促进经济高质量发展的财政政策优化研究（上）

●马海涛 文雨辰

高质量发展，自党的十九大报告首次提出以来，已成为当前和今后一个时期我国经济社会发展的主要思路，也是进行各项政策设计和落实的内在要求。财政是国家治理的基石，财税政策的制定与完善必须遵循新的发展理念，以发挥自身的职能作用，助推“十四五”期间开启高质量发展的新征程。

一、高质量发展的现实必要性和理论内涵

（一）高质量发展的现实必然性

发展是阶段性的，不同的发展阶段又蕴含着历史发展进程的客观必然性和主体的选择性。如今，正值我国迈向高质量发展的关键时期，然而，在此过程中，复杂多变的国际环境和国内一些结构性、周期性问题相互交错，并给我国经济社会的稳定运行带来了严峻挑战。

其一，经济结构不合理。主要表现为：需求结构不合理，内需不足，投资和出口成为拉动经济增长的长期动力；产业结构不合理，低水平的重复建设较多，而高端产品严重不足；要素结构不合理，我国长期的“高耗能，高污染”生产方式使得资源要素消耗过多，生态环境压力加重。其二，社会主要矛盾已发生转变。随着我国经济社会发展进入新时期，一方面，人们的需求已从简单的物质层面转向了更为全面的物质和非物质层面，并从“有没有”转向了“好不好”；另一方面，生产力发展总量不够丰富，地区间、城乡间、群体间的不均衡等问题较为明显。这一现实矛盾迫使新时期的中国改变以往的发展思路。其三，人口老龄化问题亟需重视。随着“二孩”“三孩”等人口政策的全面落实，我国人口出生率却呈现持续下降的趋势。出生人口减少，老龄化问题加重，不仅会成为经济持续增长的潜在阻力，同时也加重了社会负担，对医疗、社保等公共服务领域产生了前所未有的压力。此外，国际关系复杂多变。对于芯片、发动机、高端轴承等，这些关乎中国工业命脉的核心产品，目前国内自给率还远远不足，多依赖于他国的进口，因此，复杂紧张的国际关系会直接影响到我国大宗商品的价格波动，甚至成为制约我国经济发展的关键因素。

由此可见，接踵而来的国内外双重压力已使得我国经济社会的持续发展遭遇了较大瓶颈。新时代下的中国要以解决发展中的瓶颈为出发点，以提升发展的质量为关键点，形成以“结构调整”为中心的宏观经济政策、以“增强主体活力”为中心的微观经济政策，和以“保民生托底”为中心的社会政策相结合的整体思路，为我国经济社会的未来发展指明方向。

（二）高质量发展的理论内涵

高质量发展，是对新时期我国经济社会发展的新目标、新诉求。对于高质量发展的深刻理解和认识是实现高质量发展的重要前提，对此，还应立足于我国当前经济增速正处于换挡期、社会主要矛盾已发生转变以及国际形势严峻等现实问题。

首先，高质量发展是顺应经济发展已进入新常态的主动选择。新常态下的经济特征主要表现为：经济增长由高速转为中高速；经济结构优化升级；以及创新驱动将成为主要经济动力。在此大背景下，要跳出以往的思维定势，不再局限于短期经济指标的波动，而要以一种全局性、统领性的战略目光，全面升级我国的经济发展层次，真正实现我国经济由量的增长转向质的飞跃。

其次，高质量发展是应对我国当前社会主要矛盾的必然要求。社会的主要矛盾存在于社会的各个历史时期，并随着历史的进程发生转变，而我国当前人民日益增长的美好生活需求与不平衡不充分发展之间的矛盾显然是对发展方式提出了新的要求。对此，必须坚持“以人民为中心”的发展思想，在产品和服务方面，既需要不断改善供给质量，调整优化供给体系，从而为人民群众提供更加优质、高端的产品和服务；又需要根据民众的个性化需求，逐渐拓展新的消费领域，以积极应对人民群众对美好生活的期盼。

其三，高质量发展迫切要求建设现代化经济体系。高质量发展是对我国今后一个时期所确定的发展思路，在此过程中，必须坚持质量第一、效益优先，实现经济发展中的质量变革、效率变革、动力变革。为此，必须加快建设符合现代化要求的产业布局和经济体系。包括更高效益的经济产出、更高质量的经济水平、更加平衡的发展格局、更加安全高效的开放体系、更具完善的市场经济体制、更具合理性的产业结构和空间布局等。

