浅析国家治理视野下高校老旧家属院区治理

唐晓雪 张 怡

浅析国家治理视野下高校老旧家属院区治理

唐晓雪 张 怡

[北京大学]

高校老旧家属院区的管理模式变迁带有强烈的时代发展烙印，本文通过梳理高校老旧家属院区的管理模式变迁，分析管理模式现状，从国家治理体系和治理能力现代化下的社区治理角度，探讨构建适合高校老旧家属院区的社区治理模式，逐步实现共建共治共享。

社区治理；高校；老旧家属院区；物业管理

社区是社会的基本组成单位之一，社区治理是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要环节。“在全面建成小康社会，开启全面建设社会主义现代化国家新征程中”，在社会主要矛盾为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”背景下，提高基层社区的治理效能，既能推动社会改革向纵深发展，也能增强广大群众的获得感、幸福感、安全感。

高校老旧家属院区是我国城市社区的种类之一，是指建设于计划经济年代的福利住房时期的小区。高校家属院区的形成和社区治理模式的转变发展，是中国社会变迁的一个缩影。本文研究的“高校老旧家属院区”是指仍延续旧有“单位制”社区管理模式的老旧家属院区，高校作为产权单位还履行对社区的部分管理和服务职能。对于已经转变为社会社区管理的小区不作为本文的研究对象。

受制于早期设计规划不足以及体制机制的原因，高校老旧家属院区这种类型的社区成了现代社区治理中的难点之一。一方面是人民群众日益增加的服务需求，一方面是单位不堪重负，单位老旧社区物业服务的效率和投入产出比低下。此外，多头管理权责不明，高校后勤内部涉及多个部门，外部与“街道——居委会”也存在“扯皮”现象。这就要求进一步加快老旧家属院区运行机制的改革，打破旧有模式，从传统单位制剥离出来。

一、高校老旧家属院区历史和管理现状

在计划经济时代，“单位”是政府进行资源配置的一种组织形式，分担了部分公共服务的功能，并为本单位职工提供社区、学校、医院等配套服务，实行“单位办社会”的模式。单位投资建设家属院区，并将院区内的住房分配给职工，形成了单位制家属院区。单位制社区具有一定的特征：一是，社区通常由一个单位或者几个单位共同建设，院内公共服务主要由单位承担，具有封闭性；二是，居民都是本单位的职工及家属，人员结构上具有很强的同质性，有归属感和主人翁意识。此时，“街道——居委会”是作为社区的“辅线”，单位的后勤保障部门承担家属院区的管理和服务职能。

伴随着国家经济改革，一方面发挥市场经济资源配置优势，强调分工而淘汰低效的自给自足式；另一方面发展社会服务，释放社区服务市场，提升社会服务效率。1998年国务院发布了《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，确定了取消住房实物分配，实行住房分配货币化；建立业主自治与物业管理企业专业管理相结合的社会化、专业化、市场化的物业管理体制。原先由单位承担的社会服务和功能逐渐由更专业化、更高效的组织所代替，单位制社区逐渐与单位相剥离，转变为城市社区。

随着住房改革的深入，高校家属院区的房屋产权呈现出多元化的局面，一部分住房留作高校周转房面向新进职工租住，一部分出售给职工称为“已购公有住房”。封闭的单位制社区向现代社区转变，出售的公房通过出售、出租等方式以及人口的代际更替，带来非单位人员进入社区居住生活；而已购公有住房多为退休职工，社区老龄化严重，社区居民相应地呈现出利益和需求的多元化特点。

在这个过程中，“街道——居委会”在社区管理中成为责任主体，单位所承担的管理和服务事务逐渐减少，主要涉及房屋维修等现代物业的部分服务内容。虽然，早在上世纪九十年代政府就鼓励住宅区引入现代物业管理，完善物业服务，社区管理中去行政化。但是在国家大力发展高等教育、特别是一流高校加大投入力度背景下，高校在二十多年里继续发展壮大，“单位”未瓦解，旧有的运行机制惯性以及依赖性思维使得部分高校老旧家属院区仍延续以往的管理模式。

高校老旧家属院区的管理模式在改革中逐渐形成三种形式，一是在延续原有大包大揽式的基础上，由“街道——居委会”统管家属院区的安全和卫生，高校后勤部门负责房屋维修，单位或市政负责水电暖管道设施；二是，由隶属于本单位的物业公司进行管理；三是，引进社会化、专业化、企业化的物业公司进行管理。前两种模式，还是依附于“单位”的原有“单位制”管理模式的延续和变型。

