进退失据：新县制下甘肃国民兵团研究

焦祎琳

（兰州大学，甘肃 兰州 730000）

全面抗战爆发后，国民党提出了“抗战建国”的路线和方针。一方面，国民政府实行征兵制，尤其是国民兵役制度，凡18—45 岁的男子均服国民兵役，平时接受规定的军事训练，战时则受国民政府召集，储备了广大的后备役力量，便于快速补充兵源。 另一方面，国民政府推行新县制，实行地方自治，加强政治机构，巩固政权，奠定建国基础。同时，以蒋介石为首的国民党人期望借助军事化组织的国民兵来达成新县制“管教养卫”的目的，以军令兴内政，二者是建国建军不可或缺的存在。

目前学界有关国民兵役和新县制的探讨已形成了众多的研究成果， 但多关注到国民兵役与新县制间的内在关系，对二者的结合、冲突、调整进行考察者甚少。现有研究基本是将国民兵团作为新县制之一部，简单论述国民兵的编组情况①；或是注意到了二者的联系，但对具体的冲突、调适未进行充分探讨②，尚有很大研究空间。 抗战时期，甘肃是西北地区的军事政治中心，作为抗战大后方，承担着补充兵员、运输物资以及维持后方治安的重任。 甘肃于1936 年试行国民兵役，1940 年2 月相继成立各县（局）国民兵团，以为国民兵征补训合一的基层组织。同年，甘肃省民政厅拟订《甘肃省县各级组织纲要实施计划》，决定自7 月起推行新县制，随后将各县（局）兵役科改为军事科，负责具体征兵事宜。 甘肃历任省府主席及各师管区司令重视国民兵役与新县制的推行，多次强调二者要相辅相助、相因相成。因此，本文拟以战时国民兵役与新县制的互动关系为视角， 重新审视国民政府以军令兴内政的种种努力以及甘肃国民兵团与军事科的冲突与应对。

一、以军令兴内政

根据国民政府的规划，《县各级组织纲要》（下称《纲要》）是为“实施训政、推行三民主义、建立地方自治暨适应战时需要”[1]而设，故新县制的地方自治工作主要分为编查户口、训练民众、厉行新生活、办理警卫、健全各级行政及自治机构、推行合作、开辟省县乡交通及电话网、设立学校等14 项内容。[2]1940 年3月，蒋介石在中央训练团讲演中指出，当下与兵役制度联系最为密切的工作就是新县制的推行，“可以说实行新县制就是要建立新的兵役制度”，强调各地诸凡办理兵役，整顿各级队部，都要切切实实依照新县制的法令规章，“完全做到”[3]。 甘肃省府主席谷正伦在推行新县制时，以“期使管教养卫各事项，逐层贯注”[4]为新县制各级组织的根本原则。由此可见，甘肃省新县制在推行之初便以“管教养卫”四位一体的办法来适应战时形势及推动地方自治的实施。 新县制下“管教养卫”的最高原则与国民兵团制度下对壮丁的组训暨“管教养卫”紧密相关。

管就是管理训练，它的目的是要实现政治建设，同时及于社会建设。 新县制是为实施训政、建立地方自治，适应战时需要而订制，是地方基层政治制度，国民兵制度则是为组训壮丁、补充兵员，是兵役制度的基础。 新县制以县为地方自治单位，下设民政、军事、财政、教育、建设等科，受本省政府监督，办理全县自治事宜，县以下分别为区、乡（镇）、保甲；国民兵编组则以县（市）为最大单位，设立国民兵团，受所隶兵役机关管辖，并受所隶上级行政机关指导，下设区队、乡（镇）队以及保队、甲班。在新县制推行初期，国民兵团与其组织关系是相互平行的。 然而国民兵的组织、管理、教育虽属于军事范围，但国民兵调查与编订名簿，甚至征召服役，都需要行政力量补助。 因此1941 年，国民政府将国民兵团改隶于县政府之下，二者间的平行关系不复存在，国民兵团成为新县制体制之一部分。 可以说，国民兵制度是使“政治配合军事”[5]，国民兵以健全之组织、严密之训练，辅助各级政府贯彻政令与禁令，亦即融合行政制度与军事制度，达到以军令兴内政的目的。