其四，高质量发展是对绿色、协调、创新、开放、共享发展新理念的高度聚合。理念是行动的先导，同时又指导着行动。党的十八届五中全会所提出的发展新理念应当作为着力点融入高质量发展的整体框架中。一是改变以往主要依靠资源和低素质劳动力等廉价成本要素驱动经济增长的做法，将创新作为第一动力。一方面，随着我国老龄化问题的加重，人口红利将不复存在；另一方面，在我国长期粗犷式的发展模式下，环境污染、资源短缺、生态环境失衡等问题愈加严重。在此境况下，唯有改变发展动力，努力推动技术创新、产品创新、管理创新等，促进产业整合升级，从而提升经济效益。二是要协调好城乡间、地区间的平衡发展，经济、文化、社会、政治、生态等领域的共同发展等问题，以彰显高质量发展的内生特点。为此，还需通过补短板、优结构等方式强化高质量发展的整体性。三是要发展低碳产业，让绿色生产成为高质量发展下的普遍形态。鉴于自然资源的稀缺性、生态环境的脆弱性、自然灾害的频繁性等问题，绿色发展已逐渐在全球范围内成为一种重要趋势，反映了人们对和谐生活的向往，故而，走绿色发展之路将成为高质量发展的重要标志。四是坚持对外开放。当前全球疫情与百年变局叠加，国际贸易规则博弈加剧，种种现实形势都给我国经济环境带来了巨大压力，但中国高举改革开放的旗帜始终不变，高质量发展也必须坚持走对外开放的发展之路，通过构建全球利益共同体，让国内外双循环更加通畅。五是将共享作为高质量发展的根本目标。让全体人民共享经济社会发展中的成果是中国特色社会主义的本质要求，亦是党始终追求的目标，因此，必须以共享为根本目标进行高质量发展。

最后，高质量发展是基于中国的发展实践，并不断丰富其内涵思想并与时俱进的发展观。高质量发展并非是一个固定不变的概念，而是依据我国的发展阶段、顺应我国发展趋势和时代要求的科学严判。它既是对我国改革开放以来所形成的发展理念的继承和延续，也是在实践中对科学发展思想的升华，开拓性地打开了探究经济社会发展的新视阈。

二、以财税政策支持高质量发展的内在机理

经济是决定一国的财税来源之基，财税又可通过不同的政策安排反作用于经济发展，高质量发展更需通过财税政策加力提效。

（一）财税政策具有调节宏观经济平稳运行的内在功能

财税政策是宏观经济的重要调控手段，通过合理运用财税政策，变动政府收支，对国民收入产生乘数作用，进而确保经济的平稳运行。当经济的总需求不足时，政府可通过降低税率、减少税收、增长支出等方式刺激总需求；反之，当经济的总需求过高，通货膨胀较为严重时，政府则会通过增加税收、削减支出等措施以抑制总需求。当前，我国经济正处于换挡期，增速下降在所难免，然而，保障经济运行的平稳过渡，且稳中求进，依然是各级政府所承担的重要职责，因此，必须发挥财税政策的宏观调控作用，为经济的高质量发展提供足够的空间。

（二）财税政策可成为引导市场主体的有力信号

要实现高质量发展的顺利过渡，必须坚持供给侧结构性改革，提升产品和服务质量；优化经济结构，促进产业体系整合升级，提升经济效益；激发企业的创新信念，推动经济的动力变革。为此，还需发挥财税的引导功能，通过加大对制造业的财政补助和政策帮助，促使该产业不断推进技术改进和产品结构升级；通过加大对高新技术产业的税收优惠力度，并通过政府引导基金，指引市场资源的主动流入，以形成极具竞争力的产业优势；通过对特色产业、中小企业设立专项资金等方式，鼓励形成聚集发展和多元化发展之势。综合而言，可通过政府财政资金的领投，带动市场主体的跟投，推动重点领域产业链加速形成，为高质量发展塑造新引擎。

（三）财税政策为贯彻新发展理念提供全方位保障

一是以财税政策汇聚创新驱动力。创新，作为高质量发展的第一动力，离不开创新者的创新意愿、创新资源的投入以及良好的创新环境。财政补贴、降低税率、投资抵免等一系列财税政策的制定不仅为创新发展提供了资金支持，更是激发了创新主体热情，有助于打造“人人创新”的良好氛围。二是以财税政策推动城乡、区域协调发展。从2000年的西部大开发，到2004年中部崛起、东北振兴，再到2010年以后的长江经济带发展、京津冀协同发展等地区发展战略的实施都离不开财税政策的支持。中央对地方的转移支付，从2012年的4.54万亿元已上升至2021年的8.22万亿元，财税政策对于地区建设，尤其是贫困地区发展给予了有力的支持。与此同时，在推动乡村建设，实现城乡基本公共服务均等化的进程中，财税政策亦发挥了补短板、促平衡的积极作用。三是以财税政策完善绿色生态体系。资源税、环保税以及国家绿色发展基金等多项政策共同构成了绿色治理体系，为支持高质量绿色发展提供了基本保障。四是以财税政策继续扩大对外开放。通过关税结构的优化、出口退税力度的加大等，可助推形成“高质量引进来，高批量走出去”的开放格局。五是以财税政策兜底民生事业。通过对民生领域的持续投入，确保人民共享经济社会的发展成果，以增强人民群众的幸福感和满足感。

