高校维修改造项目前期工作管理问题探讨

代 琴 赵鹏程

高校维修改造项目前期工作管理问题探讨

代 琴 赵鹏程

[中国政法大学]

高校维修改造工程项目开展是一个系统性的长期过程，涉及阶段众多。其中维修改造项目前期工作阶段的管理水平滞后使得维修改造工作质量未取得预期效果，对高校教学科研工作的保障能力较低，甚至会造成资金浪费，同时粗放的管理也在一定程度上增大了廉政风险。文章从项目前期规划、招标管理、合同管理等方面对高校维修改造项目前期工作管理问题进行了探讨，并针对问题提出了自己的建议。希望通过加强对维修改造项目前期工作的管理控制，合理使用经费，提高资金使用效益，并杜绝腐败现象滋生。

维修改造；前期工作；项目规划；招标管理；合同管理

近年来为改善学校办学条件，满足教学科研工作需要，国家对高校维修改造项目的资金投入较以往有了较大增幅。但在维修改造项目数量增多，规模扩大的同时，对项目的管理能力尚未及时跟上资金增长的步伐。文章就目前部分高校维修改造项目前期工作中存在的管理问题以及相应对策进行探讨。

一、前期工作存在的管理问题

（一）项目规划随意性大

前期规划是一项工作组织开展的基础。如维修改造项目前期规划随意性大，将会产生项目方案简陋粗糙、前期准备充分性不足、设计方案严谨度较低、资金出现较大缺口、施工组织无序等一系列严重影响项目质量的问题。高校维修改造项目前期规划随意性大可分为以下三种情况。

第一种是学校追求扩大办学规模，将大量资金投入到新建工程中，对维修改造工作重视程度不足，维修改造资金相对比较紧张。学校收集各部门申报的维修改造需求后，并未系统、客观地根据总体规划来确定维修改造项目计划，而是受资金总额限制，主要根据应急程度来确定工作计划，被动地开展维修改造工作。这种状态累积下来，本应定期维护的建筑物、设施没有得到及时维修，而是继续维持现状使用，破损、老化等状况日趋严重。待到急修时，所花费成本远高于问题刚出现时的维修费用。这种情况既造成学校资金的浪费，也增加了维修改造工作难度，更是因缺乏连续性而限制了工作质量。

第二种是前期规划过程中，管理部门疏忽大意，未经过相关论证就列入年度计划，随意决定组织开展项目，导致项目开展过程中可能出现实际可行性低需临时调整方案，或是已完成招标但无法正常施工等问题。这既给后续施工组织工作造成极大困难，也让学校面临因支付违约金遭受经济损失的风险。

第三种是存在对校内建筑用途定位、基础设施使用维护情况总体考量不足的问题。学校未系统性地就校内施工工作进行整体规划，提前组织维修改造管理部门和基建管理部门妥善协调相关工作，导致各部门因组织不同种类施工，相近时间内在同一区域重复作业。施工规划的格局小及前瞻性差在影响工作效率的同时，更是造成了资金的浪费。

（二）设计造价工作重视程度不足

项目设计工作是控制造价的关键。部分项目体量虽小，但按照内容复杂程度及施工技术难度应聘请专业设计单位进行设计。部分高校管理部门会因项目规模较小，总价不高，未组织开展设计工作，导致不掌握包括主要材料、型号标准、工艺要求等内容在内的设计方案、图纸及相应清单，仅能根据现场情况估计金额，造价精度极低。据观察，此类项目在实际施工过程中，学校管理非常被动，最终施工结算价格往往高于校方预算金额与预计设计费用之和，给学校资金造成了变相浪费。

部分高校在招标时向投标单位提供的招标文件中关于投标报价的要求是“投标单位必须现场勘察，并进行实际测量。因投标单位未予实际测量，或因投标单位工程量测量、计算失误造成报价错误，投标方仍须按照招标要求完成工程，招标单位不予追加工程费用”。在实际的招标过程中，时常发现部分投标单位提供的定额预算中漏项或工程量计算与实际情况差异较大。更有部分投标单位中标后，以学校未提供清单导致其实际施工工程量高于投标工程量为由，要求办理洽商变更增加工程量。致使甲乙双方争执摩擦，影响施工单位积极性及工作进度。