教就是常识训练，它的目的是要实现文化建设，同时包括心理建设和伦理建设。蒋介石在《确定县各级组织问题》里强调:“本案之根本精神，在于唤起民众，发动民力，加强地方组织，促进地方自治事业，以奠定革命建国的基础。 ”[6]如何唤起民众、发动民力，谷正伦认为，因为人民缺乏对政治的兴趣和知识，为了唤起民众，促进其自觉，就必须以训练的方式,“提高其兴趣，增进其知识，使能行使四权，实现民主政治”[7]。 国民兵团及各级队作为管理教育国民兵的组织，不仅强调对壮丁的军事技能训练，而且也重视他们的政治教育与文化学习。 可以说，国民兵教育是国民教育的加强。 新县制除了强调文化建设，同样注重心理建设和伦理建设，厉行新生活便是其重要工作之一。 1941 年，蒋介石在向全国军民广播训词中指出：“新生活运动在当年发起时，所含的真义实在就是‘明耻教战’的运动”[8]。 而“明耻教战”正是国民兵团的团训，所以国民兵与新生活运动具有密切的关系。从组织上看，国民兵团以及乡（镇）队、保队、甲班作为壮丁组训的重要机构，是推行新生活运动的理想组织。蒋介石在检讨新生活运动时曾指出，新运工作在推行对象上，“只注意到社会的上层，而未及于下层，只注意到通衢马路，而未及于街头巷尾”[9]，甘肃省府主席朱绍良也认为本省新运工作“仅是侧重于都市，而忽于乡村，注重于形式，而略于实际”[10]。 而国民兵团及各级队组织作为战时组训民众的军事组织，具有普遍分布、军事管理的特点，可以弥补新县制下新运工作的不足之处。 以国民兵出身为例，国民兵各级队员多来自于乡村社会，在新运侧重都市、忽视乡村的情况下，队员的学习课目包含《新生活须知》《新生活运动纲要》等内容，讲授衣食住行日常生活应循的道理，“提倡四维八德之风尚”[11]，使其合乎礼义廉耻的精神。 以训练为例，国民兵集合训练一般采取集中在营或不在营的方式进行，由后备队或乡（镇）、保队为单位召集，类似“几乎可以随心所欲地建造和改造的临时性人造城市”[12]的军营性质使国民兵各级队成为推进新运的理想场所。

养就是生产训练，目的是要实现经济建设。 公共造产、开辟交通、推行合作社、实施救恤、开垦荒地是新县制内容的一部分。 新县制组设壮丁队，“决不仅只于应付征兵这一种需要，其最大意义，还在于控制社会中最有力最有用的份子”[13]，使其可以在有组织的行动下，从事于生产建设，如筑路、造林、服劳役等。 所谓公共造产，就是乡（镇）保因时因地利用当地民力、财力，从事公共造产，主要包括农林、水利畜牧、纺织、小矿业以及其他公共生产事业。 根据甘肃省军管区所制订的国民兵组训计划，国民兵需以乡（镇）保为单位，就公地、荒地制造国民兵林，保护旧有幼树及林木，每名国民兵每年至少种树3 棵。[14]同时，国民兵还需推广地方合作机构，参加合作事业，成为合作社经济中的一员。 国民兵训练的原则之一便是尽量利用农闲时间进行，不妨碍农事生产。 简而言之，国民兵的任务决不限于征兵，其更是以集体的形式担任生产建设的工作。

