数字化改革中县乡整体性政府的实现路径分析*——以浙江省“县乡一体、条抓块统”改革为例

绍兴文理学院 陈锦妤，李明聪

进入21世纪以来，我国正处于社会和经济的深度变革期，基层社会矛盾的复杂性与多样化使基层社会治理面临的形势更加严峻复杂。2021年1月，中央政治局审议通过《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，强调要加强党对基层治理的领导，加强基层政权治理能力建设[1]。“县域”作为对社会基层矛盾感受最直接、最灵敏的重要层级，往往面对的是社会基层矛盾的最前沿，同时对“县乡整体政府”建设至关重要。

为积极响应十九大报告提出的“推动社会治理重心向基层下移[2]”要求，近年来，各地陆续加强对基层社会治理机制的创新探索。北京市“街乡吹哨、部门报到”的工作机制与济南市“网格吹哨、部门报到”的新模式遵循以问题需求为导向，在实践中形成了一系列行之有效的经验和做法。浙江省作为新时代全面展示中国特色社会主义制度优越性的重要窗口[3]，也在不断发展过程中逐渐探索出适合本区域发展的基层社会治理模式。

一、构建县乡整体性政府的理论基础

（一）问题提出：条块关系下的困境

在我国多层级政府架构上，乡镇政府处于政治权力的末梢，是纵向上的“条线”部门和横向上的“块状”部门的集结点。通俗来说，“条”就是中央至基层的各级垂直管理部门，彼此之间具有上下级关系，“块”则是由不同职能部门所组成的各级政府。在传统的基层治理情境下，县级与乡镇政府长期处于一种利益博弈的动态过程，往往造成条块分割、县乡断层且形成“碎片化权威主义”。在基层突出表现为条块之间权责倒置，即“条线”部门往往掌握着关键的权力和资源，但治理责任却划分给属地的乡镇（街道）；乡镇（街道）持有的薄弱的管理职权与繁重的工作任务严重不匹配。这就导致基层容易处于相对被动的听令状态，无法契合社会矛盾纠纷不断增加、人民诉求多元化的治理现实。因此，要化解上述问题，“整体性治理”是其破题的关键。

（二）整体性治理理论

整体性治理是在解决新公共管理和传统科层制失灵所产生的公共服务碎片化等问题的基础上所提出的一种新型治理理论。自希克斯[4]首倡整体性治理理论以来，随着研究的深入，国内学者对该领域的探讨与认知逐渐运用于我国社会多领域问题的分析。面对县级层面条块矛盾所表现出来的种种问题，整体性治理以满足公民多元需求为目标导向，辅之以必要的信息技术为治理手段，通过着眼于基层政府部门与内外部组织结构的整体性运作，以实现更为有效的公共服务供给与社会治理创新。总之，整体性治理是寻求治理从分散化到整体化的过程，它不仅是简单意义上合作与协调上的延伸，更是一种更高层次的集体行动和更为持续和深入的相互关系[5]。

（三）整体性治理对于构建县乡一体化的意义

随着地区经济发展水平的不断提高，县乡之间权责模糊、利益不等、监督缺位、技术滞后等问题成为县乡政府在基层治理中普遍存在的弊病。这些矛盾的解决依赖于条块之间的有效协调和治理机制的建设。从整体性治理的理论架构和价值导向来看，它不是一种大包大揽式的集中，而是在清晰且明确的职责分工基础上的集中和整合[6]。针对公共事务过程中出现的一系列的“碎片化”现象，通过协调与整合机制的建立，理顺条块关系，消除形式主义和部门主义，有利于促进县乡治理朝着整体性政府的方向发展，实现基层治理资源的优化配置和社会公共利益的最大化。

二、浙江省县乡整体性政府的实践探索

（一）历史演进

基层管理体制改革并不是一蹴而就的。浙江作为我国经济大省，在基层治理的过程中，为破解经济发展实力、社会服务供给与行政体制性障碍之间的不协调发展难题，赋予乡镇政府更大的权力、更多的治理资源。2006年以来，浙江省在县乡行政管理体制改革上先后经历了“中心镇扩权改革”“小城市培育”“基层治理四平台建设”等递进式改革探索，有效地打破基层政府管理体制僵化的格局，有力地提升乡镇政府的治理能力和现代化建设。但在实际改革的过程中，权力与利益分配、治理资源不足等“条块”痼疾仍是在某种程度上弱化乡镇政府的行政管理权力。

