协同治理视域下青海省生态环境保护的路径优化研究——以木里矿区为例

潘雪娇 孙怡欣

（青海民族大学，青海 西宁 810008）

“青海最大的价值在生态，最大的责任在生态，最大的潜力也在生态”。“十四五”开局之年，习近平总书记再次来到青海考察，发表一系列重要讲话为推进青藏高原生态保护和高质量发展指明了方向。 习近平总书记强调，保护好青海生态环境，是“国之大者”，要牢固树立“绿水青山就是金山银山”理念，切实保护好地球第三极生态。 在党中央、国务院《关于加快推进生态文明建设的意见》《生态文明体制改革总体方案》印发后，青海制定出台了《关于贯彻落实〈中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见＞的实施意见》《中共青海省委青海省人民政府关于贯彻落实〈中共中央国务院生态文明体制改革总体方案＞的实施意见》《加快把青藏高原打造成全国乃至国际生态文明高地的行动方案》等一系列文件，对全省环境保护工作做出总体部署和安排。 加快打造青藏高原生态文明高地的步伐，推进以国家公园为主体的自然保护地体系建设，推动地球第三极生态保护，优化国土空间开发保护格局，这其中完成木里矿区及祁连山南麓青海片区生态环境综合治理任务，构建起青海省生态环境协同治理体系是实现高质量发展的应有之义。

木里矿区位于青海省海西蒙古族藏族自治州天峻县和海北藏族自治州刚察县境内，是青海省最大的煤矿区，矿区位于国家级重点生态功能区祁连山冰川与水源涵养生态功能区内。 该地区作为我国西部最重要的生态安全屏障，水源涵养功能显著、生物多样性丰富、生态地位独特。 祁连山地区是我国重要的水源涵养战略区，生态环境非常脆弱，易受人类活动影响。 木里矿区未按规划进行煤矿开发，导致区域景观破碎、生态系统退化、生态系统服务功能降低等生态环境问题。 祁连山非法采煤事件揭示出目前青海省生态环境主要普遍按照单个要素来进行立法保护， 忽略了生态环境及资源要素之间的内在联系和相互影响，健全青海省生态环境协同保护机制任重道远。 目前，学术界对于木里矿区的关注集中在其非法采煤事件发生之后，以生态修复监测和植被恢复等技术层面的研究，本文将重点聚焦协同治理机制下青海省生态环境保护路径的社会及制度层面展开研究。

一、研究理论基础及文献综述

20 世纪80 年代西方国家为解决政府面临的多重危机， 公共部门和私人部门合作共同治理社会问题成为政府改革的必然选择。 随着私人部门扮演的角色越来越重要，公民参与公共事务的机会增多，公共部门、私人部门、公众之间的合作日益广泛和深入，政府开始探索从公共管理走向公共治理的道路，协同治理理论也从2000 年开始被一些学者从经济研究领域带到政治和社会研究领域。

协同学（Synergetics）一词源于拉丁语系，有“协调合作之学”的含义。 协同理论最早产生于物理学领域，认为那些“与外界有着充分物质与能量交换的开放系统，它们从无序到有序的演化都遵循着共同的规律，即在一定条件下，由于构成系统的大量子系统之间相互协同的作用，在临界点上的质变，使系统从无规则混乱状态形成一个新的宏观有序的状态”[1]，该理论由物理学家哈肯创立。

政府要想实现环境保护协同治理的目标， 必须明确和完成协同治理每一阶段的任务。 在Morse 和Stephens 构建的协同治理阶段框架基础上，确定了环境保护协同治理四阶段。 第一阶段为评估阶段，评估环境保护协同治理是否必要和是否可能，包括厘清外部背景、找出内部动力；第二阶段为启动阶段，确定环境保护参与主体，包括政府、市场主体、社会组织、公民，组建环境保护协同治理工作团队，找到环境保护所需的主要资源、设计具体过程；第三阶段为细化阶段，搭建协商平台，保障各参与主体的权利，明确各方参与主体的责任。 确定团队的运行规则、在相互协商和对话中产生解决方案、达成关于环境保护协同治理的共识；第四阶段为实施阶段，构建一种相互支持的氛围，包括设计环境保护治理结构、获取环境保护参与主体的持续支持、监督环境保护的具体实施和评估结果，通过克服各种制度化的瓶颈来确保伙伴关系的建立。[2]

