关于破解宣威林草业发展主要瓶颈问题的对策建议

宣威市林业和草原局 李燕芬，朱家诺，吴云聪

为调查摸清宣威市林草业发展现状，找准制约宣威市林草业发展的突出问题，分析研究问题存在的原因，增强宣威市林草业跨越式发展动力，提升森林草原等生态资源保护和发展水平，推动绿美宣威建设，为宣威市经济社会发展贡献林草行业力量，2022年5月至8月，笔者就宣威市林草业发展中的制约问题，开展调查研究，并提出相应的对策措施。

一、宣威林草业发展概况

（一）基本情况

宣威市位于云南省东北部，国土面积6052.6km2。地处云南高原向贵州高原过渡的斜坡地带，地势西南高，东北低，略向东南倾斜。境内河流迂回切割，沟壑纵横，形成深切割地貌、河流冲积坝地貌、喀斯特地貌、中切割中山地貌等类型。属于滇东高原亚热带北部地区，有干湿季分明，冬春干旱多风，干冷同期，夏秋雨量集中，雨热同季的气候特点。年降水量在1000mm左右，但降水年分配不均；年蒸发量1160mm～1180mm，干燥度为1.2；霜期较长，年均霜日38.7天。境内河流分属长江、珠江两大水系，西南的牛栏江、小江属长江水系，北、东北的可渡河及南、东南的革香河属珠江水系，径流量为24亿立方米。境内主要土壤类型有棕壤、黄棕壤、红壤（黄红壤、红壤）、沙壤、石灰土、紫色土等，红壤分布最广。宣威市土地总面积605262.0hm2。其中：林地面积329605.95hm2，占54.46%；非林地面积275655.91hm2，占45.54%。森林覆盖率49.97%，林木绿化率55 %。在全市的林地面积中，有林地面积为256463.67hm2，占 林 地 面积的77.81%；疏林地面积为178.64hm2，占林地面积的0.05%；灌木林地面积为47328.56hm2（国特灌31831.22hm2），占林地面积的14.36%；未成林造林地面积为15899.86hm2，占林地面积的4.82%；苗圃地面积为77.07hm2，占林地面积的0.02%；无立木林地面积为333.28hm2，占林地面积的1.01%；宜林地面积为6314.8hm2，占林地面积的1.92%。境内有蕨类和种子植物共168科，1270多种（其中自然分布的168科1259种）。重点保护野生动物有：国家Ⅰ级保护的动物有1种— —黑鹳，国家Ⅱ级保护动物有10种（猕猴、黑翅鸢南方亚种、松雀鹰、穿山甲、林麝、斑羚、红隼、黑鸢、灰鹤、白腹锦鸡）。共有8公顷以上的面状湿地及长度在5公里以上的线状湿地斑块共201个，总面积5611.98公顷，有国家重点保护野生动物10种。

（二）宣威林草业发展概况

近年来，宣威市林草系统深入贯彻落实习近平生态文明思想，牢固树立和践行“绿水青山就是金山银山”的理念，认真贯彻落实市委政府的各项决策部署，协调推动林草业持续健康发展，在生态扶贫和服务经济社会中做出了积极努力，宣威市林草湿地等资源保护管理、国土绿化水平得到明显提高，森林生态总体功能日益提升，林草生态产业培育初见成效，森林草原湿地生态状况明显好转。

二、宣威林草业发展中存在的主要瓶颈问题

“十四五”以来，宣威市紧扣林草业保护和发展主题，围绕扛牢生态建设、资源保护、要素保障服务的政治责任落实，经过全市上下不懈努力，宣威市林草业取得了较好的成绩，但依然存在一些不容忽视的制约因素和问题。

