人口老龄化背景下公民养老权的法律保障——以农村地区家庭养老模式为视角

李和平，吕 雪

（延安大学 政法与公共管理学院，陕西 延安 716000）

一、我国人口老龄化背景下农村地区的养老现状

《老年人权益保障法》规定老年人的判断标准为60岁。据统计，2021年末，我国60岁及以上为口为26 736万人，占18.9%，老龄化程度进一步加深[1]。在此背景下，老年人养老权利的保障已成为我国的一大社会问题。为此,我国相继发布了《中共中央、国务院关于加强新时代老龄工作的意见》（以下简称为《新时代老龄工作的意见》）《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》（以下简称为《规划》），将积极应对人口老龄化上升为国家战略，力求解决好人口老龄化的重大课题。在家庭养老方面，《规划》特别提出要巩固和增强家庭养老功能、完善家庭养老支持政策体系。由于农村地区经济落后、公共基础设施相对薄弱、大批劳动力涌入城市、专业的养老服务人才严重匮乏，农村难以形成与城市相类似的制度化、规范化的社会养老服务体系，解决农村养老问题已成为中国社会的当务之急。

根据老年人的养老资金来源，目前我国主要存在三种养老模式：社会养老、自我养老和家庭养老。社会养老是指由政府、社会组织、企业、志愿者等社会力量为老年人提供各种生活所需的服务；自我养老是指老年人通过自身劳动获取养老资源；家庭养老是指由家庭成员提供养老资源。社会养老的法律基础是《宪法》，《老年人权益保障法》也明确了国家和社会对老年人养老权益的保障责任。2009年，国家出台了《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（以下简称《意见》），规定基础养老金的最低标准为每人每月55元，各个地区也相继出台了相配套的养老政策。以陕西省为例，2012年《陕西省高龄老人补贴发放管理暂行办法》（以下简称《办法》）公布，规定对70岁以上的老年人发放高龄补贴。按照《意见》和《办法》的规定，按时缴纳养老保险，年龄在70岁以上的农村老年人一个月只能领取一、二百元，加之老年人抵御风险能力较差，单纯地依靠社会和国家很难保证老年人的基本生活。由于国家财政有限，我们也不能苛求国家和社会在短时间内大幅度提高福利政策支持。另外，农村地区的老年人也无法通过自我养老的方式解决养老问题。有学者对西安市城市和农村地区60～91岁的老年人进行问卷调查，调查结果显示，在城镇145个样本中，93%的老人有稳定的工作，91%的老人有稳定收入，60%的老人的医疗费可以通过公费医疗承担；反观农村的172个样本，仅有18.6%的老人有稳定的工作，11%的老人有稳定的收入，93%的老人的医疗费需要自行承担[2]。此外，大多数的农村老年人收入很低，他们主要依靠农业生产及在周边建筑队打零工的方式维持生计，有手艺的大工一天的工资不到200元，依靠体力的小工一天工资是100元左右，而且建筑队打工极其耗费体力，也没有安全保障；另一方面，在农村地区，老年人将自己一辈子的积蓄用于子女婚嫁、买房盖房已成为常态，更有一些老年人还要为子女偿还房贷、车贷。随着年岁的增长，身体机能越来越差，生活质量堪忧。因此，依靠社会养老和自我养老无法根本解决农村养老问题，现阶段农村老年人养老权的保障必须回归到传统养老模式——家庭养老。

二、农村地区家庭养老保障制度的问题分析

在养老保障模式上，我国《老年人权益保障法》经历了从“主要依靠家庭”到“以居家为基础”的发展历程，虽然新旧法在表述上有所变动，但是从本质上并没有改变我国以家庭养老为主的养老方式，这也与我国传统的养老服务模式相吻合。同时，养老保险金的领取有赖于家庭成员的经济支持，社会养老也需要家庭养老的支撑。从立法层面来看，立法者试图通过明确家庭成员的赡养义务，明确家庭成员虐待、遗弃老年人行为的法律责任等方式，保障老年人的养老权益。但是，农村家庭养老保障制度依然存在诸多问题，构建完善的家庭养老保障机制迫在眉睫。