区域生态环境的协同治理理论是习近平生态文明思想的重要内容，是面对复杂环境下新兴的生态环境治理取向。习近平生态文明思想继承和发展了马克思主义生态文明思想、在中国优秀传统生态文化思想的基础上,形成了系统丰富的跨区域生态环境协同治理思想，形成了以“全方位协同治理、全地域协同治理、全要素协同治理、全过程协同治理”为核心的科学理论体系,坚持以“美丽中国”为价值目标引领，内容丰富、体系完整、不断发展、具有重大的理论价值和实践意义，具有鲜明的中国特色和时代特色。

目前， 国内学界大多围绕京津冀生态协同发展进行相关研究， 青海也可以借鉴该区域协同治理经验。 “协同治理”这一概念的内涵包括政府、市场、社会组织、公民等多元主体之间通过跨部门协同互动，“形成相互依存、共同行动、共担风险的局面，产生合理、有序的治理结构，以促进公共利益的实现”[3]。 协同治理视域下青海省优化生态环境保护路径研究主要包括以下几个方面： 一是多元主体在生态环境保护机制中责任与角色的明确，确保各主体的有效参与、良性互动；二是各区域之间的协同保护，各区域通过有序的分工合作，共同应对区域环境生态问题；三是对生态环境的一体化保护，其中有对山水林田湖草的多元生态要素一体化协同保护、生态环境保护与自然资源利用的一体化保护、及防治已存在的环境污染与修复已受损的生态环境的一体化保护。本文依据青海独特的生态环境和地理位置，通过优化生态环境保护的路径，从木里矿区为例总结出一套在高原生态区可复制可推广的协同治理模式，发挥青海生态的最大价值。

二、环境保护协同治理运行机制

（一）影响因素

1.外部环境

环境保护协同团体的运作处在社会大环境之中。 一个国家的经济发展水平、政治民主发展程度、法律法规的完善程度、民众受教育水平、政治社会化程度、社会治理水平都影响着这个国家的政府能否建立起环境保护协同治理机制，以及环境保护协同治理机制的发展程度。 具体而言，外部环境对环境保护协同治理的影响主要体现在以下四个方面：一是外部环境影响甚至决定着环境保护协同治理能否开始；二是外部环境影响环境保护协同治理中政府与其他参与方之间的关系； 三是外部环境影响环境保护协同目标的达成；四是外部环境的变化促使环境保护协同团体成员结构的变化。

2.内部动力

政府建立环境保护协同治理机制体现一个政府的“善治”，表示这个国家不再追求以牺牲环境换取经济发展的模式。 市场主体、社会组织和公民参与环境保护协同治理机制体现了一个国家民主参与程度，市场主体、社会组织和公民成为政府环境保护工作建言献策的参与主体，也成为政府环境保护工作的社会监督力量，在参与中维护团体或自身合法权益，提高政治参与的能力。 环境保护工作中，政府、市场主体、社会组织、公民之间存在着相互依赖性，仅依靠任何一方都无法实现做好环境保护工作的目标。

（二） 参与主体

1.政府

政府是履行社会公共服务和社会公共管理职能的重要国家机构，主要职能是依法对国家和社会公共事务进行管理，也包括环境保护的职能。 在建立环境保护协同治理机制中政府发挥着领导作用，承担着搭建制度化参与平台，出台相关法律规定，协调参与主体利益，解决纠纷等功能。

2.市场主体

市场是协同治理理论的重要主体之一，是社会发展到一定阶段的产物，它通过提供产品或服务获得盈利，参与社会经济活动。 市场当中最重要的角色是企业，在环境保护工作中，企业可以承担政府的一些外包职能，比如环境调查，提供环境保护产品等，同时企业也必须遵守国家环境保护法规，根据政府要求合法开展生产。

3.社会组织

社会组织是自愿发起的非营利性的非政府组织，由非政府组织、公民志愿性社团、服务机构、协会等主体组成。 社会组织以社会的公共需求为宗旨，比如有些国家的环保组织，为多元的社会群体提供了利益表达和社会参与平台。 社会组织参与生态环境治理能够有效补齐政府主体的短板， 提供专业服务提升治理效能。

4.公民

在环境保护工作中，公民以个人或参加社会组织的方式，通过一定渠道向政府建言献策，监督政府环境保护工作。 通过向政府表达意见，维护自己的权益。 公民的参与为协同治理创新提供新的活力，与政府间的良性互动在一定程度上能改善政府形象。