卫就是国防训练，目的是要达到军事建设与动员。 所谓军事动员，并不限于军队的动员，而是要将民众武装起来，达成民众军事化，使之直接参加军事行动，或间接帮助军事行动。 新县制中各壮丁队的规定，即是国民党人的理想设计。 依照《县各级组织纲要》规定，县设壮丁总队，区设壮丁联队，乡（镇）设壮丁队，保设壮丁分队，甲设壮丁班。 蒋介石在《确定县各级组织问题》中指出：“壮丁队之编组，无论在战时或平时，均属重要，不可仅成训练的组织形式，尤须注意训练后的管理与运用。 因壮丁分子实为全部社会的中坚，一切地方自治事业，可以为基干而期完成。”[15]由此可见，民众组织的中心首为壮丁队。但是国民兵团成立后，根据《大纲》“各县（市）国民兵团成立时，所有以前类似之组织一律改并”[16]的规定，乡（镇）保壮丁队按律改组，国民兵制度代替了各级壮丁队，而为军事的基本动员组织。 同时，国民兵团副团长兼任军事科科长，国民兵乡（镇）保队队长由乡（镇）保长一人兼任，那么壮丁的训练管理与指挥运用，便可最大限度的整合，达到统一整齐的效果，并且促进民兵一体，以收军民合作之效。除训练民众外，办理警卫也是新县制的重要工作之一。 警察为新县制下地方自卫力量之主体，国民兵为役政之中心，亦即国防军事建设之基础。 国民兵团下设后备队、预备队、自卫队、常备队，其中自卫队为地方自卫力量的经常组织，预备队在平时按任务班的性质，分为警备、侦察、通讯、交通、运输、工务、消防、救护等班，为地方服役。 警察也按性质分为保安、风俗、交通、户籍、消防、营业、外事、司法以及其他有关之行政警察，执行勤务。 新县制下之警察，虽然具有普遍分布的优点，然而正是因为分布普遍，故力量难以集中，力量不能集中，“以之推行法令沟通政情则有余，以之制暴乱执御非违则不足”[17]。 1941 年，兰州市将国民兵、警察以及保甲的切实配合作为中心工作之一。[18]国民兵相较于警察，具有普遍存在、组织完善、力量集中的优点，且其构成分子多为农民，国民兵与警察彼此联系合作，促使新县制下的警察具有民众警察化、警察民众化的特点。 由此可见，国民兵之性质与警察几乎无异：平时可补警察之不及，战时可编为国防军，既足以增强地方自卫武力，也可以奠基兵役制度基础，兼有寓兵于民、寓警于民的双重意义。从某种程度上言，新县制的自卫建设就是国民兵的组织。

甘肃省民政厅厅长郑震宇在乡镇人员训练班讲话时提到，要想实行新县制，推动地方自治，必须先组训民众，而组训民众即需依靠保甲、合作社以及壮丁队等全民组织。[19]甘肃省军管区政治部主任胡维藩也强调，国民兵组训与新县制之实施关系极为密切，实行新县制必须注重将有组织、有训练的民众作为基础，否则新县制徒有其名，“健全民众组织之有效方法，是要用军队的严密编制来部勒民众，管理民众”[20]。甘肃国民兵役制度在推行过程中，注重“以军事化之组织、管理与教育，代替一般散沙愚蒙无知之旧社会，达成管教养卫之目的”[21]，兵役与政治适当配合，以军令行内政。

二、权力倾轧与冲突

新县制推行初期，中央政府以及甘肃省政府都对国民兵组训抱以极大期望，希冀借助军事化组织的国民兵来达成新县制管教养卫的目的，以军令兴内政。 但新县制推行不久，国民兵役与新县制就发生了种种冲突，这些冲突简而言之，便是国民兵团与军事科的权力倾轧与冲突问题。