（1）林草干部队伍力量有待加强。由于机构编制有限，宣威市林草系统人员结构客观上的不合理导致林草干部队伍综合实力下滑。一是工作队伍年龄结构偏大，宣威市从事林业工作的干部队伍总共有204人，其中，乡（镇、街道） 122人，林草局82人。林业干部职工中，男性职工168人，女性36人；30岁以下的8人，占总人数的3.9%；30-40岁的14人，占总人数的6.8%；40-45岁的22人，占10.8%；45岁以上的高达160人，占比达78.4%。50岁以上的86人，占比达42.2%。45岁以上林草干部比例过大，年龄结构老化，直接制约了这个政策法规性较强、野外工作频率较高的林草行业发展。二是专门从事林草工作的干部职工人数明显减少，从宣威市林业干部队伍看，总人数从2012年的335人减少到目前的204人，减少了111人，下降了33.13 %。三是技术人员队伍分布不均，宣威市有技术业务干部95人，市局37人，乡镇58人，有4个乡（镇、街道）没有专业技术人员，有10个乡（镇、街道）技术人员不足2人，不能独立完成林草常规技术业务工作的乡（镇、街道）不少于6个，直接制约了林草资源精细化管理推进进程。四是基层林业站工作队伍不稳定。最近一轮机构改革后，乡（镇、街道）林业工作站的机构编制已不存在，（并入了农业综合服务中心），宣威市各乡（镇、街道）中，从专门从事林草工作的职工数量上看，人数最多的乡（镇、街道）达8人，最少的1人，有3乡（镇、街道）只有1个职工相对固定从事林草工作，有6个乡（镇、街道）林草职工不足3人。加之，宣威市各乡（镇、街道）现有林草职工，流动使用频繁，交叉兼职人员较多，人员队伍不稳定，专业人员不从事专业事的现象比较突出，导致个别乡（镇、街道）林草业务工作，尤其是资源监测管理和执法工作跟不上趟。

（2）林草业执法基础条件相对薄弱。一是林草执法队伍力量薄弱，县级林草主管部门执法编制岗位较少，乡（镇、街道）无林草执法编制，乡（镇、街道）林业站（农业综合服务中心）总共有95人持有行政执法资格证，个别乡（镇、街道）持证人员少于2人，不具备执法基本条件；个别乡（镇、街道）不具备独立受托办理常见林草行政案件的基本条件，现有林业执法队伍数字化水平、设备用具条件、技术水平等基础条件与国家对林草行政执法的标准和要求存在很大差距，加之森林公安转隶后，林草执法队伍整体力量明显下降，直接影响了林草业保护发展。宣威市属于农业县市，林农交错，林区就是农业区，农民对森林草原生产生活的依赖程度较高，近年来，虽然加大了执法保护力度，取得了明显成效，但在局部范围内，还存在个别破坏林草原资源的违法行为。二是部分乡（镇、街道）执法监管力量薄弱，在监测管理上存在空档盲区，导致毁林建房、毁林种植、毁林采砂取土等违法现象在局部范围内无法禁止。三是国土三调数据与林地一张图数据出入较大，林地与国土图斑融合结果尚未下发使用，由于原来行业与行业间技术标准不统一，国土三调规划中的其他地类图斑与林地一张图上的林地图斑交叉重叠打架现象突出，加大了执法难度，在开展很多涉林资源管理业务技术层面也受到不同程度的影响。四是依法治林的氛围有待加强。干部群众认识上存在差距，主观上无视法纪要求，导致违法图斑、疑似违法图斑数在局部范围内存在，“控增量，销存量”压力大。

（3）资金保障相对薄弱。因受疫情的因素影响，宣威财政异常困难，尽管市财政、发改、林草部门已经竭尽全力统筹安排林草专项资金，林草专项资金无法及时保障到位。导致群众支持发展林草业积极性不高，进而导致上访、信访无法禁止，项目推进受阻，其项目质量不同程度受到影响，影响了管护队伍积极性，制约了资源动态监测管理工作的正常开展，同时“占1补1”的政策落实也受到一定影响。

