二十大报告解读：用好税、收好税、共享税

●姚轩鸽

《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》（以下简称《报告》）蕴含了高度的政治性、理论性与指导性，它是“百年未有之大变局”下，中国共产党带领全国人民探求中华民族伟大复兴之路的战略蓝图与行动纲领。财政在国家治理体系中所具有的“基础性、支柱性与保障性”及“枢纽性”功能与作用再次被强调。《报告》关于未来财政制度创新的集中表述是：“健全现代预算制度，优化税制结构，完善财政转移支付体系。”通俗而言即为“用好税、收好税与共享税”。与以往重要文件的表述不同的是：《报告》将“用好税”放在首位。这意味着《报告》更加强调和突出“预算”问题，即“用好税”在财政制度创新与治理中的特有地位与作用，从学理而言，更加接近财政治理的规律。因为“用好税”既是预算制度优化和现代化的内在价值根据，同时也是“收好税”的道德价值与基础所在。

一、用好税：健全现代预算制度

《报告》在财政体制改革方面首先提出要“健全现代预算制度”，即要“用好税”，这是针对当前我国财政治理中存在的主要问题提出的。众所周知，经过四十多年的改革开放，中国在税制改革创新方面，即在如何“收好税”方面，已经取得了举世瞩目的业绩。即使在受新冠肺炎疫情严重影响的2020、2021年间，全国一般公共预算收入也分别18.29万亿元，同比下降3.9%；20.25万亿元，比上年增长10.7%。面对这笔巨额公共资金，如何才能真正“用好”，并通过及时、高效、高性价比公共产品的生产与供给，既促进创获物质财富之经济活动的高质量可持续发展，也助力创获精神财富之文化产业的繁荣，进而保障各个类型、区域、行业等人际关系的健康和谐，实现政治的清明、德治的良善、道德与法律的优良以及生态环境的美好等。从财政的“枢纽性”①特有价值与功能看，“健全现代预算制度”就是要“用好税”，这是新时代中国式现代化必须直面的现实挑战与压力所在，任重道远，必须负重前行。

一是从表面看，财政预算似乎意味着政府如何支出“花钱”，如何管理这笔公共资金。但深究则意味着，是政府在履行与国民缔结的公共产品生产与供给交换契约。因此，对政府而言，“用好税”是一种义务和责任，在于要及时给全体国民生产和供给高性价比、高合意性，且数量足额的公共产品与服务；于国民而言，则要享有这些公共产品与服务，“用好税”是其“应该且必须”享有和行使的权利。逻辑上，如果政府能通过预算支出（用税），生产和供给质优价廉的公共产品，且供给及时足额，便于国民“应该且必须”享有和行使的用税权利相等，意味着预算制度是公正的，国民与政府之间的权利与义务交换是公正平等的，即“用好了税”。相反则意味着，国民与政府之间的权利与义务交换是不公正不平等的，没有“用好税”，这个预算制度是不健全、不公正的。具体说，如果政府所享有和行使的用税权利大于其应尽的义务，即“取之于民”而未全部或真正“用之于民”，进而未“用之于民之所需”，则是一种不公正或不平等，这个预算制度便既不健全也不具有现代性，亟待优化和完备。

二是要“用好税”，既需要科学优良的预算制度（也就是现代预算制度，即预算道德与预算法），也需要现代预算治理能力的提高。预算制度的创新与优化——即现代化，无疑先于或重要于“现代预算能力”的提高。因为“健全现代预算制度”意味着，必须深刻认识和把握“现代预算制度”的精神实质，并不是只要加上“现代”二字就行。因为就“现代”概念的本义而言，并不专指其“时间”属性，更在于其“价值”属性。或者说，伴随时间的推进，人们对预算制度规律性的认知，也就是对社会创建预算制度的终极目的和预算行为事实如何之规律的认知会越来客观，越来越富于理性与科学性，即越来越接近预算制度运行的大道规律。逻辑上，据此所制定的预算制度规则，便会越来越科学优良，越来越有助“用好税”，增进全社会和每个国民利益或福祉、幸福与尊严的总量。相反，其所制定的预算制度，则会越来越低劣落后，削减而不是增进全社会和每个国民利益或福祉、幸福与尊严的总量。因此，要“健全现代预算制度”，就要自觉促进社会主义核心价值观的预算制度实质性嵌入，真正体现“人民至上”的治国理念。具体来说，因为公共产品生产与供给的质量评定，最终要以全体国民是否满意作为核心或终极标准。因此，如何借用现代信息技术优势，尽快建立“国民预算意愿需求表达机制”，既非常必要，也十分紧迫，具体则要建立“全面规范透明、标准科学、约束有力”的预算制度，全面实施绩效管理。同时，也不应忽视现代预算治理能力提高对于“用好税”质效的影响作用，特别是在预算方向正确的前提下，现代预算治理能力的提升，注定会有效促进“用好税”的效率，满足民众不断增长的美好生活需求。

