如何申请出让金征收决定强制执行

□ 朱迪

案 情

不久前，某市自然资源主管部门向该市城区人民法院申请予以强制执行《土地出让金征收决定书》被裁定驳回。对于裁定结果，该市自然资源主管部门办案人员十分意外，因为这份《土地出让金征收决定书》刚由该市高新区法院裁定合法有效予以维持，事情怎么在短时间内就出现反转？

事情的起因要从2019 年11月说起，某影视培训学院以协议出让方式取得位于该市高新区城市大道3 号的教育用地国有土地使用权，出让金为8800万元。然而，在缴纳2800 万元后，影视培训学院迟迟未按合同约定缴纳剩余的6000万元出让金。在合同约定缴款期限到期一个月后，该市自然资源主管部门启动催缴程序，分别于2021年1月、3月向其发出催缴通知书。在经多次催缴无效后，该市自然资源主管部门于2021年6月作出《土地出让金征收决定书》，限影视培训学院在决定之日起30日内，缴清6000 万元出让金以及延期缴款产生的违约金，同时，告知如对决定不服可在30日内向该市政府申请行政复议，也可在6 个月内向城区人民法院提起行政诉讼。

影视培训学院收到该决定书后，于2021年12月向高新区人民法院提起行政诉讼，请求撤销市自然资源主管部门作出的《土地出让金征收决定书》，责令重新确定土地出让金支付时间。高新区人民法院于2022 年5 月作出《行政判决书》，驳回影视培训学院的诉讼请求，并出具《法律文书生效证明书》，明确判决书于2022 年6 月发生法律效力。该市自然资源主管部门随即向影视培训学院送达《行政征收决定履行催告书》，但影视培训学院仍未缴纳欠缴的土地出让金，该市自然资源主管部门向该市城区人民法院申请强制执行时就出现了开头一幕。那么，《土地出让金征收决定书》应如何申请强制执行呢？

分 歧

核发《土地出让金征收决定书》是自然资源主管部门进入执行程序的关键步骤，行政相对人为避免被强制执行，可通过行政复议、行政诉讼等方式进行救济。

影视培训学院认为，该校为民办学校，国家没有资金投入，全靠社会力量办学，应该得到国家政策的支持。学校在建设期间无法承担高额的出让金以及违约金，下达《土地出让金征收决定书》的行为违反国家教育政策，应当撤销，并将供地方式调整为划拨供地，减轻学校办学负担。该校已将有关诉求起诉至高新区人民法院。

该市自然资源主管部门认为，影视培训学院是营利性的办学机构，不符合划拨供地政策，学校在签订《国有建设用地使用权出让合同》后，未按约定足额缴纳出让金，违反《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》的相关规定，依法作出《土地出让金征收决定书》合法有效，也得到人民法院支持。为避免国家出让金遭受损失，人民法院应准予强制执行。

高新区人民法院认为，经审查影视培训学院起诉事由没有法律依据，市自然资源主管部门有权依法对违约行为作出征收土地出让金、征收土地闲置费等行政行为，以实现土地行政管理目标。市自然资源主管部门完整地履行了行政催告程序，不存在程序违法问题，故依法裁定《土地出让金征收决定书》合法有效予以维持，但是否予以强制执行不是本次诉讼的审查事项。

市城区人民法院认为，影视培训学院已将该市自然资源主管部门起诉至高新区人民法院，此案应由高新区人民法院管辖。该市自然资源主管部门向其申请执行缺乏法律依据。

分 析

首先，适用法律应准确。

适用法律错误必然导致行政决定的错误，进而导致行政违法。确保土地出让金征收决定合法有效的基础。因此，要准确适用法律法规。一是必须适用现行有效的法律法规，即应当适用已经生效而没有失效的法律；二是适用的法律必须符合法律适用的范围，对象、事项等不能超出法律法规的规定；三是适用的法律必须正确援引法律条文，在征收决定时必须引用具体的法律条文，并且所使用的条文应与客观事实相匹配。这些要点也是人民法院对行政机关作出的行政行为的合法性进行审查的重点方向，只有所适用的法律能够支持征收决定的合法性，才能让人民法院判定土地出让金征收决定所适用的法律正确。实践中，土地出让金征收决定所适用的法律法规主要有《土地管理法》《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》《国有土地使用权出让收支管理办法》《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》等相关规定。需要提醒的是，自然资源主管部门需要熟悉这些法律法规的立法原意、适用范围、适用原则等内容，避免在适用相关法律法规时出现明显错误的情形。本案例中，由于该市自然资源主管部门作出的《土地出让金征收决定书》准确适用法律法规，在影视培训学院提起的撤销之诉中，得到高新区人民法院的支持。