首先，从系统和业务上看，国民兵团属于役政系统，为役政基层机构，上承军、师、团管区之命，下辖区、乡（镇）、保队甲班，与军、师、团管区组成一套完整的系统，是县政府以外的一种独立机关，凡兵役一切事务之执行，均由军、师、团管区饬令县长兼团长办理。 军事科则属于行政系统，为新县制下县政部门之一科，同样职掌兵役业务及有关本县（市）的军事行政事项，在战时为编练自卫团队，后方勤务及伤兵之管理等，在平时则为主持警备武力，维护治安以及其他有关军事之事项。 二者分别隶属军事、行政系统，而业务又多雷同，从而导致实际运行过程中的矛盾。如军事科与国民兵团虽同负编练自卫团队之责，但军事科对自卫力量“无权指挥”[22]，科长固然可以呈请县长兼团长下令指挥，但需经过多重手续。 新县制下甘肃省所拟定的各县政府办事规则规定县长公出时，其业务由“秘书代行之”[23]。 1941 年1 月，军事委员会鉴于兵役行政为县行政中心工作，国民兵团为役政基层机构，为“获统一之效”，规定《县各级组织纲要》中的各级壮丁队改为国民兵队，国民兵团为新县制体制，将其隶属于县政府之下。[24]但按《县市国民兵团团部服务规则》，兼团长外出时，国民兵团事务由副团长代行[25]。 这种情形下，若遇见匪警等需要紧急处理的事务时，代理县长职务的秘书无权指挥自卫力量，而要公函平行机关国民兵团，由代理团长职务的副团长来决定调动部队，手续繁琐，其行动效率必然降低。其他诸如常备兵之征募、出征军人家属之优待、兵要地理之调制、违反兵役法规之处理、民有枪弹之登记管理等事项，二者在推进业务时每多互相推诿，引发矛盾。

其次，从人事上看，国民政府最初规定国民兵团副团长兼任军事科科长，但兵役繁忙，一人难以综理全部事务，后军事科科长改为专任。同时，因军事科属于行政机关，其人事任用则依照一般行政人员任用程序办理。 因此，正式军事学校毕业的军官以普通公务人员任用的办法充任该项职务，属于体外任职，“有作为之军人，自不愿充当外职，屏睹于军事系统之外”[26]，从而导致部分县（市）的军事科科长由文人充任，对兵役工作造成一定影响。 而国民兵团人事依照法令，仅与陆军人事相连，举凡任免、归休、奖惩，皆适用陆军人事法令的规定，国民兵团副团长由省政府会同军管区司令部遴选，呈请军政部核委，因此县长对副团长并无任免之权。加之战时县长政务繁忙，举凡粮政、役政、户政、地政等等百废待兴，难以一心于国民兵管理，故而国民兵团之大权实际上集中于副团长，以致“国民兵团的工作却往往不能与整个县政的意志相一致”[27]，“多数县份竟视国民兵团与县政府为不相关联之机关， 以致常有互相倾轧情事，且团部人员甚或有不受兼团长之指挥”[28]。1940 年初，通渭县县长奉令赶赴重庆参加培训，因而该县国民兵团事务交由副团长孟繁模负责，5 月8 日，县长返县。[29]按照军管区规定，兼团长因公离职，团务由副团长代拆代行，直至县长返回。同时，关于国民兵团各项工作，兼团长应总览全权，副团长应分任职责，如重要工作进展，副团长须禀明兼团长，获得其同意，来往公文也须呈交兼团长核阅判行。 但通渭县县长返县后，孟繁模仍然“不谙职权，擅自操纵，倒行逆施”，导致县长的兼团长职责无法行使，徒有虚名。 据正宁县县长董寄虚所言，孟繁模如此作为，是因为其以“谭某为其铜墙铁壁之靠”，此处谭某即指甘肃省军管区征募处处长谭季纯。 背靠谭季纯，孟繁模行事益无忌惮，对国民兵团的公款自由动支，并假借国民兵团名义向天水团管区司令金作鼎挪借2000 元，在天水结婚，大肆张罗，而县长对此事毫不知情。 县长与孟繁模因公结怨，在县长奉令交卸时，谭季纯、金作鼎等人于通渭视察兵役，对该县县长“藉公报私，百般刁难，极尽侮辱”，强迫县长为孟繁模出具私借2000 元的印领，签名盖章，否则便拘押严办，县长迫于权势，无奈应下。 “偏遭仇视，中藏愤懑，痛楚万端”，职责困懑之下，通渭县县长电呈省府主席朱绍良辞职，并“坚执不愿再掌县政。 ”[30]