三是要“用好税”，必须把握“现代预算制度”公正性这一重点。因为公正“乃是社会治理的最重要的道德原则，是社会制度的最重要的道德原则”。现代预算制度的公正性，同样是预算治理“最重要的道德原则”。具体说，“预算制度公正性”既是指国民之间享有和行使公共产品权利与义务的完全或比例平等地相交换，也是指政府不同部门、上下级之间预算权利与义务的完全或比例平等地相交换，但核心是国民与国家之间预算权利与义务交换的完全与比例平等地相交换。而公正在国家治理包括财政预算治理体系中的基础性与结构性重要作用，在当代正义论大师罗尔斯看来，则是因为“正义是社会制度的首要善，正如真理是思想体系的首要善一样。”但就“权利是一种具有重大的社会效用的必须且应该的索取或要求；是一种具有重大的社会效用的必须且应该得到的利益；是一种具有重大的社会效用的必当得到的利益；因而也就是应该受到社会管理者依靠权力加以保护的利益、索取或要求；说到底，也就是应该受到政治和法律保障的利益、索取或要求”的定义而言，财政预算权力的合意性及其监督的有效性，则是保证“用好税”，也就是保证政府与国民之间涉税预算权利与义务能否公正平等交换的充要条件。或者说，新时代要“用好税”，就必须进一步扩大预算权力的合意性，不断加强预算权力的“德法、内外、上下”“闭环式”监督机制建设。具体则要求，全体国民应该完全平等地享有政府提供的基本公共产品与服务，诸如医疗、卫生、养老、教育、就业等；比例平等地享有发财致富、当官致贵等权利。当然也包括同地区、不同管理部门之间完全平等地享有基本预算权利与义务，比例平等地享有非基本预算权利与义务，比如财权与事权的公正匹配与平衡，等等。

二、收好税：优化税制结构

“用好税”是“收好税”的内在根据与终极理由，“收好税”是“用好税”的物质前提与基础。“巧妇难为无米之炊”，只有“收好税”，才可能为高性价比公共产品的生产与供给提供应有的资金保障，发挥财政在国家治理体系中的特有作用，促进经济的高质量发展、文化的可持续繁荣，以及人际关系的和谐稳定等，进而满足全体民众不断增长的美好生活需求。逻辑上，不断优化税制结构责无旁贷，也是保证税收在国家治理体系中“基础性、支柱性与保障性”及其“枢纽性”重要作用的基本途径和举措。因为结构决定功能，结构是指对事物的一种内部划分，被划分的部分与原事物之间是一种整体与局部的关系；同理，税制结构也决定税制功能，决定税制终极目的的实现与否。

遗憾的是，一是目前各界对税制结构的理解，仅仅局限于对税制规范层面的结构认知。比如，认为税制结构是指“主体税、辅助税和补充税及其要素之间相互联结、相互协调及其数量比例关系。”或者是指“国家为了达到组织收入、调节经济的目的，在按一定标志进行税收分类的基础上，合理设置税种所形成的一个相互协调、相互补充的税收体系”等。逻辑上，据此提出的优化税制结构方案只能等于税种之间组合的合理搭配，诸如直接税与间接税的合理配比、税率的调节等。然而，就税制的规范意义而言，税制还由税收道德与税法二者构成的规则体系，优化税制结构即意味着税收道德优化与税法优化。税收道德优化是税法优化的价值导向系统，税收道德优化不可随意进行，必须遵循一定的科学程序与方法。就税制是一种权利与义务规范体系而言，即是由“征收要素、计量要素、识别要素构成”，优化税制结构还意味着“征收要素、计量要素、识别要素构成”的共同优化，等等。