（4）林草民生产业发展出现后劲不足现象。一是以核桃、花椒为主的林果产业链不健全，经济林果低劣品种和老化品种比例高（达20%以上）、业主精细化管理水平低、精深加工和销售等环节空档、林果产品市场竞争力低；二是林下种养、森林休憩和康养、森林旅游、花卉苗木发展受自然保护地、天保区、公益林等政策限制，开发拓展空间受限，林草第三产业刚刚起步，拳头生态产品开发技术支撑薄弱，开发潜力有待进一步挖掘。

（5）发展“不平衡，不够协调”的现状还没有从根本上扭转。一是林草资源总量相对较大，人均较少。林地资源达521.5万亩，草原资源达14.1万亩，湿地资源达8.4万亩，人均森林草原资源仅达3.4亩，人均活立木蓄积量仅占10.5立方米，明显低于全省平均水平，森林覆盖率低于全省平均水平12个百分点；二是市域内资源发展不平衡。东北部少，西部、南部和中部林草资源相对丰富，森林覆盖率最高的乡镇达68.4%，最低的乡镇只有26.8%，海岱、文兴、双河、双龙、虹桥等5各乡镇街道低于30%，西宁、西泽、务德、格宜、东山等乡（镇、街道）高于50%；三是森林草原火灾和林业有害生物灾害防控压力加大。随着森林草原植被日益丰富、可燃物增多，加之林农交错，林相、林分和树种单一，防火期火险隐患较多，病虫等有害生物灾害发生概率较大；四是林分结构与生物群落结构单一。低质低效林占比偏大，占林地面积的26.4%，部分退化林防护功能较低，生物多样性保护和生态修复压力加大；五是生态资源的生态效果、社会效果明显，经济效果较差。去年林业总产值仅有12亿元，与预期存在较大差距；六是国土绿化（绿美宣威建设）有待破难攻坚。宣威岩溶面积和石漠化面积排曲靖第一位，可造林空间有限，且地块零碎，造林难度大，剩余的空间几乎是“硬骨头”，城乡绿化空档盲区较多，村庄绿化率偏低，仅有30%。

（6）保护发展森林草原湿地资源的氛围不够浓厚。经过多年努力，全民发展林草事业的格局基本形成，但还存在总体认识偏低，群众参与度、认知度偏低的现象，据城市调查队统计，参与度不足90%，宣传培训方面还有很多“文章”要做。

三、破解林草业发展瓶颈的对策措施

（1）充实和稳定林草技术骨干队伍。一要稳定行业干部队伍，各乡（镇、街道）要相对固定林业工作队伍，对务林干部多于5人的乡（镇、街道），要千方百计稳定工作人员，加强干部队伍管理，确保专业人主要从事专业工作。二是充实林草干部队伍，要根据森林林地资源管护任务和国土绿化空间大小，科学研判，合理确定和充实林草干部队伍，充实后的林草干部职工，各乡（镇、街道）应不少于3名，方能适应当前林草业发展需要，各乡（镇、街道）要统筹辖区内人员队伍，调整充实林草干部队伍。总体上，应确保林草工作人员不少于3名；林地面积小于2万亩的丰华、宛水、凤凰、双龙等街道从事林业工作的人数不少于3名，林地面积2万至10万亩之间的乡（镇、街道）不少于4人，林地面积在10至20万亩之间的不少于5名，林地面积在10至20万亩之间的不少于6名，林地面积在20万亩以上的不少于7名。