为弥补现存县乡垂直之间的割裂现状，提高基层整体治理能力，2020年5月，浙江省委第十四届六中全会提出构建“县乡一体、条抓块统”的基层治理模式，并先后确定14个县市区试点名单开展性探索性实践。所谓“条抓”，就是全面推进县级职能部门对基层做好赋能和放权；“块统”则是要进一步提高乡镇（街道）统筹管理能力。把县乡当作一个有机整体来考虑，在县域范围内依托职能、资源、利益、技术等多重维度作用到部门和乡镇，对其进行权责重构、资源重配，优化条块运行机制，实现社会治理的合力。

（二）主要做法

浙江省逐渐探索出的“县乡一体、条抓块统”改革，以重塑新型基层条块关系为核心切入口。通过明确县乡权责边界、整合资源力量下沉、数字赋能嵌入基层治理等手段规范属地管理、实现条块运转、提升治理效能，释放了社会跃迁新动能。

县乡治理中“属地管理”之所以呈现滥用无序，一个重要原因在于职责不清、边界不明。为了规范属地管理，浙江省从2014年开始便根据“权力事项清单”这一制度颁布一系列意见通知。其主要内容就是从源头制度设计上厘清权责，县级各部门以条目方式梳理各自属地范围内的部门职责事项，明晰县乡两级职能，并根据形势动态调整清单内容。清单之外的事情，部门条线负责，乡镇不再承担；清单之内的事项，部门条线牵头，乡镇当好配角。由“条”上的部门来牵头抓一件事的落实，减轻“块”上属地责任压力，推动“条”“块”间权责更加统一、分工更加合理、执行更加有力。部门明责放权，乡镇赋能减负，二者相互协调形成良好的互动机制，达到“1+1＞2”的工作效果，实现条块的有机结合与基层社会的协同。

2.整合各类资源力量下沉，实现条块运转

属地管理责任清单的推出，使得“乡镇减负”正在成为现实。但面对基层治理事务繁杂的问题，基层亟须增强力量并得到制度性的保障，其关键在于行政资源在县域范围内得到合理配置。以“一支队伍管执法”为例，该模式通过整合教育、交通、水利、市场监管等重要领域的执法内容，将县级行政执法权限和配套人员力量延伸并下放至乡镇，打破过去长期各自为战、推诿扯皮的传统执法模式，构建跨领域、跨部门、跨层级的协同机制，有利于实现基层行政执法从“碎片化”向“一体化”方向转变。“重心下移、资源下沉、权力下放”趋势下的各项措施进一步加强“块”的综合治理能力，有效实现条块运转。

3.数字赋能嵌入基层治理，提升治理效能

条线工作下沉至乡镇（街道）能否发挥预期效果，需要依靠数字赋能这一重要的治理手段。作为我国数字化改革的排头兵，从“云上浙江”到“四张清单一张网”，再到“最多跑一次”改革、“四个平台”建设，浙江不断创新社会治理模式。在绍兴市柯桥区，乡镇（街道）建设综合指挥中心并实行领导坐堂指挥，由“四平台”负责信息采集、事件受理、协调联动等工作。利用“四平台”线上派单给下沉至基层一线的派驻人员和网格员，闭环办结属地管理事项，使得传统的乡镇（街道）与部门派驻机构难以形成工作合力的管理模式成为过去式。数字思维融入基层治理，使得乡镇（街道）可以实时、动态、完整地掌握相关治理信息，打破原有的条块壁垒，有效解决信息不对称问题，从而降低基层治理成本，提高基层治理效率和效能，达到横向联动、纵向贯通的运行效果。

（三）现实困境

浙江省在“县乡一体、条抓块统”改革方面进行了有益的探索，在实践中取得了显著效果。然而，在实际发展运作过程中仍然面临诸多现实梗阻，主要包括以下方面。

1.权力下放不协调

目前在权力分配过程中，“县乡一体、条抓块统”改革倾向于向乡镇（街道）授权分权，明确了乡镇（街道）综合治理和行政执法的主体地位。但是权责问题始终是影响条抓块统实施效果的重要因素。权力的下放意味着乡镇政府所拥有的权力更多，所承担的责任更大。一方面，合并职能部门将手中矛盾复杂、难以解决的事项转嫁给乡镇层面，借机当上“甩手掌柜”，造成“条供”和“块需”不相匹配。基层工作事务繁杂，乡镇政府还要面临问责压力增大的风险。另一方面，乡镇基层人员客观上办事能力有限。随着水利、林业、环保等多领域专业权力事项下放，若上级部门所下派的人员未能真正做到“人编下沉”，就会陷入基层行政治理过程中专业性不足，能力水平有限的尴尬困境。