由此可见，经济社会的高质量发展离不开行之有效的财税政策予以保障，以助力高质量发展跨越种种关口。

三、现行财税政策对高质量发展的制约

经济社会的高质量发展离不开国家治理体系的完善和治理能力的提升，财政是国家治理的基石，财税政策的制定将在很大程度上影响高质量发展的目标实现与否。改革开放40余年，针对我国物质缺乏、经济基础薄弱等现实问题，财税政策的安排主要以解决“量”的不足为方向，并对我国经济总量的增长、人民物质生活水平的提升发挥了重要作用。然而，面向新时期下的高质量发展，现行的财税政策体系还面临着许多新难题。

（一）现行财政收支安排不利于储备高质量的人力资本

要实现高质量发展，必须改变以往主要依靠资源投入促进经济增长的做法，将创新作为第一动力。创新的主体是人，必须发挥人的主观能动性，由此可见，高质量的人力资本是实现创新驱动高质量发展的基本保障。但现行财政收支安排，尚不符合对高素质人才的需求。一方面，财政分权体制下，地方政府在长期以GDP为主要指标的政绩考核制度下，更倾向于将大量的财政资金投向周期短、见效快的项目，对于文化、教育的支出规模虽在逐年提升，但就相对量而言还明显低于发达国家。以2020年为例，据教育部、国家统计局等发布的公告显示，2020年国家财政性教育经费为42908.15亿元，占GDP的比重为4.22%，而世界发达国家对公立教育的投入占GDP的平均水平为5.9%。说明我国财政对人力资本的投入已无法应对向高质量发展阶段过渡中对于高端人才的需求，这种不平衡直接削弱了对于创新驱动发展的根本性支持力量。另一方面，从所得税角度出发，随着我国税制的改革，近年来，以增值税为主的流转税所占比重呈现下滑趋势，所得税则呈现上升趋势。这虽然符合税制优化的一般规律，但由于我国当前所得税主要以企业所得税为主，过快的增长速度会降低企业的创新意愿，不利于为创新人才打造良好的创新氛围。与此同时，个人所得税虽于2019年有所改革，但以劳务工薪为主要来源的征税模式并未改变，尤其是目前的最高边际税率，会大大降低高精尖人才的工作热情和创新活力。上述种种说明我国当前财政收支安排与高质量发展目标缺乏协调性。

（二）大国财政尚未形成，对于开放性发展的应对能力不足

将财政作为国家治理的基础和重要支柱，即是超出了经济范畴对财政的一个全新定位。我国是名副其实的世界大国，国家的治理也不可避免要与全球治理相互联系，尤其在如今经济、金融全球一体化的格局下，全球公共风险也在加速形成。要维护国家的长治久安，不仅要求财政与我国综合国力相适应，与国家治理能力相协调，更要在中国对全球治理的参与中凸显大国财政的职能。就如今的国际形势而言，贸易保护主义、单边主义等逆全球化行为频繁出现，我国虽始终致力于推动开放性的世界经济建设，但目前的财税体制整体上，不论是在助力经济全球化过程中为各国提供更多更优的国际公共产品，还是在发挥其国际协调、外交后盾等方面的能力都亟待提高。

从税制角度出发，还局限于国内的经济发展和社会调节层面，尚未在国际税收的规则制定中彰显引领国际税收发展的能力，无法对我国企业“走出去”和产品竞争力形成有效保护。从财政支出角度出发，总体还未形成与大国经济地位相匹配的相对比较成熟稳定的涉外财政支出政策体系。综合而言，我国的涉外财税政策体系还具有较强的“被动”应对型特征，真正适应大国外交战略的财税政策体系尚未形成，这也将成为推动高质量发展的重要制约。