二是优化税制结构要关注其基本结构优化。税制基本结构是指由税制内容与形式构成的税制。税制形式结构优化如上所述，税制内容优化则意味着，税制价值真理性认知的深化，政府实际征税的终极目的是什么，即是为了谁的“什么”而征税；或者说，征税的价值依据是纯粹为了征税人，亦或纯粹为了纳税人，还是为了“征纳两利”，等等。简言之，“收好税”（征税）是为了大多数国民的利益或福祉总量增进，还是为了少数人的利益或福祉总量增进；是为了大多数民众不断增长美好生活需求的满足，还是为了少数国民不断增长美好生活需求的满足；等等。质言之，作为税制结构之内容，就是要“用好税”，或者说，政府生产和提供的公共产品与服务既要合意性强（用之于民之所需），也要高性价比，还要及时足额。

三是优化税制结构不能忽视税制完整结构的优化。因为税制完整结构是由税制价值、价值判断与规则构成“三者结构”。从征税价值不可能一步就推导制定出征税规范，即推导制定出优良的税制规范（税收道德与税法），中间需要一个“中介”（税制价值判断）。唯有依据与真理性税制价值一致的征税价值判断，所推导制定出的征税规范——税制才可能是优良的税制，才可能达到优化税制结构的目的；相反，则无法实现优化税制完整结构的目的，甚至南辕北辙。因此，优化税制结构必须重视和加强税制价值与价值判断以及方法论等问题的研究。

四是优化税制结构不能忽视税制深层结构的优化。价值是指客体固有属性与主体需要、欲望、目的和兴趣及其衍生物发生关系时所产生的效用，即税制价值是由“征纳税行为事实如何之规律”的固有属性与社会创建税制之终极目的，发生关系时产生的效用三者构成。逻辑上，税制有深层结构，即是由“征纳税行为事实如何之规律”、社会创建税制的终极目的、税制价值、税制价值判断与税制规范五者构成。因此在理想情况下，要真正优化税制结构，实现“收好税”的直接目的，便不能忽视税制还有深层结构优化的问题，也就是这五大要素及其关系优化的问题，必须深化对征纳税行为事实如何之规律科学性的认知，同时深化对社会创建税制终极目的科学性的认知，以便获得真理性税制价值，进而通过正确的税制价值判断，推导制定出优良的税制规范（税收道德与税法），最终实现优化税制结构的理想目标，最大限度发挥税收在国家治理体系中的特有作用，促进中国式现代化的早日实现。质言之，要科学优化税制结构，绝不能仅局限于税制规范层面的结构性优化，必须借助价值学、伦理学、社会心理行为学等学科的研究成果，走系统化、集成化、动态化的科学之路。道理在于，优良税制不是主观随意就可制定的，唯有恶劣落后的税制才是随意主观确定的。这是因为优良税制的终极目的、征纳税行为心理事实如何之规律、价值真理性、制定方法及其发展规律都是客观的，是不以任何人和组织的意志为转移的。

简而言之，优化税制结构，或者说优良税制规则体系的制定和优化，绝非简单的税种配比调整，也非税率的高低变换，或者税目等涉税事项的变更，等等。实质性的优化税制结构，一定是有助于中国特色现代化事业的税制优化，既是有助满足全体国民不断增长美好生活需求为终极目的的，也是符合征纳税人涉税行为心理事实如何之规律的，更是奉行“征纳两利”税收价值观的。舍此一切，所谓的优化税制结构，都可能沦为枝节性的微调，甚至丧失税制结构性优化和改革的历史机遇，难以有效发挥税制在国家治理体系中的重要作用。

三、共享税：完善财政转移支付体系

《报告》将“完善财政转移支付体系”与健全现代预算制度和优化税制结构并列，无疑突出了“完善财政转移支付体系”在未来财政创新中的重要地位与作用，同时预示财政治理或将肩负未来中国社会“共同富裕”的重大责任。一般认为，财政转移支付制度是指国家为了实现区域间各项社会经济事业的协调发展而采取的财政政策；或者指国家通过税收等财政手段“取长补短”，以便“损有余而补不足”，为了促进国民收入的公正分配，消减社会治理存在的系统性风险，追求可持续发展的一种制度或政策安排。坦率地说，现实中这一转移支付体系或政策，很容易被民间解读为“劫富济贫”，甚至认为是对民营经济的打压。固然，导致这种误读或误解的原因非常复杂，既有历史的，也有现实的，还有个体认知方面的。但在笔者看来，至少在理论认知上的浅表化和泛化，也是其中主要原因之一。