此外，诸如经费问题，新县制下各县财务管理制度最大的缺点即为统收统支未能彻底：军管区司令部拨给县（市）国民兵团常备队的经费，均系径行取用，县政府无权过问，亦无法控制。 在干部问题上，新县制下乡（镇）长、保长、各级中心学校校长和壮丁队队长暂以一人兼任之，这就要求此人具备管、教、养、卫各项技能，方可胜任这一职务。 但以甘肃省人才情况而言，这一规定无疑过于理想化，擅长教育者未必擅长军事，擅长军事者又未必擅长管理。 整体而言，甘肃保长的总体文化程度很低，其读书识字，明了保甲意义及运用者，“百不得一”[31]，遑论兵役训练。尤其是在民族地区，如天祝乡（藏区）保长多系各族首人充任，因不识字，对于国民兵编组、保甲整理意义不甚明了。1938 年，甘肃省政府民政厅视察员黄鹏昌在视察甘南地区政务时指出，岷县、临潭县因环境特殊，文化落后，人才缺乏，在选任保长时不得不勉强迁就，以致于该地保长大都不符合政府规定标准，其已经抽调受训的保长尚不及一半。[32]在各级组织内容及关系上，新县制原定之壮丁总队——壮丁队联队——壮丁队——保壮丁分队——甲壮丁班制已不复存在，而是由国民兵团——国民兵团区队——国民兵乡（镇）队——国民兵保队——国民兵甲班制替代。

三、国民兵团与军事科的调适

为了解决国民兵团与新县制下军事科的矛盾， 中央政府和甘肃省政府进行了诸多尝试。 1940 年5月，军政部出台《县（市）国民兵团与军事科职权人事划分办法》，随后又电令各省，以后有关军事兵役公文下达各县时，为避免重复下发及军事科与国民兵团彼此推诿延搁起见，各省政府专员公署以及军、师、团管区司令部对于是项公文下达各县，应令县长兼国民兵团团长审视公文性质，分别交军事科或国民兵团办理，不必再分令县府与国民兵团，以提高效率，避免二者互相推诿。[33]国民兵团隶属县府后，国民政府又规定国民兵团部对于县（市）政府行文应用呈，对于县（市）政府所属各机关法团则应用公函或代电，对所属区乡（镇）国民兵队等用令，以调整兵团和县府的人事经理行文办法。[34]1941 年，甘肃省根据各县实际情形及业务推进状况，拟订《甘肃省各县国民兵团与军事科业务划分办法》，虽然对国民团与军事科的业务职掌进行了详细划分，但在实际运行过程中，二者并未切实按照规定开展工作。

