包）面积7 036 hm2、占96.08%，入股面积213.34 hm2、占2.92%，其他形式73.33 hm2、占1%。

从流转去向看，流入农户3 910 hm2、占53.4%，流入家庭农场1 051.86 hm2、占14.36%，流入农民专业合作社1 648.68 hm2、占22.52%，流入企业658.8 hm2、占9%，流入其他主体53.33 hm2、占0.72%。从土地流转趋势看，土地流转规模与农村劳动力转移呈正相关，在经过10 多年的快速增长后，近些年逐步转入稳步增长态势，新型农业经营主体参与的规模流转和中长期流转比例提高，有利于流转双方稳定预期，有利于农业转型升级和农民持续增收。

1.2 有利条件

1.2.1 土地流转服务体系日益完善

在落实组织保障方面，宁化县成立了县、乡、村3 级土地流转服务中心，提供流转政策咨询、规范合同文本、资料审查、合同鉴证、台账登记和纠纷调解等服务，制定整村流转农户承包地风险防范机制和工商资本租赁农地监管和风险防范机制，指导乡镇土地承包管理部门做好土地流转台账登记，监督流转行为，做好组织保障。

在化解矛盾纠纷方面，宁化县加快农村土地纠纷调解仲裁体系建设，初步形成了乡村调解、县仲裁、司法保障的农村土地承包纠纷调处机制，有效化解土地承包和流转纠纷。

县政府成立纠纷仲裁委员会，聘请仲裁员21 人，乡镇调解委员会16 个，村级调解员498 人。2021 年，宁化县发生纠纷案件3 件，已调处3 件，其中仲裁委受理纠纷2 件，乡镇调解1 件。

1.2.2 承包地确权登记颁证全面完成

农村承包地确权登记颁证工作强化了对农户土地承包权的物权保护，是推动农村土地流转的制度基础。宁化县2015 年4 月启动确权登记工作，目前已全面完成了16 个乡镇210 个行政村的农村土地确权颁证任务，并通过农业农村部与省数据库汇交、市级质量检查验收，进一步明晰农村土地承包权后，为农村土地规范流转、合同网签的实践提供了基础数据。

1.2.3 农业社会化服务体系初步构成

宁化县为第一批福建省社会化服务项目试点县。自2017 年以来，充分利用专项资金的杠杆作用，加快构建农业社会化服务体系步伐，提升农业社会化服务主体能力水平。2021 年末，全县从事农业生产托管的服务主体达到96 家，农业服务作业面积达15 333 hm2，其中，服务能力达到2 000 hm2的21 家，服务范围涵盖16 个乡镇134 个村，受益农户1.45 万户。2020 年宁化县有1 家农业社会化服务主体案例入选全国社会化服务典型案例，2021 年宁化县荣获全国农业生产社会化服务平台建设优秀县。目前，全县以水稻生产为主的农业生产托管服务体系框架基本形成，既有力促进了小农户和现代农业的有机衔接，也满足了家庭农场、专业大户和农民专业合作社对社会化服务的需求。由于社会化服务节本增效明显，也有利于规模经营主体进一步流转土地、扩大生产经营规模。

1.2.4 新型农业经营主体不断壮大

在以小农户家庭经营为基本面的背景下，宁化县积极推动国家、省、市、县4 级联创，构建“公司（联合社）+合作社+农户”等现代农业经营体系，努力把公司、合作社和家庭农场打造成引领带动小农户发展现代农业的重要载体。通过3 年的农民专业合作社质量提升宁化县推进行动，使得农民专业合作社、家庭农场数量和质量不断提高。

截至2021 年末，宁化县依法登记的农民专业合作社总数达730 家，家庭农场587 家，农业企业453 家，以农业企业、农民专业合作社和家庭农场为代表的新型农业经营主体已基本实现县域和主导产业全覆盖。新型农业经营主体发展壮大后，对土地的需求日益强烈，成为推动农村土地规范有序流转的主力军。

1.2.5 支农激励政策日趋加大

为鼓励农业企业、农民专业合作社、家庭农场（专业大户）、科技示范户规模流转土地，宁化县制订粮食产能区增产模式攻关与推广项目实施方案，对在产能区内参与土地流转的新型农业经营主体按照规模比例给予一定补助，推动土地适度规模经营。自2016 年以来，已对58 家新型农业经营主体规模流转土地进行补助，合计面积898.73 hm2，补助资金134.81 万元。