（三）保障和协调机制

1.保障机制

环境保护协同治理机制中的保障机制主要是法律法规保障各参与主体的权益，明确各参与主体的职责和定期培训各参与主体，使其具备相应的环境保护工作能力，培养环境保护的专业人才。 确保环境保护利益相关者都能够参与协同治理的过程，各参与主体都能影响协同治理机制最终的决策，有序参与到环境保护协同治理工作当中。

2.协调机制

设立专门机构负责组织市场主体、社会组织、公民参与、监督环境保护工作，畅通各方参与主体的表达渠道，协调各方利益、调节矛盾、处理反馈意见，促成环境保护协同治理机制的建立。 通过协调机制的建立与疏导，使得参与环境保护协同治理的各主体能够有机地合作，充分发挥各自优势形成高效的协同治理合力，达到“1+1＞2”的效果。

三、木里矿区非法采煤事件分析

（一）木里矿区开采历史

木里矿区位于青海省海西蒙古族藏族自治州天峻县和海北藏族自治州刚察县境内， 是青海省内最大的煤矿，也是青海唯一的焦煤资源整装勘查区域。 木里矿区开发较早，其中江仓矿区和聚乎更矿区更是在20 世纪70 年代就曾有小窑开采过。

木里矿区勘查工作起步较早，但资料记录的并不详细，江仓矿区和聚乎更矿区在20 世纪70 年代起就有开采历史，但开采范围及产量均较小。自2003 年开始，就有十几家企业对其进行不同程度的勘查开采，但由于未进行专业地统一规划和企业本身环保意识的缺乏，木里矿区煤炭资源难以发挥出其最大的利用价值。 自2006 年起，木里矿区的勘查开发受到青海省委省政府的关注，通过有效整合，按照矿区划分对原有开发企业进行重组，最终成立了中奥能源、天木能源、盛奥矿业等公司。

2010 年，在《国务院办公厅转发发展改革委关于加快推进煤矿企业兼并重组若干意见的通知》中，国家发展改革委对于还未开发的煤田做出明确要求， 提出要按照一个矿区原则上由一个主体开发的要求，科学、合理划分矿区和井田范围，制定矿区总体规划和矿业权设置方案。 国家发改委提出，根据国家煤业产业政策中关于“一个矿区由一个主体开发”的精神，木里矿区必须整合为一个开发主体。 同年10月，青海省政府正式启动木里煤田整合工作。 2010 年11 月，青海省政府下发《关于组建青海省木里煤业开发集团有限公司的批复》，明确木里矿区唯一开发主体为青海省木里煤业开发集团有限公司，要求其对木里煤田现有企业进行重组整合。

2014 年8 月，根据青海省政府办公厅印发的《关于印发木里煤田综合整治工作实施的通知》相关要求，木里矿区持续开展生态环境综合整治工作。

2020 年8 月，媒体披露出木里矿区非法开采事件，引起舆论的广泛关注。 8 月7 日，习近平总书记就木里矿区问题作出重要批示。 中央纪委国家监委和中央政法委机关、公安部、自然资源部、生态环境部、市场监管总局、国家林草局等多个部门，联合成立“中央有关部门赴青海工作组”，进行实地调查整治。

同月，青海出台木里矿区以及祁连山南麓青海片区生态环境综合整治三年行动方案，部署了关于木里矿区以及祁连山南麓青海片区生态环境综合整治的4 个方面27 项具体任务， 并明确了任务完成的期限。

目前，由中国煤炭地质总局实施的“青海省天峻县木里地区生态环境综合治理”项目（标段一）种草复绿工程日前通过青海省自然资源厅、青海省发改委、青海省生态环境厅等单位的验收，木里矿区生态环境综合整治工作在多部门联合地有序开展中颇现成效。

（二）木里矿区区域生态功能定位

1.青藏高原生态安全屏障区

木里矿区位于青海省北部的祁连山地区，处于青藏、黄土两大高原和蒙新荒漠的交汇处，是青藏高原生态屏障的重要组成部分。 祁连山境内分布有大面积草原及沼泽河流等湿地资源，具有调蓄降水、涵养水源、保持水土、改善气候等多种生态功能，境内山地广、水量多，孕育了黑河、托勒河以及大通河等重要的河流，对维系青海东部、甘肃河西走廊和内蒙古自治区西部绿洲具有重要的生态功能。

2.冰川与水源涵养生态功能区

木里矿区所处的青海祁连山地区水源涵养功能显著、生物多样性丰富、生态地位独特，是我国重要的生态屏障区、水源涵养战略区，生态环境非常脆弱，易受人类活动的影响。该区域作为我国重要的水源涵养功能区，发挥着不可替代的区域生态系统主导服务功能及水源涵养功能。 此外，多样化的植被类型也孕育了丰富的动植物群，也因此提供了重要的产品供给、土壤保持等生态服务功能。