在“街道——居委会”和高校共同管理的社区，居委会和高校提供的服务仅能满足基本的生活需求，存在多种问题。一是楼宇公共部位维修内容较多，资金不足，由于这些楼宇建成年代较早，房屋破旧老化情况比较严重，需维修内容逐年增多。二是院区内的安保、绿化、道路养护、停车等问题缺乏规划。三是多头管理、职能分散，统筹协调难度大。安保、卫生保洁、水电暖、楼宇公共部位维修等基本物业服务分由街道、高校内不同部门分别负责，甚至有些问题权责划分不甚清晰。四是居民不能接受通过付费获得社会化服务的转变，习惯于由高校负担物业服务所需的费用。五是服务内容基础、响应速度和服务态度也与社会化专业管理的物业公司存在一定差距。六是小区管理服务落后，减损房屋市场价值。

二、国家治理体系和治理能力现代化下的社区治理

（一）社区的概念

高校家属院区属于城市社区，社区是城市的基础单元，联合国的可持续发展目标有17个新发展目标，其中第11项为可持续的城市和社区，即到2030年，建设包容、安全、有风险抵御能力和可持续的城市及人类住区。

社区一词来源于英文“community”，是指以一定地域为基础的社会群体。2000年国务院发布《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》中，明确“社区是指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体”。社区不仅包括住房问题，还应该包括服务、治安、卫生、教育、交通、娱乐、文化、公园等元素，既能承担综合功能，也能解决社会问题，通过形成“完整社区”，进行社会重组，构建和谐社区。[1]

从上面社区的定义来看，社区不仅仅是一个地理范围，还承载着居住、安全、文化等多方面人的基本需要，是社会发展的重要组成部分，是居民物质文明和精神文明的家园。

（二）社区治理概念

2017年中共中央国务院印发《中共中央国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》。意见提出，到2020年要基本形成“基层党组织领导、基层政府主导的多方参与、共同治理的城乡社区治理体系，城乡社区治理体制更加完善，城乡社区治理能力显著提升，城乡社区公共服务、公共管理、公共安全得到有效保障”。十九大报告也提出要“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”。

社区治理的概念，一般是指“政府、社区组织、居民及辖区单位、营利组织、非营利组织等基于市场原则、公共利益和社区认同，协调合作，有效供给社区公共物品，满足社区需求，优化社区秩序的过程与机制”[2]。这个定义是从治理理论角度强调不同主体之间的协作与配合，社区治理权利行使方式呈现出多向性、柔性化等特点。[3]

（三）社区治理理论

在计划经济时代，城市社区是以传统的“单位制”为主体；改革开放后，城市中原有的单位制社区转变为单位和居委会共同管理，核心还是政府主导。在这种威权式社区治理模式下，社区治理过度行政化，政府包揽社区事务，社会资源配置模式单一；同时，居民依赖于政府，并要求政府做得更好，将政府置于各种矛盾的焦点地位，政府不计成本地追求居民满意度。

改革开放40多年，社会结构分层和利益群体结构发生深刻变化，在推进国家治理体系与治理能力现代化过程中，政府倡导多元化的治理模式，强调自治和参与，社区治理开始从威权式向参与式转型。[4]

研究者们根据治理理论，提出了“元治理理论”“多中心治理理论”“新公共管理理论”。目前，我国城市社区治理实践中多采用“一核多元”的模式，即以基层党组织为引领，不同主体进行协作[5]，这是与我国国家制度、社会发展阶段相契合的现阶段社区治理途径，是威权式治理的新发展。但是以政府为主导，可能会造成对政府权力依赖，忽略社会力量在社区的作用。一些学者认为“多中心治理理论”更关注多种主体之间的共同协作，从威权式治理到参与式治理的现代转型，从行政权力主导模式变革为居民参与的多元共治模式。

根据政府在社区管理中的作用，将社区治理模式分为行政型社区、合作型社区和自治型社区，后两种治理模式是社区治理改革的方向。[6]

三、构建适合高校老旧家属院区的社区治理模式

高校作为家属院区的主要产权单位，要积极协助“街道——居委会”整合社区各类型主体，促进共建共治共享的现代社区治理模式的形成。

（一）结合老旧小区改造工程，补齐设施设备短板

老旧小区缺乏完善的管理服务机制，房屋、管网破旧、养老卫生等公共服务等缺失，是一个庞大复杂的系统工程，资金缺口大，以往通过街道或单位来解决较为困难。

为了解决这一民生问题，2020年国务院办公厅印发《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》，明确政府主导推动老旧小区改造，涉及基础类的建筑物屋面、外墙、楼梯等公共部位维修，以及水、电、气、路等配套设施改造；完善类的环境改造、小区内建筑节能改造、有条件的楼栋加装电梯等，环境改造包括整治绿化、无障碍设施、停车配套等；提升类的公共服务设施配套建设及其智慧化改造，如综合服务设施，以及养老、托育、助餐、家政保洁等服务设施。要多方筹措改造资金，协调当地政府部门、高校、住户共同负担，也可以借鉴成功经验引入社会力量。

