PPP项目全生命周期投资控制研究——基于财政监督视角

●杨学平

PPP项目投资影响财政补贴或使用者付费价格，在项目需求或使用量确定前提下，减控项目投资可实现项目资金效益最大化。因PPP模式下政企双方职责和风险承担差异，社会资本主导项目执行，导致政府方和社会资本在项目信息上产生不对称，给项目投资控制带来难度，须引起高度重视。对于PPP项目投资控制，财政监督主要通过对政企双方PPP项目合同履约监控、实施机构负责的项目前期工作评审、政府采购政策执行监管以及对项目竣工财务决算管理监督等履行财政基本职能来实现。

一、PPP项目投资构成及其控制措施

PPP项目投资期限长，一般固定资产占比大，投资过程主要表现为资金转化为实物工作量过程。投资控制是项目参与各方均须追求的目标，对政府方而言，核心目标是降低项目建设成本，进而减少政府补贴或降低使用者付费价格。

（一）项目投资控制内涵

PPP项目投资控制指政府方通过项目前期立项管理、采购监管、合同履约管理、竣工财务决算审核等手段，在项目需求确定情形下，最大化压缩项目投资，提升投资效益，降低项目运行成本。其参与主体为项目实施机构、投资主管部门、政府采购及工程招投标监督部门、相关行业主管部门以及项目公司等。承担勘察、设计、施工、供货等任务的联合体成员或其他承包商自身承包工作的成本控制与项目投资控制无关。

（二）项目投资主要构成

PPP项目投资主要形成于建设期，以工程费用为主，包含设备和工器具购置费及建筑安装工程费；其次为工程建设其他费，既有政府方发生的费用，亦有项目公司发生的相关费用，主要有工程咨询费、征收拆迁费、土地使用费、PPP咨询费、招标费、勘察设计费、造价咨询费、工程监理费、跟踪审计费、建设单位管理费、场地准备及临时设施费、工程保险费、建设期融资利息等；运营期的设备大修和重置以及移交期恢复性大修也属于项目投资。

（三）项目投资主要控制措施

PPP项目投资按主导者划分为政府方主导型和项目公司主导型，其中项目公司主导的投资政府方应严格监督管控。从投资控制方式上分为间接控制和直接控制。间接控制主要通过项目前期工作审批，将项目投资较为宏观地控制在一定额度范围内，其本质为项目需求管控和立项审批控制；直接控制主要通过设计文件优化、招标采购竞价、工程结算审核、竣工财务决算复核等方式，直接降低或核减项目建设成本。

二、项目投资价格形成机制

在PPP模式中，项目投资额度最终通过项目公司财务报表体现，故项目投资各组成因素价格形成机制，亦即政府方与项目公司投资决算依据，只有各项费用价格形成机制得到保障和落实，项目投资控制才可能实现。

（一）工程费用

1、社会资本作为承包商。主要指“两标并一标”（社会资本与工程建设承包商一并招标选定）模式，其竞价环节为政府方采购社会资本时，工程费用一并竞价。此环节工程费用评审因素依项目承包模式和设计深度而定。典型的是建安工程费下浮率作为报价因素，因为大部分PPP项目采购时处于可行性研究报告阶段，无施工图及工程量清单，宜采用费率报价，设备和工器具由项目公司采购；二是PPP+EPC模式，社会资本以EPC模式承包工程建设，一般采用总价包干模式，评审因素为工程费用总价；三是工程量清单报价，指少数项目在采购前政府方已出具施工图及预算，社会资本按照工程量清单报单价和总价，工程费用总价承包。

2、项目公司招标采购。指政府方在采购社会资本时，未参与竞价的全部或部分工程费用，由项目公司负责招标采购，由此形成结算依据。

（二）工程建设其他费

1、勘察设计费。一是在采购社会资本时按照工程费以费率作为评审因素竞价，由社会资本承担勘察设计任务并独立结算；二是采购社会资本时以EPC模式由社会资本总价承包；三是由项目公司负责招标采购；四是政府方直接招标选定。

2、造价编制和审核费。项目概算预算编制，由项目公司负责采购第三方；项目概算预算审核，由实施机构与项目公司共同选定第三方。

3、工程监理费、跟踪审计费。可由实施机构先行招标，项目公司成立后签订三方协议由项目公司继承合同并支付费用，第三方由实施机构与项目公司共同管理。

4、工程咨询费、PPP咨询费、招标费。由政府方负责选定并签署服务合同，费用计入项目总投资。

5、征收拆迁费。由政府方据实计入项目总投资。

6、土地使用费。划拨土地按划拨成本价计入项目投资，出让土地以成交价计土地使用费。

7、建设单位管理费等。管理费由项目公司据实发生计入总投资，工程保险费、场地准备及临时设施费由项目公司采用竞争性程序产生。

（三）建设期融资利息

项目建设期融资成本在采购社会资本时可以竞价，也可以在PPP实施方案里设定建设期融资成本，作为财务测算上限指标，建设期融资利息结算按照项目实际提现额度为基数。

（四）运营期设备大修和重置及移交期恢复性大修

若项目实施方案中运营期大修和重置已摊入运营成本，则通过项目采购时政府补贴价格竞争控制投资成本，大修和重置由项目公司负责实施，形成资产计入项目投资；如实施方案大修和重置另行安排，则由项目公司拟定技术方案，可由政府投资并招标竞价，或由社会资本投资，调整项目服务价格，相关资产计入项目投资。移交期恢复性大修，由项目公司拟定大修方案并经政府方审核后实施，大修通过验收后相关资产计入项目投资。