（一）存在多个权利主体时，被扶养者的顺位问题更加突出

城镇化趋势加快了农村地区的资源外流，家庭养老的传统地位受到冲击。家庭养老的本质就是利用家庭成员自有的家庭资源履行赡养义务，在家庭资源本就不足时，也无法强求义务人履行。同时，在社会关系系统中，个体会有多种角色，基于不同的角色自然也承担不同的法律义务，比如基于子女身份的赡养义务、基于配偶身份的扶养义务、基于父母身份的抚养义务等。在陕西农村，随着城市化步伐日益加快，大部分青壮年选择带着儿女去城市工作，他们需要将有限的收入用于租房、个人生活、孩子教育、老人赡养等方面，若配偶一方没有工作，还需承担扶养义务，在农村地区的“421”家庭中这种冲突更为明显。在农村，子女仍是老人的主要照料人，资源外流使老年人的养老权无法得到保障。当一个人的经济状况不足以使他履行全部义务时，他的义务履行是否应当有先后顺序？对这一问题，我国《民法典》并没有给出解决方案，学界对此也产生了激烈的探讨，主要分为以王利明教授为代表的“父母配偶子女顺位不同理论”和以梁慧星教授为代表的“父母配偶子女顺位相同理论”。王利明教授参照了《德国民法典》的相关规定，提出受扶养权利人有数人，且扶养义务人的经济能力不足以扶养全体权利人时，配偶为第一顺位权利人、晚辈直系血亲为第二顺位权利人、长辈直系血亲为第三顺位权利人、旁系血亲为第四顺位权利人，并且只有在后顺序的扶养权利人有重大急迫需要时，方可不受该履行顺序的限制[3]。梁慧星教授以及婚姻家庭法起草组的专家则认为，特定家庭成员负担能力有限，其未成年子女、父母和配偶都在第一顺位，可以向该家庭成员主张权利[4]。在面临多个权利主体时，被扶养者顺位的立法缺位，使老年人养老权的保障陷入困境，需要集各国立法例及各位学者建议之所长，寻求最合理的途径，解决家庭养老模式下被扶养者的顺位问题。

（二）存在多个义务主体时，赡养人矛盾更为尖锐

1982年，计划生育成为我国的基本国策，但相较于城市，这一政策在农村的施行力度并不强，大部分农村家庭依旧秉持着“养儿防老”“多子多福”的观念，同时第一胎为女孩的农村家庭还可以再生一个，这就导致同时期农村的多子女家庭远远大于城市。加之农村家庭负担能力弱，老年人少有稳定收入和医疗支持，多个赡养人之间常因如何履行赡养义务发生纠纷。就此问题，世界范围内主要存在以下两种模式：第一种是以日本为代表的概括主义，对于赡养者如何承担责任，当事人可以先进行家庭内部协商，不能协商或者协商不成的交由司法渠道解决；另一种是以《德国民法典》为代表的列举主义。在顺位上各个国家有所不同[5]，德国将配偶扶养义务放在赡养义务之前，我国台湾地区则规定父母和配偶是同一顺位，没有先后顺序。为此，梁慧星教授认为，扶养义务有数人时，成年子女、配偶和父母处于同一顺位。另外，在存在多个赡养义务人的情形下，当一位赡养人先行履行了全部或大部分赡养义务，其是否对其他义务履行人具有追偿权，各个赡养人之间是连带责任还是按份责任，也引发了学界的广泛关注。针对这一问题，学术界主要存在以下三种观点：部分学者认为，承担了赡养义务的子女对其他子女的追偿没有法律依据，不应当予以支持；还有部分学者认为，子女之间的赡养义务属于按份责任，按照《民法典》按份责任条款的规定，确定责任份额分别承担赡养责任，难以确定责任大小的平均承担；此外，还有学者认为，子女之间的赡养义务属于连带责任，根据《民法典》连带责任条款的规定，被赡养人有要求全部或者部分子女承担连带责任的权利，实际承担的责任超过自己应承担的责任时，有权向其他子女追偿。赡养义务的履行方式、各个赡养人之间的责任分配方式以及相互之间是否具有追偿权，关乎赡养人的义务履行动力及老年人养老权的实现等，均需要法律予以明确。