另外，木里矿区因地处高寒地区，生态系统相对脆弱，因而对全球变化和人类干预响应都更加敏感，且抗干扰能力较差。同时，该区域分布有大面积青藏高原冻土大区中的阿尔金山——祁连山高寒带山地多年冻土。 矿区植被为高寒沼泽草甸和高寒草甸，种类比较单一，生态系统质量较低，自我更新能力差，一旦破坏难以恢复。

（三）木里矿区非法采煤事件分析

木里矿区生态环境治理问题一直受到社会各界的广泛关注。 2014 年，习近平总书记对青海祁连山自然保护区和木里矿区破坏性开采作出过重要批示。同年，青海省委省政府开展了为期两年的木里矿区生态环境综合整治，通过渣山复绿、违建拆除等举措，取得了一定的成效。 2016 年，习近平总书记考察青海时也针对木里矿区破坏性开采问题做过重要批示。

但木里矿区地理位置特殊，矿区内蕴藏着极其优质的煤炭资源，矿区治理以政府为主导的单一化保护主体来进行立法保护，忽略了生态环境本身及资源要素之间的内在联系和相互影响以及区域间各主体持续性合作的重要性。单一主体的管理模式在较大空间范围以及较长时间跨度下，会不可避免的产生治理盲区。 区域内协调、保障和监督机制尚未建立起来，政府内部各单位尚未形成高效的协同治理合力，导致一些对生态环境存在威胁的企业仍然存在非法滥挖滥采的空间。

在2020 年以前木里矿区环境恢复治理过程中，市场作为主体在生态环境治理方面的专业性与高效性未能得到有效利用，社会参与度低。 中央财政在山水林田湖草修复工程、国土综合整治、矿山生态修复等生态保护修复工程中投入了大量资金，起到了重要的积极引导作用，但木里矿区面对的是7 个露天采坑、11 座渣山，以及地貌景观破坏、植被破坏、冻土破坏、土地挖损压占、水系湿地破坏与采坑积水等九大生态问题。 造成其生态问题的原因主要有两点：一方面是政府预算投入有限，另一方面是社会资本参与度不足，未能通过各种渠道、利用各种形式充分动员社会力量，吸引足够的社会资本。 从而在加大生态保护修复的投入，切实提升生态系统的质量，增加生态产品供给等方面埋下了隐患。 社会参与协同治理应该重点鼓励和支持社会资本参与以政府支出责任为主的生态保护修复， 获得相应的生态产品价值回报。 青海省有广阔的空间优势，可利用空间优势布局新能源设施，提高地区产值收入，反哺生态修复所需资金，从被动“输血”向主动“造血”转变，探索本地区资源互补的协同发展机制。

四、青海省生态环境协同保护的优化路径

（一）强化多元主体协同保护

1.树立共同的生态价值理念

要形成多元主体协同环境保护的格局， 树立共同的生态价值理念是首要条件。 倘若各主体在生态保护认知上无法达成一致，协同保护的价值理念就难以树立，那么多元主体协同保护的格局将无从谈起、多元主体协同保护的工作也将难以开展。

青海生态环境协同治理，首先要提高各主体的思想认识，消除各主体认知上的差异，将公共利益最大化作为基本原则，树立起多元主体协同保护的生态价值理念。 习近平总书记2021 年6 月7 日至9 日在青海考察时强调“坚持以人民为中心深化改革开放，深入推进青藏高原生态保护和高质量发展”。 为此，各主体必须牢固树立和深刻践行“绿水青山就是金山银山”的生态价值理念，坚持保护环境、节约资源的基本国策，增强政治意识、大局意识、核心意识和看齐意识。 使得生态价值理念成为大家的共识，通过优化国土空间开发保护格局，坚持绿色低碳发展，结合地方实际、扬长避短，守住绿水青山、共建美好家园，在木里矿区治理以及其他生态环境保护工作当中走出一条具有地方特色的高质量发展之路。