围绕军事科与国民兵团的诸多冲突，时人提出了裁团并科、裁科并团以及团科并存三种方案，并随着战事环境的变化和各省实施情形， 先后经历了裁团并科——团科并存——裁科并团——裁团并科四个时期。 主张撤销国民兵团者，认为国民兵团仅负国民兵组训一项责任，不能管理全县之兵役业务，且经费开支巨大，不如充实各县军事科组织，统一事权，以收指臂之便。主张撤销县军事科者，认为国民兵团既为兵役基层组织，又为一县军事机构，则所有军事科职掌之兵役业务及有关县军事行政事项，均应归国民兵团办理，以一事权。主张团科并存者，认为战时役政繁忙，又处于创始时期，无论废除国民兵团亦或军事科，剩下的机构都不足以综理繁剧，刷新积弊，但国民兵团所需经费确实浩大，因此建议缩减国民兵团编制。 值得注意的是，国民兵团与军事科因其隶属不同系统，从而引起了行政院与军政部的争论。 行政院秘书处认为，国民兵团团长由县长兼任，副团长由省政府会同军管区司令部遴请军政部核委，容易使副团长多不听其指挥，导致县长兼团长徒有虚名，因此提出“县国民兵团团部之职务，得由县政府军事科办理”[35]的决议。 军政部则从组织、业务、系统、人事等方面予以反驳，认为各地国民兵乡（镇）保队为普遍设置，数量众多，必须有国民兵团部以总其成，进行管理，而各省三等以下之县份，并未普设军事科，即使设有军事科者，也多因职员不足，工作难敷分配。且如果裁团并科，将国民兵团职务归并军事科办理，则对于副团长、团附及其他官长的安置，又将是一项耗力巨大的工作。[36]国民兵团属于军事系统，若裁团并科，则军政部所职掌的国民兵组训业务移归隶属行政系统的军事科，这对于军政部来说无异于一大打击。

1941 年3 月，在甘肃省临时参议会上，全体参议员联名提交关于调整征兵机构的议案。 提案中指出，各县府既有军事科又有国民兵团，“系统各别、牵掣愈多，叠床架屋，耗财费时，各种流弊亦即由此发生”[37]，建议各县役政机构应请力求简单，以收实效，但就国民兵团与军事科的具体存废上，并未给出明确意见。 4 月，军政部颁发《国民兵团调整办法》，对国民兵团部职权、常备队、后备队、自卫队以及各级干部、经费等作出调整，规定各省按照本省国民兵团办理成效或实际困难情形，“分别全部停办，全部或一部继续办理”[38]。9 月，甘肃省临时参议会召开第一届四次大会，参议员张声威提请议案，认为甘肃省各县（市）国民兵团“苛扣伙食者尽之，颠倒兵役者尽之，受贿偏愤者尽之，敲诈肥己者尽之”，种种弊端擢发难数， 虽然部分贪污的国民兵干部受到了审判处罚， 但被控而畏罪潜逃的官长也不乏其人，“若不及早取消，另设办法，影响役政甚堪”[39]。 故而电请省府转请中央撤销各县（市）国民团，其原有训练及抽兵事宜由县政府军事科专责办理，同时健全各县军事科组织，兼办训练以及兵役行政。 因人事经费以及甘肃特殊的社会环境，省政府和军管区再三考虑，就各县（市）国民兵团“未能表现优良成绩，兼以兼副团长职权关系，时生摩擦，弊端亦未彻底澄清，国家人力财力，均不经济 ，洵属不可讳言之事实”[40]，最终决定呈请中央裁撤甘肃省各县（市）国民兵团，其原有业务由各县（市）军事科（兵役科）接办，兰州市因未成立军事科，改由警察局办理。虽然当时裁团并科呼声较高，但不少军政要人，如蒋介石、程泽润、朱为轸等对国民兵团的重要性是十分肯定的。兵役署署长程泽润即认为，国民兵团的建设从狭义言，固然只为推行兵役，若就广义言，实际是一般行政的良好助力，“施行新兵制的国民兵团与施行新县制的县政府，无异是推进时代的双轮”[41]。 故甘肃省政府决议裁撤国民兵团，“呈奉军政部，并转奉委座电令，始终均未奉准，具见中央维护兵团，重视役政之决策”[42]。 在几经陈请后，中央才批准了甘肃省裁团并科的请求。