通过协商，甲和乙的策略选择受对方提供的新信息所影响，在新的博弈情境中，甲对于策略集合A中的每一个行动选择，都存在一个新的相对于策略集B的条件概率q;同理，乙对于策略集合B中的每一个行动选择，都存在一个新的相对于策略集A的条件概率r。据此，甲和乙的期望效用演变为条件期望效用。对于彼此独立的环境或事态，主体之间有非条件概率。在纳什均衡中，甲和乙的主观概率没有被任何实质性的条件限制;在纯粹策略中，两者按照给定的占优策略行动;在混合策略中，彼此行动的概率选择相互保密，不为对方所知。然而，通过理性协商，主体信念和行动的概率选择成为公共知识，这就决定了协商机制下的行动博弈超越于纳什均衡。

2.数字化技术运行低效

数字化改革本意上是共享数字红利，通过数字技术为基层减负，提高工作效率。但在实际治理过程中，受到传统治理观念影响和专业知识能力不足等限制，基层干部人员素质水平参差不齐，往往只限于“浅用”而达不到“深耕”的效果。尤其是在经济欠发达地区的县域层级上，基层干部队伍中能够运用数字化思维、熟练使用数字化技术的人员少之又少。此外，随着数字化改革的进一步深化和推广，现有的体制机制和配套设施尚未健全，所涉及的业务范围远远不能满足现实需求，县乡政府间数据共享开放程度有待取得实质性突破。

3.监督机制体系存在缺陷

长期以来，我国基层政府间的绩效评估大多采用的是县级部门对乡镇（街道）以行政绩效为主要内容的单向考核监督，效能低且难免产生“监督博弈”。尽管目前改革的考评机制有所突破创新，但是总的来说现有的监督体系还是存在缺位、乏力现象。在行政内部监督中，乡镇政府为应付上级部门的检查，条块间常常相互合谋避责[7]，衍生出新的形式主义；而县级政府各监督主体之间对自身的监督职责、范围等方面也缺乏清晰的认知，监督形式单一；在外部监督方面，公民作为基层社会治理的参与主体，自身监督意识和民主素养总体不强，社会监督渠道有限，对基层政府的不当行为难以真正发挥监督作用。

三、县乡整体性政府的实现路径分析

“县乡一体、条抓块统”是破解现有条块矛盾的创新探索，作为一种回应基层治理“碎片化”现象而诞生的理论思潮[8]，整体性治理将“县乡一体、条抓块统”改革纳入其理论范畴，为更好地全面深化改革提供了破解理路。具体而言包括以下几个方面。

（一）发挥党建优势协调条块权力机制

基层治理从“分散走向集中、从部分走向整体、从破碎走向整合”[9]是疏解基层社会管理体制碎片化问题的重要方式。但不可否认的是，县与乡、乡与乡、部门与部门之间那条看不见的界线在很长一段时间内仍会是阻碍基层发展的难点。因此，发挥党建的引领优势能够有效统筹条块间协调机制。在基层党组织的领导下，以强大的政治势能和良好的协调能力[10]充分调节条与块之间关于主体碎片化与问题碎片化等矛盾。通过较为灵活且理性的协调机制，切实促进县乡间资源精准配置与多方利益的平衡，强化条的专业性管理和块的综合性治理，从而实现横向和纵向权力的合理配置。

（二）优化整体政府数字化建设服务

互联网技术的发展及电子政务服务为整体政府的实现提供了重要的技术保障。通过加强顶层设计，以一种较高层次的战略规范和政策引导，对现有县乡两级政府间的数字资源进行有效整合与合理规划，优化治理环境。综合运用“互联网+”、大数据等信息技术，统筹必要的信息系统和政务的流程再造，打破传统县乡部门间的利益保护主义，实现政务信息的互联互通[11]和治理资源的协调。在此基础上应增强基层干部人员的专业素养和技能培训，以此为乡镇治理提供跨越边界的整体性服务，在实现条抓块统动态平衡[7]的基础上不断满足公众对优质公共服务的需要。

（三）创新绩效考核监督机制

条块之间包含着既对立又统一的辩证关系。作为治理主体，“条”和“块”具有共同的利益，在政府实际运作中绩效考核与监督机制双管齐下，有效激活条块活力。在传统问责制的基础上创新内部绩效考核，不断挖掘县乡两级政府间的共容性利益，从整体上形成利益相容的集体意识，打破以往乡镇（街道）与部门相互推诿的局面，激发利益相关者参与到公共事务的主动性、积极性。与此同时，进一步整合监督力量，将公众监督和第三方独立机构评估有机结合，从感性评价和理性评估多维度来对基层干部进行“强约束”，使政府整体监督价值维度呈现出立体化的特点。