2.形成政府主导多方参与的协同保护格局

多元化的保护主体包括政府、非政府组织、企业、家庭以及公民个体等，其中应充分发挥以政府为主导、企业为主体的作用。

正确认识与处理木里矿区生态环境保护与地方经济发展之间的关系，在矿区生态环境安全和承载能力许可的范围内有计划地发展地方经济，守住矿区生态安全的底线。 政府要有计划、有意识地引导企业作为环保工作的“参与者”而不仅仅是“围观者”，进而有效培育企业自身的环保意识和环保责任。 企业在利用木里矿区资源获取利润的同时，更应承担起矿区生态环境保护与修复的责任，自觉履行相应的义务。 政府与企业两者实现紧密协作、相互配合和双向支持，充分发挥企业在矿区生态环境保护中的主体作用。

此外，生态环境保护的宣传教育是当前提高公民环保意识不可或缺的环节。 木里矿区采坑对面，峭拔岩壁上刻下的鲜红硕大的“警”字，时刻提醒着人们破坏生态环境的代价。 政府还应充分发挥宣传舆论的导向作用，加大木里矿区生态环境治理宣传力度，充分利用墙报、标语、电子屏、宣传栏等阵地，围绕矿区生态保护、污染防治等重点内容，加强矿区生态环境保护及生物多样性保护等多方面的宣传教育，加强对民众特别是木里矿区工作人员和周围农牧民的宣传教育和科学管理。 以此多管齐下，形成多方主体共同参与的协同保护格局。

3.健全多元主体协同保护的监督管理机制

就木里矿区而言，建立国土、环保、林业、水利、木里煤田管理局、矿区综合执法大队和木里煤业集团等多部门联动机制，细化分工方案，确定治理和监管范围，合理安排各部门职责，加强部门协作，健全多元主体协同保护的监督管理机制，形成各单位协同治理合力。 成立木里矿区资源开发与生态环境整治管理委员会，由青海省政府、省环保厅、木里煤业、以及当地政府与环保局等相关领导干部负责、管控，共同制定和监管木里矿区资源合理开发、生态环境保护与治理等工作。同时要对矿区生态环境保护实行统一有效的管理，创新管理机制，完善信息沟通机制，建立联动监管和应急方案，做到“信息互通、协调有序、务实高效”，深入有序推进木里矿区生态环境综合整治成果巩固提升工作。通过定期现场检查和动态巡查，全程对各企业环境综合整治进展情况进行督查。

木里矿区生态环境治理应秉持“尊重历史，分步实施，兼顾各方利益与促进矿区长远发展”的原则，以保护生态环境为目的，在加紧推进企业兼并重组的同时，统一思想，立足长远，进一步理顺和创新生态环境监督管理体制，全面推进区域生态环境恢复整治与管理。

（二）加强区域协同保护

1.完善区域生态环境协同保护的法律法规

生态环境法律法规是地方政府履行生态职能的基本依据和重要支撑。 要构建区域生态环境协同保护的制度体系，推动区域间持续性合作，就需要在区域生态立法和执法上下功夫，为地方政府进行有效地协同治理提供强有力地法律保障。

在立法上，有权就有责，权责必相依。要建立区域协同保护的“权力清单”和“责任清单”，为地方政府协同治理提供方向指引，鼓励出台适应区域协同保护需求的环境法规和规范性文件，如区域协同共治生态环境司法保护的合作框架协议等。 在法律的基础上推进区域间环境协同治理、矿山土地集约管理、绿色认证等方面法规的健全和完善。同时以木里矿区为典型，应从立法层面明确对环境破坏者进行严厉的法律制裁的条文依据。 立法的目的必须通过法律制度的实施和执行得到贯彻落实，那么在执法层面，则要提升区域生态法治效力和环境执法能力和执法力度。建立起综合的权威性的区域环境保护执法机构，提升行政执法人员的能力和水平，加强区域生态环境协同保护的法制宣传教育。

2.构建区域生态环境协同保护的制度体系

木里矿区生态环境治理过程当中应组建起区域协同保护机构，完善区域生态环境协同保护的职能体系。 这既是对区域治理机构的重组、治理职能和治理权力的重新分配，是体现对生态环境整治与保护的重视程度和政治站位，更是推动区域生态环境协同治理制度体系形成的前提。 包括成立生态环境保护委员会、生态经济区建设领导小组等。

在此基础上，木里矿区应将区域协同保护机构和部门间的协作方式、协作内容、承担的职责和履行的义务等通过制度化的方式确定下来，进而打破区域间生态环境协同治理的组织壁垒和障碍。如成立省际协商合作机制、生态区域政协主席联席会议制度、重大项目联合会审制度、区域环境联合监测监管制度等。 同时，将政府、非政府组织、企业、民众等多元主体纳入制度运行体系中，推动多元主体有序、有效地参与到区域生态环境保护和治理当中来，建立起制度运行的有效机制，切实推动区域生态环境协同保护制度职能向治理效能转化。