（三）施工单位选择范围较窄

由于学校发布招标公告的平台一般为本校校园网公告通知栏目，而校园网的受众局限性较大，各建筑企业较少关注高校的校园网公告信息，造成学校维修改造项目报名单位数量不满足开标条件或部分建筑企业常出现在报名单位名单中等问题，影响投标工作竞争度，不利于从中选择优质施工单位。同时，虽然学校为提高施工质量，在所发布的维修改造项目招标公告中对投标单位的资质要求较高，但在实际招标工作中，因维修改造工程金额与新建工程相比差距较大，对大型建筑公司吸引力不足，大型建筑公司较少参与高校维修改造项目投标。参与投标的公司多为通过向大型建筑公司缴纳一定费用，挂靠大型公司，以大型公司名义参与的规模较小的施工队伍。学校维修改造工作招标管理部门从程序上核查，大部分参与投标的单位均能满足报名单位要求，较难筛选甄别是否存在挂靠行为。且参与投标的公司掌握高校集中在暑假前的五六月份开展招标工作的规律，长期关注学校公告平台，几乎每年均会以各种大公司名义参与投标。此外，高校维修改造项目投标围标现象极为严峻。部分投标单位在实际操作中，常同时使用多家公司名义报名，在投标报价时进行围标，有较高几率中标。

其他投标单位观察高校几年的维修改造工程中标公示名单，发现部分公司经常中标，会误以为此类公司与高校相关管理部门有权钱交易故能高频率中标，导致其他单位很可能放弃再参与该学校维修改造项目投标。从而导致参与投标的单位越来越集中在某几家施工队伍，高校选择范围愈发缩小。而通过挂靠、围标中标的施工队伍往往专业程度低，组织能力差，施工规范程度低，施工进度缓慢且工艺粗糙，无法保证施工质量，给高校相关管理部门带来极大压力。

（四）合同内容适宜范度有待提升

合同管理在高校维修改造项目管理工作中发挥着重要作用。只有划分清楚甲乙双方各自的责任和权力，才能够使双方权益得到保障，对于高校而言，如合同内容未做到规范且适宜项目实际情况及要求，无法保证投资资金安全且高效使用，且存在发生纠纷的风险，就无法保障项目施工工作顺利进行。

许多高校大量维修改造项目因管理部门造价能力不足，未向施工单位提供工程量清单，受此限制，施工合同使用固定总价合同。这种合同计价方式灵活性差，且在实际施工过程中，常有施工单位因计价漏项、工程量测算准确度不足等原因要求办理洽商，虽被校方拒绝，但有施工单位或因此消极怠工，或想方设法在其他项目上申请办理洽商弥补损失，影响施工进度及工程质量。

此外，部分高校维修改造项目施工合同中关于违约金额和计算方式、洽商文件材料有效性、施工单位结算材料报送要求等方面的约定均存在规范度不足的问题，一定程度上降低了合同履约的质量和有效性。

二、上述问题的应对方法

（一）科学制定维改项目规划

学校维修改造工作管理部门必须充分认识到项目规划制定工作的重要性，确保清楚掌握全校建筑、设施的建造时间及使用年限，以及目前使用维护情况。在制定项目规划时，要改变陈旧思路，确保计划具有统筹兼顾性，需考虑学校办学理念、发展目标及工作重点，认真研究未来五年至十年间学校相关规划，做到在满足当前运行保障需要的同时，还要符合未来发展需要，并充分考虑相关建筑及设施的后续改造规划。做到在大幅提升维修改造成本控制及质量管理工作效率的同时，杜绝临时安排大型改造项目而无法解决经费出处情况的发生。

同时，在全面、广泛调研的基础上，需组织相关部门紧密围绕五至十年规划共同对下一年度拟实施的维修改造项目就必要性和可行性进行认真论证，并由相关领导根据论证情况，结合学校的人、财、物以及施工时间安排确定最终规划。