（2）加大林草执法队伍建设。执法队伍，是林草业安全发展的重要基础。一要借助执法改革机遇，解决林草行政执法队伍薄弱问题，组建市级林草综合执法队伍，确保市级林草执法人员队伍达到周边县（市、区）中等水平。二要适度增加乡（镇、街道）执法人员编制。进而协调推动森林草原等生态资源保护和绿美宣威建设。三要创新管理方式，探索、研究、推行“专业队伍+辅助人员”的执法管理和资源管理模式，以专业队伍为主体，以辅助人员为补充，可参照民政系统招聘民政助理员的方式，采取招聘或者以其他购买劳务等合规方式聘用林草执法（资源管理）一批辅助人员，以更好地落实资源监测、核查、执法“三个全覆盖”工作。四要加强组织领导。成立以市政府林业分管领导为组长，市公安、检察院、自然资源局、农业农村局、财政局等部门主要负责人或分管领导组成的“宣威市集中整治非法侵占、破坏林草资源的违法行为工作领导小组”，形成长效机制，充分挖掘“林长+警长”“林长+检察长”的机制效能，细化工作责任和范围，每个乡（镇、街道）派出所安排1名干警负责指导办理涉林案件，将市检察院相关股室分片挂钩到乡（镇、街道），负责督促指导涉林案件查处工作，推动林草资源保护管理再上新台阶。五要充分激发林长制三级林长、两级督查、村组专管员、护林员管护管理森林草原资源的积极性。强化保护管理责任措施，落实落细资源保护发展“三个全覆盖”责任，推动生态资源管理管护精细化、网格化进程。六要创新工作方式，建立“三级责任网格”联防联控机制。在宣威市范围内建立乡与乡之间、村与村之间、组与组之间相邻区域、插花区域资源动态监测管理、资源核查、执法联动机制，必要时分片组织执法队伍，集中力量解决热点难点问题，从而解决当前少数乡（镇、街道）不具备执法办案基本条件的问题。

（3）加强林草资金保障力度。一是建立健全宣威市林草保护发展资金投入保障机制。优化资金投入保障措施，加大林草资金筹措、调度、支付、监管力度，进一步提高资金保障和使用效果，推动林草业高质量发展。二是进一步加强管护人员劳务补助保障。按照相关专项资金管理规定，最迟按季支付1499名天保护林员和5875名生态护林员劳务补助，以调动管护人员积极性。三是加大林草资金筹措保障。加强预算投入保障，每年市级财政预算或者从林业植被恢复费中筹措一定资金，用于林长制、“绿美宣威三年行动”、资源保护管理等工作，有利于推动林长制纵深发展，有利于开展重点工程的规划、地块落实等前期工作，有利于推动资源管理、行政执法、绿美建设等重点工作落实，有利于推动重点工程占用林地的“占1补1”政策落实，还有利于向省级争取用地额度和重点工程项目。四提高生态修复、保护重点工程建设项目资金支付能力。尽可能按照石漠化、退化林修复、长江防护林工程、新一轮退耕还林、公益林补偿、生态护林员选聘项目等重点工程（项目）资金管理办法规定，统筹、调度、拨付资金，提高实施主体（乡镇、街道）、施工业主的积极性，提高涉农补助农户的满意度、支持率、参与率，从而提高林草重点项目质效，推动生态建设和保护。

（4）大力发展林产业。一要加大以核桃为主的林果产业建设，采取提质增效、抚育管理等措施，巩固林果产业基地建设成果。二要结合乡村振兴战略实施，大力发展林粮、林药、花卉、苗木、森林旅游、林果产品精深加工的产业，不断延长产业链，切实推动林下经济、产业经济发展。三要健全地方政策激励长效机制。积极促进大户、个体林农、合作社、龙头企业等企业业主发展林产业。四要加大技术服务力度，支撑林产业发展。

（5）统筹规划，协调发展。坚持科学规划、突出重点，分类施策，循序渐进的原则，坚持大项目带动大发展理念，积极谋划和争取实施林草重点工程项目，突出重点，突出特色，协调推进绿色城市、绿色乡村、绿色通道、绿色屏障、绿色产业“五绿”工程，争取打造宣威林草业“一年一变化、三年大变样”的发展格局，稳步解决资源分布不均，发展不平衡的问题。

（6）加大宣传培训力度。一要加快建立健全《宣威市林草生态保护和发展宣传培训制度》，形成常态化宣传培训机制。二要创新宣传培训方式，强化宣传和干部队伍培训，提高社会知晓度、参与度，营造林草业发展良好氛围，推动林草业高质量发展。