土地卫片执法检查与地区经济可持续发展互动机制研究

南京市国土资源局栖霞分局信息中心 万鹏

一、土地卫片执法检查的概念

（一）土地卫片执法检查的内涵

土地卫片执法检查，即国家每年通过应用卫星图片分析、大数据、GIS、人工智能等相关技术，在全国范围内开展各地区的土地执法检查，以防止地区新增建设用地突破规模边界，产生违法用地侵占耕地的检查。其目的是保障耕地总量不减少，维护国家粮食安全，同时通过核查闲置土地等方式敦促地方政府在建设用地指标限制的条件下，最大限度地提升利用土地资源的效率，通过高质量方式发展地区经济，走可持续发展、高质量发展之路。

（二）土地卫片执法检查的外延

土地执法检查是一项针对国土资源综合性、系统性的检查。既包括国家土地卫片执法检查、省级卫片执法检查，也包括9个国家自然资源督察局以年度卫片核查数据为基础开展的耕地保护督查、例行督查，以及乱占耕地建房问题清查整治、农村“大棚房”问题清理、“违建别墅”问题清查整治、住宅式墓地清理、违规高尔夫球场清理等专项检查工作。

二、开展土地卫片执法检查对政府经济行为的作用和意义

（1）量化县（区）、市、省级上一年度土地管理工作成效，有利于地方经济可持续发展。在全国土地卫片执法检查实施之前。国家、省、市政府及同级国土资源管理机构对下级政府的土地利用情况并不能做到实时、客观、真实的了解，主要的用地数据还是来源于逐级上报和上级派员实地抽查。逐级上报的弊端在于地方国土资源主管部门还是属于地方政府的组成部门，在上报违法用地数据时难免会受到地方政府的掣肘。当卫星遥感技术、大数据分析技术发展到一定程度后，全国范围的土地卫片执法检查工作便能够为中央政府提供比地方政府逐级上报更精准、真实的土地管理数据，从而为国家制定更加切实可行的经济政策提供充实的依据，同时也可以成为考核地方政府减少粗放型经济发展的重要依据。

（2）土地卫片执法检查是保护全国耕地和永久基本农田数量不减少，防止耕地非粮化和农地非农化的有效手段。习近平总书记指出：“保护耕地是国之大者，要像保护大熊猫一样保护耕地。”耕地和永久基本农田是我国粮食安全的物质基础，一旦在粮食安全上被国外卡住脖子，势必会造成社会的动乱和经济的倒退。

（3）土地卫片执法检查的数据成果能够为国务院及国家自然资源督察局开展国家年度耕地保护督察、土地例行督察、乱占耕地建房清查整治、“大棚房”问题清查整治，违建别墅清查整治、住宅式公墓、违规高尔夫球场整治等专项检查提供数据支撑和判定依据，通过这些检查来去除经济运行中的一些寻租和顽疾，促进经济运行的公平和效率，从而进一步激发我国社会经济发展的活力。

（4）土地卫片执法检查能够督促地方政府依法、科学管地用地，推进违法用地整改工作取得实效。通过土地卫片执法检查，违法违规用地数量较大地区的地方党政主要负责人都将受到约谈甚至问责，同时该地区将面临国家停批、限批土地的惩治措施。这就倒逼地方政府官员在发展地方经济时摈弃过去单纯依靠扩大土地面积来带动城市化的粗放发展方式，使他们转而追求用地指标限制条件下的经济发展最优解，即通过发展半导体、人工智能、绿色新能源、生物制药等科技密集型产业来转换赛道，达到地方经济发展的转型升级，以保护资源、科学规划、高效用地的方式来带动地方社会经济的全面发展。

三、土地卫片执法检查以经济发展的先进技术成果作为依托

土地卫片执法检查一方面，对各级政府高质量发展经济有着重要作用，另一方面，也不断吸收着经济发展带来的先进技术成果，从而提高准确性、时效性和真实性。其涉及的相关技术主要有以下方面：一是高精度卫星图片和航片生成技术的应用；二是人工智能图片分析技术和影像匹配比对技术的结合；三是GIS（Geographic Information Systems地理信息系统）技术和数据库大数据分析技术的结合；四是办公自动化智能综合管理技术的应用；五是定位和导航技术的应用。