此外，高校还需认真总结规划实施过程中出现的问题，根据需要及时对规划项目进行调整。这样才能确保维修改造项目的科学决策，在达到预定维修改造目标的基础上，切实节约维修成本，力求实现收益最大化。

（二）精确项目设计造价工作

设计及造价的工作精度是项目成本管理的关键与重点。设计造价工作水平决定了项目实施能否满足维修改造需求并提升资金使用效益。[1]高校应从以下两方面完善相关工作管理水平。

1.设计工作方面

首先，在组织开展设计工作前，应认真查阅拟改造建筑、设施和周边环境的原有建筑图纸、技术资料等基建档案，为设计方案的制定提供参考依据。如有必要还应聘请相关专业机构根据基建档案对建筑物或设施进行专项鉴定检测，并根据鉴定报告开展相关项目的设计。因部分项目在使用过程中已开展过数次维修改造，且极可能因维修规模较小而未存档图纸，故还需全方位掌握使用现状，对建筑或设施外观质量、内部装饰质量、功能质量、使用缺陷等做到烂熟于心，并对项目实施环境进行细致客观评价。

其次，设计时必须认真征询管理使用部门需求。日常工作中管理使用部门对拟改造项目的使用情况最为熟悉，会从功能上就更好地利用现有条件，以及一些细节部位应当如何改良等方面提出许多具有实用价值的意见、建议。对于管理使用部门提出的合理的个性化需求，在满足设计规范要求及项目投资控制需求的前提下，尽量予以满足，以避免施工期间再行调整。在设计过程中，维修改造工作管理部门与设计单位应共同对方案中关键部位和设计难点进行论证后，做出可行性判断，并提出相关要求及注意事项，尽量避免在施工中再度调整设计方案。[2]随后由维修改造项目管理人员从专业和使用角度对方案和图纸进行详细审查。在开展设计工作时，既要注意纠正过度强调节约资金，而忽略技术方面的合理需要，导致项目无法满足预期功能的问题，又要注意避免一味重技术，不合理考虑投资效率造成浪费的情况发生。

表1 维修改造项目设计图纸主要审查内容

再次，为保证工程质量且做好设计变更控制工作，在施工单位进场前必须组织各方人员开展设计交底及图纸会审工作，确保各方人员均清楚了解设计单位的设计意图和相关要求，并及时发现问题进行商议，让图纸缺陷及错误在施工之前得到纠正。

2.造价工作方面

高校相关管理部门要由以往仅重视竣工决算阶段审计价格管理扩大到对整个项目所有阶段的造价工作进行管理，要做到对工程造价进行合理确定并实施有效控制。合理确定是指科学合理地在各个实施阶段分别确定项目的总体投资估价、概预算价格、合同金额及结算价格。而有效控制则是指通过对细节进行监控，在各实施阶段把造价合理控制在限额内，高效使用资金资源，提高投资效益。

其中，招标阶段常用的工程造价方法方面，相较定额造价，更推荐使用工程量清单造价。工程量清单造价法指“招标单位根据现行国家标准清单计价规范、与其配套的工程量计算规范及招标文件中包括的图纸等编制工程量清单提供给各投标单位，由投标单位根据清单中的项目及数量进行报价”[3]。工程量清单造价的项目在竣工结算时可根据施工工作实际发生量对清单中的工程量进行调整，从而调整项目总价。

学校应全面收集基础数据，并根据实际情况尽可能组织开展图纸设计工作，编制工程量清单，在开展所有项目时均要求投标单位采用工程量清单造价，这样不仅能够增强投标报价阶段的竞争性，同时还可以为投标单位提供一个平等竞争条件，有利于提高高校对工程造价的控制力度，且能有效减少施工过程中因工程量引起的纷争。为加强造价控制工作，学校应努力提高相关管理人员的业务水平，如管理人员确无能力自行编制工程量清单，可委托具有造价相关资质的造价咨询公司负责编制。