鉴于各省时有呈请裁团并科，1942 年1 月6 日，蒋介石下令“对于国民兵团之业务与成绩，应严督各地负责人员，切实整顿，并时加考核，以期改正”，由军政部、军训部通饬各军区遵照。 3 月24 日，蒋介石电令兵役部，“对于国民兵团与军事科存置问题，有否解决？ 速决定呈报”[43]，随后兵役部拟订甲、乙两种调整方案，甲案即积极办理国民兵团，取消军事科；乙案则为国民兵团与军事科并存，团部职务由军事科办理。 5 月18 日，军事委员会召开检讨会，商讨兵役部所拟方案，决议县府军事科“现已设置者照旧，未设置者可缓设，其业务分由民政科与国民兵团办理”[44]。 后经过各部会同协商，“鉴于国民兵团为专施各市县之组训基础，军事科则办理市县之征募工作”[45]，二者至为重要，缺一不可，最终选择团科并存的方案。 11 月，军政部颁发《三十一年度国民兵团业务实施暂行办法》，规定国民兵团之组织体系必须与新县制之实施同时配合完成，副团长与军事科长以一人兼任，并以副团长为本职，团部准增设上(中)尉督练员4 至8 人不等，军政部对国民兵团经费给予补助。[46]

1943 年10 月，军委会、行政院电令各省，“查国民兵团为建军之重要组织，并为役政之基层机构，迭经令饬遵办。 惟因国民兵团与军事科存置问题久未解决，致推行业务发生阻碍。 兹特明白规定各县市如既设国民兵团团长、副团长，则县政府不必再设军事科。”[47]11 月，行政院及军事委员会经过考虑，重新决定健全国民兵团，所有县市以下国民兵之组织管理、教育服役等事项，概由国民兵团负责。[48]1944 年2月，行政院、军事委员会会同颁行《县（市）政府军事科裁并办法》，规定凡设有国民兵团之县（市），其军事科一律裁撤，所有业务归并国民兵团团部办理；未设国民兵团及仅设军事科之县（市），应于1944 年5 月30 日以前成立国民兵团或改设之。 同时规定，县（市）政府军事科裁撤后，原有人员由县长兼国民兵团团长视其资历，于团部或县属机关调用，副团长由军政部将甄审合格人员姓名建立汇编成册，分送各省政府，转发各县政府，由县长就各名册所列人员中遴请委任。[49]1945 年，随着抗战胜利已成定局，有鉴于科团再度调整的必要，行政院于8 月9 日召开第707 次例会，决定裁撤国民兵团，恢复军事科。[50]

有关裁科并团法令出台后，甘肃省各县（市）兵役机构按律须进行调整，但此前甘肃已裁团并科，此次再行调整势必会对本省军事机构的稳定以及各级兵役干部的心态造成一定影响。 1944 年3 月，何应钦函信甘肃省军管区，指出甘肃应“就本省事实，权衡缓急，拟在暂不公开方式下与省府有关厅处先行会商改组一切有关事宜，以免影响各级干部服务情绪”，并拟订5 条步骤，饬令甘肃军管区尽快完成准备工作。[51]虽然中央一再电令甘肃省将军事科改为国民兵团，但军管区和省政府对裁科设团抱以略微抵触的态度，曾屡次呈请军政部缓设国民兵团，其原因主要有三方面。 首先是经费问题，1944 年4 月，军管区回复军政部本省筹办情形时指出，“本省本年度兵役经费概由省府统筹支配”， 除军事科人员薪粮列入县预算外，“所有事业办公等费均无专款”，若裁科设团，兵役人员势必增加，“以现有军事科薪粮自属不敷分配”，而甘肃省财政支绌，经费难以支持裁科设团”。[52]其次是人事与组织问题。 甘肃省前设国民兵团时，“副团长以全县最高军事首领自居，兼团长形同虚设，过则相诿，功则相争，工作成绩毫无表现”[53]，国民兵团人事摩擦，职权混淆，对国民兵组训工作造成一定阻碍，且军事科与国民兵团并存，二者业务多有雷同，划分未清，造成叠床架屋的窘境，浪费人力财力。省政府认为裁撤国民兵团后，本省兵役业务“机构分明，指挥灵便”，无需再行裁科并团，免滋纷扰，只需进一步充实各县（市）军事科，“就人事诸方面再加充实，力求改进，似不宜因噎废食，变动机构”[54]。最后是现行兵役业务问题。此时抗战已达后期，组训、征募等兵役业务愈加重要，若裁科设团，对于人事安排、机构调整等花费时间精力，且各部门之间又需磨合，势必会对丁马征交、国民兵检阅等工作造成一定影响。