四、土地卫片执法检查的主要内容与其考核标准对地方政府经济行为的影响

（一）主要内容

每年的土地卫片执法检查从层级上看包括县、市、省、部四级的逐级核查，从内容上看主要包含内业核查和外业核查。内业核查主要是每季度或者年度卫星遥感卫片影像生成后，通过人工智能图片分析技术和影像匹配比对技术与上一期卫星遥感卫片影像进行比对分析。提取疑似地表发生变化的图斑矢量数据，将该数据与GIS系统中的权属、地类、规划、征供地等管理信息等对比校核后生成疑似违法图斑。而后将疑似违法图斑下发给下级自然资源主管部门执法人员进行核查，执法人员通过确认图斑位置，核查图斑地块的征供地批文、临时用地手续、设施农用地备案手续等档案信息确认用地的合法性，同时将相关批文扫描件上传系统进行举证。外业核查以区（县）级自然资源部门执法人员的现场核查为主，通过人工拍摄、无人机空拍等方式现场获取带有拍摄坐标、拍摄方位角、拍摄时间的照片和影像资料，从而核查出疑似图斑地块的现场具体情况，该情况主要分为实地未变化（即实地和上期没有什么变化，影像的变化多数为地表植被或覆盖物的季节性变化引起的，未发生实际建设行为）和违法用地两类，现场核查人员通过上传照片到系统进行举证。被判定为实地伪变化的图斑经过逐级审核确认的，不计入地方违法用地问责比，而被判定为违法的图斑，会被计算入地方问责比，同时执法人员必须对图斑涉及的违法用地进行查处，做到对人和对事并处到位，督促地方政府在国家督察局每年开展督察前整改到位。

（二）土地卫片执法检查考核标准对地方政府经济行为的影响

土地卫片执法检查对地方政府的考核主要体现在对违法用地较为严重地区地方政府的党政负责人进行约谈和问责。主要的考核标准是较为量化的，一是土地违法问责比；二是违法用地占用耕地的数量较大。土地违法问责比是一个比列型数据，主要的计算方法为：分子是被统计地区（包含省、地市、和区县）本年度新增违法用地占用耕地的数量，分母是本年度全部（合法加违法）新增建设用地占用耕地的数量。由于国家每年逐级分配给各级政府的建设用地指标都有规模限制，总盘子相对固定，因此，地方政府每年能够通过土地征收转用而取得合法建设用的规模相对固定（即分母的一部分相对固定），因此违法用地问责比的分子，即本年度新增违法用地占用耕地的数量往往是决定问责比大小的决定性因素。2008年由监察部、人社部、国土资源部三部委共同出台的《违反土地管理规定行为处分办法》（15号令）第三条明确规定了问责比超过15%或未达到15%，但影响恶劣后果严重的（如单宗违法用地占用耕地面积较大，超过100亩的），须对县级以上地方政府主要领导人员和其他负有责任的领导人员，根据违法用地情节由轻到重分别给予从警告直至撤职的各类处分。2022年中央一号文件又提出保护耕地的党政同责相关规定。近年来土地卫片执法检查和其他各项土地专项督查检查的考核要求日益严格，为避免被约谈问责、停批限批土地等风险，地方党委政府负责人在发展地区经济的同时，也不得不被倒逼着放弃过去那种单纯以扩大建设占用土地面积来提高地方GDP产值的落后发展方式。逐步通过产业升级，引进研发高新技术，发展节约集约型新兴产业来提振地方经济发展。这种经济发展方式的转变从短时间来看可能会遭遇种种困难甚至风险，但从长期来看是我国走出中等收入国家陷阱（Middleincome countries trap）的必由之路，也是建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国的必由之路。

五、土地卫片执法检查存在的问题

一是卫片执法检查本身存在的问题；二是卫片执法检查和地方政府发展经济之间存在的问题。

（一）卫片执法检查本身存在问题主要表现在

一方面，卫片执法检查依据的基础数据产生规则确实存在一些违背实事求是原则的地方，如2019年国家开展全国第三次土地调查时，为了完成一些目标性指标，将已经存在几十年的无手续历史存量建设用地调查为耕地（如老厂区被拆迁平整后，因居民自发种蔬菜，在调查时就一律调查为耕地）。导致地方政府后期招商引资需要使用该地块时，仍然需要购买耕地占补平衡指标（价格在50万/亩以上）重新对地块进行耕地占补平衡，如果不按照以上要求办理手续的话，地块就会被纳入卫片违法用地问责比。如果按照相关要求办理手续的话，这无疑不合理的增加了地方政府的用地成本，造成对地方经济发展的政策性障碍。又如为完成地区永久基本农田划设指标，自然资源相关划定部门在政府的要求下将土地肥力尚不适宜划定为永久的基本农田的一般农用地也划定为基本农田（如江滩地、荒山地等），这就极有可能造成在江滩荒地上种树、抛荒等行为也被纳入非粮化违法，而这种违法不符合地块实际情况。