2 影响土地流转的制约因素

2.1 土地流转机制不健全

一是供需信息不对称。虽然宁化县建立了县、乡、村3 级农村土地流转服务中心，但人员编制没能得到很好解决，大多由现有农村经管干部兼任，其职能多限于政策解答和流转鉴证工作。流出方和流入方之间缺乏高效的交流平台，造成土地流转供需信息不对称，土地生产要素难以合理流动。二是未建立中介服务体系。缺少系统性的社会中介服务机构，例如评估流入方经营能力、分级定价流转土地、履约监督流转双方等，使得土地流转“流产”现象时有发生。如宁化县谷雨农业机械服务专业合作社因生产发展需要，2020 年计划承租淮土镇禾坑村8 hm2耕地，由于缺少中介服务平台和协商议价机制，最终因价格未谈拢，造成弃租。农村土地流转迫切需要中介服务机构和加入流转平台，更好地满足土地流转客观需要，解决土地流转中服务配套和信息不对称问题。

2.2 土地流转程序不够规范

土地流转合普遍存在同不规范、口头协议等问题。据农经统计报表，2021 年宁化县签订流转合同的流转面积仅2 160 hm2，占全县流转面积的29.5%，可见口头协议的流转占流转面积的70.5%。一旦发生纠纷这些口头协议，往往缺少法律支持。许多农户即使签订了书面合同，也没有使用规范合同文本，这类合同往往不够严谨和具体，经不起推敲。个别村组直接由村组与经营主体签订流转合同，村组与农户没有形成书面委托，存在纠纷隐患。此外，土地流转双方进行流转时未向土地承包管理部门登记备案，常常事后涉及项目申报才想起事后补鉴证，土地流转随意性、盲目性较大，为日后纠纷留下了隐患。

2.3 农村承包地细碎化问题凸显

调查发现，村集体经济组织在发包集体土地时，在尊重村民意愿的前提下，通常综合区位、耕作条件、土壤肥力等因素来发包土地，加上分户、继承、撂荒等后续因素影响，全县农户均承包耕地面积0.46 hm2，人均地块数5.43 个，农村承包地细碎化问题日益严重，阻碍了农业朝着规模化、机械化和集约化方向发展。如石壁镇元红家庭农场业主反映，2020 年农场计划种植粮食26.7 hm2，但农场仅流转耕地16.9 hm2，流转到农场的土地涉及农户65 户，户均流转面积仅0.27 hm2，因土地细碎化无法机械化耕作，农场被迫弃租了33 户农户的9.8 hm2土地。

2.4 农户惜租情结较重

调查发现，有的农户宁愿土地撂荒或粗放经营，也不愿意经营权流转，主要原因有以下几点。一是农村“小农户”思想盛行。农民将经营土地作为最基础的经济来源[1]，视土地为自己的退路和归属，宁可将土地闲置、粗放管理，也不愿意流转土地。宁化县农业户籍人口28.3 万人，其中常年外出人口12 万人，全县粗放经营或半撂荒地面积达2 581 hm2，其原因大多为青壮年进城后无人管理土地又不愿将土地进行流转。二是政策宣传不到位。基层专业农经和法律人员少，法律政策大多只能宣传到基层组织，不能真正实现到村入户。宣传不到位，造成土地自由流转缺乏正确引导，让部分农户对土地流转政策存在误解[2]。走访中发现，农民担心最多的问题是土地经营权流转后收不回来或者土地流转收益得不到保障等。三是流转收益吸引力不强。目前，宁化县土地流转年租金一般在1 500～9 000 元/hm2。近年来，随着国家支农政策不断加大力度，相对于稳定直接的国家惠农政策和日益提高的务工收入，土地流转收益不再是农民家庭增收的首选项目。四是个别经营者恶性经营流转土地，造成土地肥力下降、合同约定无法保障等，影响了土地规范有序流转。

2.5 新型农业经营主体经营面临困境

资料显示，在宁化县土地流转去向中，流入农户的占比达53.4%，可见小农户自发式流转仍然是主要方式，新型农业经营主体规模流转土地“主力”作用尚未充分发挥，小农户与大生产的矛盾无法得到解决。新型农业经营主体因生产规模受限从而降低了市场竞争力，有的走上了“破产”退租之路。