（三）农村地区老年人精神赡养权益无法得到保障

在老年人权益保障方面，我们不仅要求“老有所养”，还要求“老有所乐”。《老年人权益保障法》第十四条明确了赡养人应当对老年人履行精神赡养的义务，第十八条还规定了义务履行的具体方式、赋予了义务履行人探亲休假的权利。与此同时，多个省市已出台相关法规、政策以保障子女的护理假。例如，2020年5月1日起正式生效的《西安市养老服务促进条例》，在第二十八条对老年人患病住院治疗期间的子女护理时长及护理期间的工资福利待遇进行了明确规定。在赡养老人案件中，也有部分老人在法庭上明确提出了精神赡养的请求。但实际情况是，在巨大的经济压力面前，农村老年人的精神需求显得无足轻重，农村地区外出打工的年轻人根本没有空闲时间“常回家看看”，大多数打工人选择春节回家，更有为了节假日加班费多年不回家的情况；有些企业还因为成本、激励动力不足等原因出现“请假难”“有假难休”的问题。在司法实践中，法院对于精神赡养诉讼请求的态度不完全一致。例如，在孙某与孙某某赡养纠纷一案中，二审广东省汕头市中级人民法院认为：“孙某上诉要求孙某某称呼‘爸爸’、接纳孙某共同生活等诉讼请求不属法院民事案件受理范围”；而在高某某、唐某1赡养纠纷案中，二审山东省聊城市中级人民法院认为“唐某1、唐某3、唐某某、唐某2自本判决生效之日起每人每周定期到母亲高某某处对母亲进行探望、陪护和照料。”精神赡养纠纷案件的执行情况也不尽如人意，因为这类案件的特殊性无法强制执行，更加使老年人的精神赡养权无法得到落实。

三、维护农村老年人养老权益的路径选择

（一）促进农村经济发展，完善农村基础设施服务建设

《新时代老龄工作的意见》在有关农村养老服务体系建设中指出，农村养老服务机构和设施建设要与乡村振兴战略相结合。经济能力决定了一个家庭赡养义务的履行程度，大多数不孝行为的发生都与家庭财富状况息息相关。相对于城市，不孝行为在贫困的农村地区发生率更高，主要因为养老占据了有限的经济、人力资源，导致家庭矛盾愈发尖锐。因此，促进农村经济发展成为解决农村养老问题的重中之重。随着城市化的快速发展，越来越多的年轻人选择留在城市工作，留在农村地区的多为缺乏劳动能力的老年人和学龄前儿童，人力、动力和财力的缺乏使得农村经济发展更为缓慢。同时，进城打工获得较高收入带来的是更大的花销，为了使年轻人既享受较高的收入又避免更多的生活支出，需要大力发展农村经济，提高农村就业水平和工资标准，加强农村教育、医疗等基础设施的建设，不仅使年轻人在农村获得较高的收入，还能让他们的子女享受优质的教育资源。吸引农村资源回流，将为保障农村养老权奠定坚实的物质基础。