另一方面，卫片执法检查对于部门职责分工存在交叉的领域，未做出很好的界定，容易造成基层执法人员在执法时出现困惑。如近两三年来在土地卫片执法检查中出现的非粮化违法用地情况。2020年之前的土地卫片执法工作主要聚焦于在农用地转为建设用地过程中是否办理过相关手续，是以农地非农化为重点的。而农用地内部种植结构的调整、是否抛荒、是否存在种植经济作物而不种植粮食作物这类情况的管理权完全应归属于农业部门。仅仅由于国家卫星中心设在自然资源部或者农业部门没有设置类似于国家级自然资源督察局等机构的原因就将非粮化的认定和整改职责交由资源自然部门实施，这既不合理也存在相关合法性的障碍，难免会有越俎代庖之嫌。

（二）卫片执法检查和地方政府发展经济之间存在的问题有

一是由于上文提及的土地卫片执法检查等不通过对地方党委政府负责人和地区经济带来的后果较为严重，因此，使得地方政府可能会积极主动运用自身影响力影响地方自然资源主管部门在开展卫片执法检查工作时的工作客观性。由于目前许多区县级自然资源主管部门的垂直管理不到位，人、财、物仍然全部由区县级政府保障，这就为这种影响创造了条件。

二是卫片执法的检查的刚性强度太大，对于地方经济发展确实产生一些阻滞作用。如规定即使是国家级、省级重大基础设施工程建设过程中产生的过程性违法用地，依然要求地方各级自然资源主管部门予以查处，做到既要处理到事，也要处理到人。这就造成了地方政府即使想尽快实施重点工程也将面临两难的抉择。要不就是先动工，后接受查处，再补办用地手续。这样每推进一个项目，就要使项目的实施主体在经济上接受数额不小的罚款，在人事上牺牲一些具有担当精神的干部。要不就是先不动工，依程序办理土地的征收和供地手续，而由于土地征收牵涉农民根本利益，涉及项目可行性研究、土地预审、规划选址、征收土地现状调查、社会稳定风险评估、土地补偿、房屋补偿、拆迁、人员进保、环境评估、文物勘探、合法性审查等多个环节，每个环节都有可能存在无法解决的矛盾，这就造成用地手续的办理是一个漫长的工作（往往半年以上）。一旦用地手续无法及时办理，施工许可的办理也便无从谈起，这往往会造成重点工程项目推进的缓慢，从而影响到地方经济的发展。

三是土地卫片执法检查的严格和地方经济发展需求的指标分配（用地、规划空间）之间存在矛盾。随着国家把粮食安全提升到战略性高度，国家土地卫片的执法检查作为保护18亿亩耕地保有量红线的重要抓手，其对各级政府的考核和问责势必会越来越严格。但实事求是地说，地方经济的发展是国家经济发展的组成部分，其发展需求所对应的指标保障还不是特别充分，由于土地资源的稀缺性和经济发展的不平衡性造成了指标分配的不平衡，而这种不平衡性又为地区违法用地的整改工作带来困难，堵疏结合一直是国家卫片执法检查工作长期需要解决的一个问题。

六、对土地卫片执法检查的政策建议

为更好地发挥卫片执法检查对地方经济的引导和促进作用，建议一是继续完善自然资源执法人员管理体制改革，将区县级执法人员的编制、管理、财政保障独立出所在区县政府体系，做到像税务、环保等部门一样将垂直管理落实到乡镇一级的最基层，这样可以大大增加卫片执法检查工作的独立性和客观性；二是科学布局国土空间规划和科学分配用地指标，将稀缺的用地指标和规划空间用在经济社会效益最高的项目上，使这些项目发挥出引领区域经济发展的龙头作用；三是改进地方党委政府考核体系，将耕地和基本农田保护效果纳入地方领导的政绩考核体系，在违法用地数量超过一定标准的情况下的实行职务晋升的一票否决制，提升他们的重视程度；四是实事求是开展土地调查的基础数据更新工作，将原先一些不合理的调查成果予以变更；五是理顺部门之间职责分工，根据卫片执法检查的违法数据成果科学分配各职能部门的相应整改任务，各司其职，从而发挥卫片执法检查的最大执法效能。

七、结论

随着大数据、人工智能、卫星遥感和定位技术的不断迭代演化，土地卫片执法检查越来越智能化、自动化和精益化，这不仅对执法人员快速掌握新技术的能力提出了更高的要求，而且对地方政府改变发展模式，更换经济发展赛道提出了更高的新要求。相信今后一段时间卫片执法检查将会朝着高频度、高强度和检查结果的高置信度发展。同时，卫片执法检查和日常执法巡查的高度融合，将会为今后土地管理秩序的良性发展提供更好的技术和制度保障，为地方经济高质量发展保驾护航。