（三）促进一体化保护

1.着力推动国家公园建设“青海方案”

自然保护地的系统性是当前我国实现“绿水青山”的生态文明建设的重要路径，需要有高屋建瓴的全局观。自然保护地的系统性是指从整体目标出发，整合现有优势，规避不足所带来的不良影响，从而实现“1+1＞2”的最终目标。 因此，着力推动国家公园建设“青海方案”，率先在整合归并优化完善自然保护地、创新自然保护地管理体制、建立自然保护地资金保障机制、推进自然保护地科学有效管理、探索人与自然和谐共生五个方面形成示范，成为全国自然保护地体系建设的样板和实践习近平生态文明思想、建设美丽中国的示范区。木里矿区以及祁连上南麓地区属于青海省生态功能的重点区域，环境治理保护只有牢固树立大局意识，坚持“保护生态环境就是保护生产力，改善生态环境就是发展生产力”[4]这一朴素真理，从头梳理、系统把握才是对青海省生态环境协同治理优化的基础策略。

2.加快推动青海绿色低碳发展

绿色低碳发展已经成为全球发展趋势，中国开始走向一条绿色低碳高质量发展道路。 青海作为国家重要生态安全屏障，应立足省情实际，统筹推进绿色低碳循环发展经济体系建设，把绿色产业作为龙头产业发展壮大，扎实推进碳达峰碳中和工作。 环境保护与低碳发展可以形象地理解为“开源”和“节流”，二者相得益彰，缺一不可。 从目前的情况来看，单纯地保护环境或者节约资源已经无法完成青海所肩负的生态任务和使命。 “生态环境保护是功在当代、利在千秋的事业”[5]，需要久久为功。

（四）完善相关运行机制

1.完善发展环境信息公开和信息共享机制

木里矿区所在的天峻县地处偏僻，1955 年10 月，青海省工业厅探矿队（刘加连等）在地质踏勘过程中发现了聚乎更煤矿区。 至今已有七十余年的时间，但除了专业勘探、开采人员以及当地群众之外，木里矿区的环境问题几乎从未出现在公众面前。 青海幅员辽阔， 很多生态环境保护重地与木里矿区情况类似。 木里矿区生态环境问题的披露恰好显示了环境信息公开和信息共享机制完善发展的重要性。 信息公开和共享机制是以通讯技术发展为前提的，但更重要的是，环保部门要完善公示制度、依法公开问题评估数据和相应举措，使得民众充分发挥知情权和监督权，在多方合力影响下，更好发挥环境信息公开和信息共享机制的有效作用，促进协同治理生态环境保护效率。

2.完善发展生态补偿机制

关于生态补偿机制，可从目的、依据、手段和定位来理解。 补偿机制是以保护生态环境、促进人与自然和谐发展为目的，其主要依据包括生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本，综合运用行政和市场手段，通过调整生态环境保护和建设相关各方之间利益关系，最终作为一种制度安排所呈现。目前，青海省已初步形成生态保护补偿政策体系框架，生态保护效益也已初步显现，生态文明建设取得阶段性成效。 与此同时，也存在补偿范围划定偏小、补偿标准偏低，保护者和受益者良性互动的体制机制尚不完善等问题。 因此，还需继续完善发展生态补偿机制，探索建立多元化生态保护补偿制度体系，以更加良好的生态保护成效惠及城乡群众，全力推进富裕文明和谐美丽的新青海建设。

3.完善发展问责评估机制

完善发展问责评估机制，需从增强主体责任意识，明确细化主体责任重点着手。 要实现责任究查的制度化和常态化，增强政府工作人员的党性修养，切实提高政治站位。 制定责任细化措施，将责任细化到人、分解到岗。 另一方面，要完善监督体系建设，切实发挥内部监督和外部监督的合力作用，着力健全包括日常沟通机制、措施配合机制、成果共享机制、责任追究机制和考核评价机制在内的各项监督贯通协同机制。木里矿区以及祁连山南麓地区综合整治工作当中，必备一环正是追责问责。非法采煤事件背后所涉及的环保项目承揽、环境影响评价、审核及排污许可证发放、款项拨付等问题都需要严格责任追究。同时，青海生态环境保护领域要加大跟踪问效力度，对以权谋私、敷衍塞责、阳奉阴违等行为严肃问责，对损害生态环境保护的行为和事件要从严从重追究相关领导责任和监督责任。