（三）现行财税政策难以匹配新兴产业发展的需求

推动战略性的新兴产业高质量发展，对于整个产业结构的优化和经济效益的提升都有着极其重要的作用。各级政府不断出台各项支持新兴产业发展的政策，有力促进了新兴产业发展，并初步形成了一定的发展格局。但是，作为产业中的生力军，新兴产业的进一步发展还面临着较多阻碍，而由财税政策给予的支持也存在着现实困厄。一是税收优惠力度不足，无法予以该产业高质量发展足够的支持。给予支持性产业更具针对性的税收优惠是不少国家普遍采取的做法，然而，我国当前相关优惠政策较为单一，且缺乏主体针对性，不免弱化了税收优惠对于新兴产业的激励效果。二是财政助力资金尚未形成一定规模，不利于该产业持续性发展。对于新兴产业的稳定投资是促进其顺利成长的重要因素，尤其是创新性强、尚未涉猎的产业，更需要通过这种资金上的支持以减少生存风险。因此，财政资金投入量的相对不足将成为制约新兴产业发展的又一因素。三是科技成果无法转向实用阶段，难以凸显财政的支持效果。大多数新兴产业的发展都离不开科技的同步更新，否则便会面临关键技术被“卡脖子”的问题，这也是我国当前产业发展最大的阻碍之一。而其中的主要原因还在于，我国的科研成果主要来自于高校、科研机构等单位，而非来自实体企业，这便极易出现研究方向与实际需求相脱离的现象，进一步导致科技成果的转化性不强。这不仅制约了新兴产业的前进步伐，也不利于发挥财政的支持作用。

（四）财税政策的公平正义特性亟待彰显

高质量发展的根本目标是保障全体人民共享经济社会的发展成果，良好的财税政策体系的建立正是调分配、促公平的重要手段。就当前的政策效果而言，仍是对效率给予了更多关注，而对公平的体现不足，最明显的便是我国当前的税制整体上依然表现出累退性。一方面，税收结构有待调整。虽然“营改增”以及增值税税率的下调归并等举措，使得间接税比重有所下降，但以间接税为主、直接税为辅的税收结构仍未改变。与此同时，直接税中的工薪税过重，资本性税收过低，致使劳动要素的收入分配比重明显较低。由此形成的逆向调节不利于体现税制的公平性。另一方面，部分税种如遗产税、房地产税等的缺失，也使得税制的公平性彰显不足。由此可见，更具收入调节分配作用的税种尚还缺失，现有税种的调节功能又发挥不足，影响着整个税收体系对社会收入的公平分配效果。

（五）财政收支矛盾凸显，面对发展的不平衡、不充分现状调节不足

面对发展中的不平衡不充分等突出问题，还需加强财税政策与相关政策的协调配合，为满足人民对美好生活的需求提供必要的支撑。在此过程中，财政所需关注的领域是全方位、多维度的，既要注重物质层面的高质量发展，也需关注文化、精神层面的充分均衡发展，还包括对人民发展环境（医疗、社区服务、教育、住房、生态环境等）的不断改善。这是一个循序渐进、逐步推进的过程，因此，对于财政的投入需求必然会呈现上升趋势。然而，随着我国近年来减税降费力度的不断加大，在为高质量发展注入动力的同时，也引发了各界对财政可持续的担忧。据国家统计局数据显示，2012年国家财政收入为117253.52亿元，财政支出为125952.97亿元，由此可知，财政收支缺口约为0.87万亿元，而到2021年这一收支缺口已达到4.31万亿元。随着财政收支缺口的不断扩大，政府的债务规模和风险也随之提升，由此引发的高额债务利息占用了大量的财政资源。这不仅降低了地方政府的公共服务供给能力，也影响了财政对于地区间、城乡间、居民间的调节能力，不利于加速推进经济社会的高质量发展。

（六）现行财税政策不完全符合绿色发展之路

绿色应成为高质量发展的普遍形态，尤其是我国长期以来粗犷式发展造成的环境破坏、资源浪费等问题愈加严重，使得绿色发展已迫在眉睫。近年来，我国也加大了对环境的治理，包括将电池涂料纳入消费税征税范围、进行资源税改革、增加环境保护税等。然而，面对严峻的生态环境问题，现行财税政策对于实现真正的绿色发展还存在阻滞。主要表现为：一是缺乏对绿色产业的支持。即在推行绿色发展的过程中未能按照绿色产业的发展需求提供相应的财政投入，也未能根据其发展方向制定完整的优惠政策。二是税收的设置尚不完善。我国针对绿色发展的财税政策体系建立较晚，相关税收的设置还存在需完善之处，如资源税当前依然以矿产类资源为主要征收对象，对于环境的保护力度不够，征税范围还有待继续扩大。三是相关财税政策未能与金融机构形成合力，以加强政策效果。绿色技术产业的发展往往需要一定周期，存在贷款风险，若财税相关的投资政策未能与金融行业形成合力，便会制约绿色产业信贷发展，影响绿色经济顺利发展。总之，我国当前的财税政策对于建设环境友好型、资源节约型的高质量绿色发展所体现的支撑功能有待加强。