鉴于以上缘由，甘肃省先后于5、7、10 月三次电请暂缓办理裁科设团，得军政部允肯，准予1945 年办理国民兵团事务。 1945 年2 月，甘肃省政府再次以经费困难为由，呈请保留现县（市）军事科，缓办国民兵团。[55]4 月，蒋介石就经费支绌问题指示甘肃省：“该省各县国民兵团应于本年分期办理，所有人员经费业务等项可由该省政府自订办法。”[56]随后，省府以国民兵团弊端过多，于“推行役政不特毫无补益，且反增加种种障碍”[57]，以及财政拮据、入不敷出为由，历陈其办理裁科设团困难重重，要求缓办。 8 月7日，行政院举行第707 次会议，决议撤销各县（市）国民兵团，恢复军事科。[58]至此，甘肃省得以保留县（市）军事科。

四、结 语

全面抗战爆发后，国民党提出了“抗战建国”的路线和方针，“吾人不能望于和平中谋建设，惟当使抗战与建设同时并行”[59]。为了抗战，必须实行国民兵役制度，以储备广大的后备役力量，补充兵源；为了建国，必须推行新县制，实行地方自治，加强政治机构，巩固政权，奠定建国基础。 国民兵作为以军事推动政治的兵役业务，将其“完全托付在政治机构及人力上来推行的话，是难获得伟大的收获”[60]，因此要使政治与军事于辅于助，相因相成。 故而从一开始，国民党人便将国民兵役与新县制紧密联系在一起，以军令兴内政，希冀借助军事化组织的国民兵来推动新县制的实施，以达成其管教养卫的目的。 而国民兵役也正如国民党所设想的那样，在训练民众、厉行新生活、普及国民教育、加强社会控制等方面起到了积极作用。 但制度缺陷以及推行过程中所遇到的诸多问题，如国民兵团与新县制下军事科的职权混乱、团部隶属县府后所产生的人事纠纷等，使得国民兵役制度与新县制的结合逐渐失衡，并未完全达到国民党所期望的效果。 围绕这一问题，时人提出了团科并存、裁团并科以及裁科并团三种方案，甘肃省政府也在二者的交融冲突中不断进行调整与完善，并基于本省国民兵团成果不佳的事实，选择了裁团并科。 抗战后期，中央再三督促甘肃省恢复国民兵团，但出于经费、人事等考虑，甘肃军管区依然坚持了保留军事科的做法。 虽然战时新县制下国民兵团的发展遭到一定挫折，但考其根因，并非完全归咎于新县制，国民兵团本身的制度也存在些许缺陷。

注释：

①如：黄昊、武菁：《抗战时期安徽新县制改革研究》，《安徽史学》，2012 年第 3 期，第 103—113 页；马玉彬：《民国时期甘肃新县制述略》，《青海师范大学民族师范学院学报》，2013 年第2 期，第51—53 页；梅美：《抗日时期湖南新县制建设研究》，湘潭大学硕士学位论文，2014 年。

②如：吴孟灏：《浙江省国民兵团研究》，广西师范大学硕士学位论文，2015 年；刘文俊：《国民兵团制度实施的阶段性》，《广西民族师范学院学报》，2019 年第5 期，第8—12 页；黄良：《抗战征兵与四川社会变革研究》，广西师范大学硕士学位论文，2021 年。