（二）建立完善的家庭养老保障制度

1.明确被扶养者的顺位

自古以来，赡养父母就是中华民族的传统美德，这也是《宪法》以及《民法典》婚姻家庭编、《老年人权益保障法》等法律予以明确的法定义务。尤其是在当前我国老龄化趋势严峻，农村老年人养老权落实不到位的情况下，必须保障老年人的合法权益。对于被扶养者的顺位问题，《民法典》没有给予相应的回应，但是我们应当在相关法律规定中明确这一问题。笔者认为不应当像《德国民法典》所规定的那样，将被扶养者的权利做先后划分，而应该参考梁慧星教授主张，规定未成年子女、父母、配偶都在第一顺位向义务人主张权利，没有先后的履行顺位。父母带我们来到这个世界，哺育我们长大成人，作为子女不应当在父母没有经济来源、无法自理时抛弃他们或者优先履行他种法律义务；同样，子女是父母生命的延续，配偶是人生路上的同路人，无论是作为父母还是作为配偶，都不能以无法履行全部义务为由，不履行或者将抚养义务放在次要位置。此外，《民法典》的继承部分规定配偶、子女和父母是第一顺位继承人，享有平等的继承权利，因此在《老年人权益保障法》中明确当未成年子女、父母、配偶作为被扶养人时处于同一顺位，也是对《民法典》继承制度的回应。

2.表明赡养者承担责任的方式

面对农村地区更为尖锐的赡养矛盾，我们急需表明赡养者承担责任的方式。笔者认为，我们可以兼采日本和我国台湾地区对有关赡养者责任规定的优势，当存在多个赡养者时，明确家庭内部可以先就履行顺序、履行方式、履行份额等问题进行协商，协商不成时，被赡养人有权要求全部或者部分赡养人承担连带责任。实际履行份额超过自己应当承担的部分，有权向其他赡养人追偿。首先，与被扶养者的顺位问题理由相同，《民法典》中配偶、子女、父母都是第一顺位的法定继承人，享有平等的继承权，基于权利义务的一致性，配偶、成年子女、父母对于权利人具有同一顺位的平等抚养义务；其次，在赡养人外部连带内部按份的责任承担方式下，被赡养人可以要求某个经济状况良好的义务人履行全部义务，先履行义务的一方可以向其他义务履行人行使追偿权，既能保证老年人养老权的落实，又能解决先履行义务方的后顾之忧；最后，规定家庭内部先行协商是意思自治原则在《老年人权益保障法》中的呈现，这也与我国内部解决家务矛盾的传统相一致。现实具有复杂性，每位赡养者的情况不尽相同，单纯依靠法律规定不够灵活，此时就应当首先尊重家庭内部成员的意思自治。

3.建立完备的养老制度支持体系

在解决农村老年人养老权益问题上，我们必须加强养老政策与其他法律制度的结合，注重对老年人的精神赡养，建立完备的养老制度支持体系。韩国、日本等国家制定了详细的税收政策来鼓励和支持家庭养老，例如韩国对赡养父母的子女给予遗产税和所得税等方面的抵扣[6]。在房产税方面，可以加入子女与父母共同居住的考量，按照房产超面积的数量建立阶梯式缴费制度，区别不同家庭规模，减少赡养父母家庭的税费负担。为了平衡家庭养老与就业之间的关系，可以将子女的护理假规定在《劳动法》中，作为劳动者的基本权利予以保护。德国法规定，子女必须利用1/3的节假日时间看望父母，并且遇到对老年具有重大意义的时刻，要赶去表示祝贺，对于不履行精神赡养义务的行为，老人和社区都可以举报，警察会给予处罚。一些北欧国家还明确了子女与父母的居住距离，同时还规定了每年、每月、每周甚至每天与父母接触的时间和频率[7]。基于此，我们可以规定子女必须关注老年人的精神需求，并且需要在父母结婚纪念日、生日、春节等对老年人具有重大意义的节日问候老人，对于不履行义务的行为，行政机关可以进行处罚。另外，也要改善精神赡养纠纷案件的执行情况，虽然看望、问候父母的行为不可能强制执行，但是可以利用将其纳入不诚信名单、限制财产继承权或者处以行政处罚等方式推动精神赡养义务的落实。