因为就税收的本质而言，是指国民与国家之间就公共产品交换而缔结、履行原初或衍生契约的活动。政府征税等活动，乃是为了筹集公共产品生产和供给所需要的公共资金。否则，公共产品的生产和供给便是“无源之水，无本之木”。具体从政府一侧而言，征税意味着政府代理民众，向借用社会公共资源及其存量公共产品创获财富者，征收一定公共资源占有费用的活动。因此，创获财富越多者，固然与其个人的天分、能力，包括运气与努力等因素分不开，但也因为他们更多借用了社会公共资源与存量公共产品，自然应该多缴纳一些公共资源和公共产品使用费——税收或规费，不然便意味着不公。

从纳税者一侧看，交税既是对先前借用社会公共资源和存量公共产品创获个人财富所应支付的资源使用费，同时也是为了从政府那里能继续交换到自己所需要的公共产品和服务，比如基本生活的保障、安全、公正等。由此看，《报告》从系统思维的高度指出，未来税制结构优化必须进一步“加大税收、社会保障、转移支付等的调节力度。完善个人所得税制度，规范收入分配秩序，规范财富积累机制，保护合法收入，调节过高收入，取缔非法收入。要建立健全第三次分配机制，引导、支持有意愿有能力的企业、社会组织和个人积极参与公益慈善事业”等，是有其理论依据与伦理根据的。毋庸讳言，关键在于“取之于民”的税费，既能“用之于民”，更能“用之于民之所需”。

换言之，全体国民要能“共享税”，实现共同富裕的梦想，进一步完善现行财政转移支付体系是必然的选择。但要真正实现“共享税”，同样任重道远。一是就财政转移支付资金的提供者——富裕发达地区、先富群体和个人而言，尚存在观念上的阻碍，还需要通过理论上的创新与科学舆论氛围的引导进行疏通。二是国民在财政转移支付体系中的主体权利地位需要进一步明确和保障。具体说，必须认真回答如下问题，即财政转移支付方向、多少、范围、进度是如何决定的；财政应该向哪些区域、哪些群体、哪些区域或群体的哪种项目转移，以及如何监督财政转移支付权力等；特别是，应该如何有效防止财政转移支付权力的滥用与寻租等问题。三是还要切实有效地防止财政转移支付过程中产生新的不公问题，诸如加剧不同区域、群体之间的不公问题等。必须强调指出的是，“共享税”并不必然导致“共同贫穷”，同时不可否认的是，财政制度的结构性创新与优化，无疑必须警惕这种“共同贫穷”现象的发生，自觉发挥财政在促进“共同富裕”理想目标实现中的正向积极作用，时刻防范其负面消极影响问题的发生。

总而言之，《报告》关于财政制度改革的论述，与以往相比，其认识无疑更加科学和理性，更加接近和符合现代财政治理的基本规律，有助未来中国财政制度的守正创新，进一步发挥财政在中国式现代化建设事业中的特有功能与作用。但根本来说，必须全面克服那种无视“财政问题”，甚至认为“对现行社会和经济秩序而言，税收改革和财政改革总体而言改变不了任何事情，财政政策对于解决社会问题贡献极小甚至为无”等错误的认知。而极为关键要素在于，有待社会主义“全过程民主制度”优势的全面发挥和展示，能从根本上扩大财政权力的合意性，并将财政权力真正装进“制度的笼子”，能有效遏制财权的滥用与寻租行为，通过生产和供给高性价比、结构合理、及时足额的公共产品，满足全体国民不断增长的“美好生活”需求。

习近平总书记指出：“理念是行动的先导，一定的发展实践都是由一定的发展理念来引领的”。财政治理理念也是财政治理理论创新与实践行动的先导，新时代财政制度的优化与现代化转型，同样是由一定的财政制度优化理念所引领和导向的，必须深刻领会《报告》关于财政论断的精神实质，以此指导未来财政制度结构性改革与优化的实践，最大限度地发挥财政在中华民族伟大复兴中的特有职能与作用。

注释：

①日本财政学者神野直彦所言，因为“政治体系通过财政渠道筹措货币，以此来维持社会秩序，同时又通过财政渠道提供公共服务，保护所有权，进而通过财政渠道向社会体系提供公共服务，借以维系共同体式的关系。这样做的目的是获取社会体系的‘忠诚’拥护。”即“财政是连接三个子系统的不可或缺环节。三个子系统以财政为媒介构成了‘整个社会’。”[日]神野直彦，米彦军等译.体制改革的政治经济学[M].北京：社会科学文献出版社，2013.