福建省石壁现代农业有限公司2015 年流转了石壁镇杨边村14.67 hm2耕地用于种植葡萄、哈密瓜等水果，在同类化市场竞争和新冠肺炎疫情影响下，鲜果销售渠道梗阻，亟须扩大种植基地走葡萄酒深加工发展路子，但因当地规模化流转土地项目“流产”，让原有种植项目停产而全部退租。

3 引导和规范土地流转的几点建议

3.1 构建土地流转市场服务体系

一是建立高效的土地流转服务平台。以农村产权流转交易市场建设为载体，健全县—乡—村完善的土地流转信息系统，建立土地资源信息库，定期收集发布供需信息，探索实现土地流转合同网签，实现县、乡、村3 级联动，提升土地流转规范化、信息化管理水平。二是完善中介服务体系。通过中介服务组织提供流入方资信、经营能力等风险审查，建立土地质量评估与定价机制，履约监督流转双方等服务，探索“土地超市”“土地银行”等运行模式，提升土地资本价值。

3.2 规范土地流转程序

充分发挥政府服务和监督管理职能，指导乡镇农村土地承包管理部门，鼓励村集体经济组织参与其中，加强流转过程监督管理，指导流转双方按规范的流转合同文本签订书面合同，推动合同鉴证、备案审查、纠纷调解仲裁等流程规范性，加强动态监控流转土地，维护农户合法权益。

3.3 探索有利于缓解农村土地细碎化的经营路径

要遵循“政府引导、集体组织、农民参与、市场耦合”运行机制，引导社会力量和资金流入土地流转领域。一是鼓励统一委托流转。发挥村集体经济组织引导作用，鼓励流转农户统一委托村集体经济组织流转土地，降低逐户流转的成本和难度。二是鼓励股份合作经营。由村集体经济组织牵头组建土地股份合作社，把农户土地承包权转化为股权，再统一流转给村股份经济合作社或有实力的新型农业经营主体统一经营，实行“保底+分红”的利益分配机制。通过委托统一流转、互换并地、股份合作、土地规划整理集中经营等措施推动耕地“小块变大块、多块并一块”，构建三方共赢利益联结机制。

3.4 提高农户流转土地的积极性

一是加大政策宣传力度。要充分利用网站、微信公众号等新媒体或上门走访进行土地流转政策和典型宣传，从思想教育层面消除农户的顾虑。二是完善保障制度。加快建立健全城乡统一的社会保障体系，提高农户保障水平，解决农户土地流转后的后顾之忧，鼓励外出务工和兼业农户依法自愿流转土地。三是保障农户权益。构建公开的竞价机制，在充分发挥市场导向作用的同时，坚持政府对流转价格的宏观调控，保证农户流转收益[3]；优化流转服务、减少流转纠纷，鼓励保险机构为土地经营权流转提供流转履约保证保险等多种形式保险服务，让农户吃上“定心丸”。

3.5 强化政策激励保障

通过培养专业管理人员和技术人才来提升流入方的经营水平，优化和完善贷款担保机制，探索土地经营权的抵押担保机制，为土地流入方提供技术和资金支持，发展一批有实力的新型农业经营主体；同时鼓励将土地流转规模、期限与示范单位评选、支农项目挂钩，进一步优化土地资源配置，形成规模经营、培育新型农业经营主体动力。

3.6 加强工商资本租赁农地管理

要及时掌握工商企业等社会资本流转农村土地经营权情况，严格落实资格审查、项目审核和风险防范制度，分级备案，健全多方参与、管理规范的风险保障金制度，加强事中事后监管，建立监管台账，形成社会资本流转农村土地审核备案卷宗。

4 结束语

加快农村土地规范有序流转是推进乡村全面振兴和农业农村现代化的关键措施。农村土地规范有序流转又与农民传统观念转化、农业技术创新、县域经济发展和城乡统筹政策力度等息息相关。当前，要摒弃盲目追求土地流转规模数量的观念，不断完善土地流转服务体系，发挥好政府主导、农民主体和市场配置资源作用，持续推进土地细碎化县域治理，将社会力量和资金引流到农业生产领域，强化保障和工商资本租赁农地管理，才能实现农村土地规范有序流转的目标。