（三）优化施工单位选择方式

为避免发生学校维修改造项目招标时常被挂靠、围标的投标单位中标的情况，在今后的施工单位选择方式上应进行以下优化。

1.引入招标代理公司

招标代理公司为专业招标机构，招标公告发布平台关注量大大高于高校校园网，获取学校招标信息的施工单位数量较多，可增强投标单位的竞争性，利于学校从中选择优质施工单位。但引入代理公司，并不代表高校相关管理部门可完全将招标工作放下，相反必须加强对招标代理公司的监管，不仅要仔细核实代理公司及相关从业人员资质真实性及是否有不良记录，更要防止招标代理公司某些人员利用工作权力，与部分投标单位串通，在招标过程中违规操作，给学校造成经济损失。[4]

2.部分项目进行邀标。

学校可收集总结近年来在维修改造中，施工组织能力较强，工作表现较好的施工单位信息，利用信息化系统建立数据库并定时更新。根据需要，对部分项目采取从中邀请单位投标的方式以提升投资效益。此外，还要引入部分未参与报名过的施工单位来竞标，督促各施工单位加强施工组织管理，增强自身投标竞争力，从而实现增强学校维修改造工作水平的目的。

3.建立投标单位“黑名单”

在建立优秀施工单位数据库的同时，学校还应当建立投标单位“黑名单”这一数据库。一方面是在过去维修改造及基建项目投标工作中，出现过参与围标，被查明为挂靠企业，或试图行贿相关人员等破坏招投标秩序行为的投标单位一律拉入“黑名单”，另一方面是施工过程中出现转包、违法分包、恶意拖欠工人工资，或施工组织不力工期严重滞后影响学校正常运行等行为的施工单位，亦一律拉入“黑名单”。所有建筑修缮企业均希望长期获取利益，进入“黑名单”数据库企业均不允许再参与学校维修改造及基建项目投标的惩罚措施将令其自行规范相关行为。

近年来已有许多高校开始实行投标单位“黑名单”制度，对提供资质给其他建筑企业挂靠投标的企业形成了较大威慑，并增强了维修改造管理部门在施工过程中对施工单位施工质量的控制力度，取得了良好的效果。在未来的工作中，各高校可与其他同区域高校尝试共享投标单位“黑名单”数据库，扩大“黑名单”的影响力，令各建筑企业更加重视口碑，爱惜羽毛，督促其进一步主动加强管理工作。

（四）提高施工合同管理精度

学校维修改造项目的施工过程中突发情况较多，因此务必重视合同管理工作。在制定合同条款时，必须对工程造价、承包范围、承包方式、质量标准、定额工期、甲乙方工作、变更调整、质检验收、付款结算、材料设备供应、争议违约、维保期限等工作详细明确，且在项目配套工程量清单的前提下务必使用固定单价合同。其中，合同中对各环节中可能出现的争议纠纷提前明确双方权责，从而减少实施过程中矛盾的发生。例如可调价格项目应写清材料价格的认定方式，并对调整范围、方法及时间予以界定；同时，索赔条件和程序，不可抗力的认定等也必须明确。此外，高校应建立合同评审机制，在正式签订合同前由审计部门及学校法律事务管理部门对合同内容的合法性、严谨性、完整性、准确性等进行全面审核，为项目的顺利实施提供切实保障。[5]

维修改造项目施工过程中会出现各种不可预见的问题，为了减少因洽商变更引起的争议及经济纠纷，避免工期延误影响学校正常工作，必须做好合同实施跟踪管理工作。在施工过程中可通过跟踪已发生的工程预算及定期召开工程监理例会等措施来及时发现合同偏离问题并避免其加重。必要时可根据实际情况协商签订补充协议，修订完善已签订合同的相关条款，从而降低合同风险。

[1]吴玲，刘宗志.工程项目全生命周期成本的精细化管理解析[J].阜阳师范学院学报（社会科学版）,2015（02）:95-98.

[2]王守全.建筑工程设计管理研究[J].价值工程,2014（15）:81-82.

[3]孙玉梅，韩莉.工程量清单计价模式下的招投标[J].天然气与石油,2011（01）:54-58.

[4]康殿邦.新形势下招标代理机构监管之我见[J].招标与投标,2018,6（7）:49-51.

[5]陈红，肖红.如何做好合同评审工作[J].计量与测试技术,2012,39（1）:68-69.

（责任编辑：卢彩晨）