（二）结合国家物业改革，完善社区物业服务

物业服务也是伴随住房改革而产生的社区公共服务体系中的重要主体。以北京为例，为进一步建立健全与社会主义市场经济体制相适应的职工住宅区物业管理，2014年国家机关事务管理局等单位联合下发了《关于在京中央和国家机关职工住宅区物业管理和供热采暖改革的意见》（以下简称《意见》），明确提出要实行物业服务、采暖补贴制度，建立“谁住房、谁交费”机制，即不再由单位承担物业和采暖费用，但为了兼顾到职工的福利发放补贴，建议原产权单位牵头协调社区其他主体，推动成立业主大会，加强业主依法自我管理。《意见》从政策上支持和推动老旧小区的物业管理。

1.物业定义

《物权法》和2021年1月1日正式实行的《民法典》提供了三种物业管理模式：“业主可以自行管理建筑物及其附属设施，也可以委托物业服务企业或者其他管理人管理”，即业主自治、业主委托物业服务企业、业主委托他人。而在《物业管理条例》中对物业管理的定义：“物业管理，是指业主通过选聘物业服务企业，由业主和物业服务企业按照物业服务合同约定，对房屋及配套的设施设备和相关场地进行维修、养护、管理，维护物业管理区域内的环境卫生和相关秩序的活动”。《物业管理条例》的定义相对于《民法典》更为狭义。

2.老旧小区物业服务问题

现阶段，物业公司因为规范化、专业化、市场化，并可根据小区特点灵活选择服务内容，因此老旧小区的改造中大多数是引进专业的物业公司。虽然我国物业管理的法制化、规范化、专业化在逐渐加强，但是引进物业公司不是万能钥匙，还是存在服务质量参差不齐的现象。

从已经进行物业化改革的一些老旧小区的调研和反馈情况来看，老旧小区物业化改革后常会遇到以下几个问题。

一是基础条件差。老旧小区由于楼龄普遍较长，需维修的内容明显多于新建小区，给物业管理带来了更大的挑战和压力。另外，由于建成年代较早，老旧小区内部较之新建小区，规划设计难以满足现在的需求，停车位不充足、绿化面积小、安保设施不充分等问题都普遍存在，增加了物业公司的管理难度。

二是物业管理费收缴率低。由于老旧小区的居民没有养成缴费买服务的习惯，另外老旧小区有很大一部分空置或出租房屋，难以联系到业主，物业公司进驻后经常面临物业费收取不足的问题。于是，由于收费难，提供的物业服务质量难免下降，则进一步有业主不满意物业服务而拒绝缴费，收缴率越发降低，陷入恶性循环。

三是物业管理存在业主财产损失赔偿纠纷、公用设施伤人赔偿纠纷、房屋质量纠纷等。

（三）积极引导，逐步形成多元共治的社区

在老旧小区，居民参与意愿低。老旧小区的产权成分通常较为复杂，包含依照房改政策出售产权的住房、福利承租住房、单位周转房、私人出租房屋以及二次上市的住房，有时一个小区内的产权单位还并不单一。在住房产权多元化的情况下，尤其是一部分住户并没有房屋产权的情况下，居民自治组织的成立存在较大困难。而缺乏居民参与，给物业公司的管理也增加了难度。

高校应动员本校职工参与社区治理发展，培养自我组织、自我管理意识，提出合理需求，群策群力自动作为，共同改善社区管理。

[1] 郑杭生. 中国社会管理和社区治理的新特点新趋势——从社会学视角看地方经验的持续贡献[J]. 广州公共管理评论, 2013（03）:3-14.

[2] 吴良镛. 住房•完整社区•和谐社会——吴良镛致辞[J]. 住区, 2011（20）:18-19.

[3] 史柏年. 治理:社区建设的新视野[J]. 社会工作, 2006（07）:4-10.

[4] 周庆智. 论中国社区治理——从威权式治理到参与式治理的转型[J]. 学习与探索, 2016（06）:38-47.

[5] 张平, 隋永强.一核多元:元治理视域下的中国城市社区治理主体结构[J].江苏行政学院学报,2015（05）:49-55.

[6] 魏娜.我国城市社区治理模式:发展演变与制度创新[J].中国人民大学学报,2003,17（1）:135-140.

（责任编辑：赵相华）