其次，程序完善很重要。

土地出让金征收决定作为行政强制措施，除了适用法律准确这个基础之外，更为重要的是要有完善实施程序，其中，最为关键的是催告环节，即在作出正式的执行决定前要先告诫行政相对人，要求其在指定期限内自行履行义务，且告诫要以书面形式作出并送达行政相对人。依据《行政强制法》第三十五条的规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明履行义务的期限；履行义务的方式；涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；当事人依法享有的陈述权和申辩权等事项。实践中相关部门在作出土地出让金征收决定前，通常会通过电话、网络等多种方式进行催告，为确保实施程序的完整，均会以书面催缴通知的方式对欠缴土地出让金的行政相对人进行催告。本案例中，该市自然资源主管部门分别于2021年1月以及2021 年3月进行了书面催告，完整地履行了《行政强制法》所规定的前置程序，为此高新区人民法院裁定维持了土地出让金征收决定。

最后，申请强制执行时应先确定管辖法院。

自然资源管理部门作出土地出让金征收决定后，行政相对人在决定的期限内既不申请复议，又不提起行政诉讼，也未履行处罚义务，案件就此也就转入了强制执行环节。因自然资源主管部门没有强制执行权，只能依据《行政强制法》第五十三条以及《行政诉讼法》第九十七条的规定，向人民法院申请强制执行，由人民法院对自然资源主管部门作出的土地出让金征收决定的合法性进行审查后，决定是否予以强制执行。

值得注意的是，若行政相对人在决定的期限内提起行政诉讼，情况就会有所变化。首先，在诉讼期间自然资源主管部门不能向人民法院申请强制执行；其次，在诉讼之后申请强制执行所对应的法院也有所变化，依据《行政诉讼法》第九十五条的规定，公民、法人或者其他组织拒绝履行判决、裁定、调解书的，行政机关或者第三人可以向第一审人民法院申请强制执行，或者由行政机关依法强制执行。依据《最高人民法院关于适用〈行政诉讼法〉的解释》第一百五十四条的规定，发生法律效力的行政判决书、行政裁定书、行政赔偿判决书和行政调解书，由第一审人民法院执行。自然资源主管部门只能向作出生效裁判的原一审人民法院申请强制执行。

本案例中，该市自然资源主管部门虽然在与影视培训学院进行的行政诉讼中胜诉，但因未充分了解人民法院管辖范围的相关规定，习惯性地向所在地城区人民法院申请强制执行，结果被裁定驳回执行申请。

自《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》明确了《国有建设用地使用权出让合同》属行政协议之后，各地自然资源主管部门对土地出让金的追缴方式逐渐调整为以行政催告、征收决定、法院强制执行等形式开展。为切实履行土地出让金的征缴职责，确保土地出让收入足额入库，防止国有资产流失，自然资源主管部门在通过土地出让金征收决定追缴拖欠的土地出让金时，应在核清欠缴事实的基础上，准确地把握征收决定所适用法律，依法履行下达征收决定前催告程序，依据执行管辖范围规定选择执行法院，才能确保追缴工作顺利实施。按照《关于将国有土地使用权出让收入、矿产资源专项收入、海域使用金、无居民海岛使用金四项政府性非税收入划转税务部门征收有关问题的通知》的要求，自2022 年1月1日起全面实施征管划转工作，土地出让收入的征收部门调整为税务部门，但部分地方在职责交接中大多约定，划转之前形成的历史欠缴土地出让金仍由自然资源主管部门负责追缴。

总之，无论是自然资源主管部门，还是税务部门，在履行征缴土地出让金职责时都应关注与之相关的法律法规，以保障征管划转工作平稳有序推进。