三、全生命周期关键环节投资控制

准确把握项目全生命周期与投资控制相关的节点流程，以财政监督为抓手，履行财政职能，采取监督实施机构科学履职、监督项目公司严格合同履约等方式，防止造价或投资失控。

（一）项目识别论证阶段

该阶段主要工作是项目可行性研究。根据《政府投资条例》，政府以资本金注入的项目为政府投资项目，须履行可行性研究报告审批，一般PPP项目政府方占股，财政监督主要是对项目可行性研究报告开展评审，作为项目审批前置条件。重点评审项目需求论证的科学性、合理性，评审项目投资额度与项目需求匹配性，避免工程方案高大上，过度超前投资。尤其是项目建设内容、建设规模、工艺流程、设备参数等，需要尽量深化，防止工程内容不完善、深度不够导致建设期工程变更。经批复的可行性研究报告投资估算作为项目投资控制性指标。

（二）项目准备阶段

该阶段主要工作是PPP项目实施方案编制和审核。实施方案审核是财政监督的一种方式，审核重点是实施方案的合规性、合理性、完整性和可行性。实施机构应通过实施方案制度设计来规范约束项目投资，在实施方案工程建设章节，须制定设计文件审查、审批、变更条款，明确工程变更的管理措施，合理界定投资超额的风险分担，规范项目公司负责的招标采购管理，对项目造价审核和竣工财务决算审核作出具体约定，从机制上控制项目投资。

（三）项目采购阶段

该阶段财政监督重点是对实施机构执行政府采购政策情况开展监督，采购评审因素与项目需求匹配，保障项目采购得到社会资本积极响应，实现充分竞争。对于“两标并一标”采购的项目，勘察设计和工程费用采购限价制定要合理。对PPP项目而言，政府补助工程建设应适度，防止过多补助工程建设，导致资本金比例低的项目发生资本金通过工程利润反哺提前收回的情形，进而项目风险转移至政府方。

（四）项目建设阶段

该阶段是项目工程费用控制的主要时期。大部分PPP项目工程建设采用“两标并一标”方式由具有资质的社会资本承担，由其负责设计和施工，财政监督主要是促进实施机构和项目公司严格按合同履约。

1、初步设计编制管理。实施机构应对项目公司初步设计工作进行交底、指导，并组织专家对初步设计文件开展评审和批复，对初步设计概算进行审核。首先初步设计必须按照经批复的可行性研究报告深化设计，严控变更；其次初步设计概算不得超过可行性研究报告估算10%。

2、施工图设计管理。实施机构应组织专业机构对项目公司编制的施工图开展审查，由造价咨询机构对施工图预算实施审核。施工图应按照科学性、经济性、合理性原则设计，防止过度设计浪费投资，施工图预算不超概算。探索按施工图清单招标。对于标准化项目，不需要策划与创意的项目，如交通、水利、市政工程、保障性安居工程、养老、教育等，可由政府方主导施工图设计，在采购社会资本时按清单招标，总价承包。

3、监督项目公司招标采购。对社会资本不符合自行承包要求的项目、在PPP项目采购阶段无法确定承包商（供应商）的项目，以及非采用“两标并一标”的项目，项目公司应根据合同约定并按照招标投标、政府采购法律法规及行政监督部门的要求组织相关招标采购程序，实施机构及招标采购监督部门应加强监督管理。项目采购文件及采购限价应报政府方审核，项目须进场交易，随机抽选评委，接受政府方监督；加强关联交易审查，关联交易标的数量、规格、型号、品牌、交易限价、交易方式及方案等，均应在交易前报政府方备案。

4、造价跟踪审计。PPP项目一般实施造价跟踪审计，实施机构应会同项目公司加强造价跟踪审计机构监督管理，对造价机构驻场情况、人员配备、工作质量实施检查，做好过程结算。

5、建立询价认价机制。实施机构应会同项目公司、施工承包商、监理、跟踪审计等机构共同组建项目询价认价小组，对定额缺项及无市场信息指导价的材料询价认价，为项目组价提供依据，保障工程造价可控。

6、工程变更管理。实施机构应监督项目公司严守规划方案，非必要不变更。对确需变更的，分析变更产生原因，科学划分变更导致的造价增加责任，履行工程变更审批程序，防止项目采购后政府随意增加工程内容，扩大建设规模，导致造价失控。

7、工程竣工结算及审核。实施机构应会同项目公司共同组织造价机构开展工程竣工结算审核，对施工单位提交的结算文件进行全面审查和复核，保证工程量和定价准确、合理，实现合同约定，有效控制工程造价。

（五）项目运营阶段

设备大修及重置根据项目实施方案一般分为两种处理模式。一种是实施方案财务测算包含该部分投资，项目运营成本包含一切成本，因而由项目公司自行负责设备大修及重置，政府不承担费用支出及服务价格调整，项目投资根据项目公司实际支出计入固定资产；另一种是该类费用单列，财务测算不考虑大修和重置，其费用可由政府承担或由项目公司承担进而调整服务价格，其投资由政府依法招标或监督项目公司招标执行，并根据投资审核结果计入固定资产。

（六）项目移交阶段

项目移交前，项目公司需要开展项目设施设备性能测试及恢复性大修，以保证设备完好。实施机构应监督项目公司在移交前半年完成检修并承担费用，确保项目设施符合合同约定的标准并处于良好的运行状况，其投资根据项目公司实际发生额计入项目固定资产。

（七）工程建设其他费控制

工程建设其他费在项目各阶段均会发生，按执行主体分为政府方主导和社会资本主导两种情况，同时根据价格形成机制分为竞争性费用和非竞争性费用，其控制机制各有不同。

1、实施机构主导的费用

（1）竞争性费用。主要有可行性研究报告编制费、PPP咨询费、招标费、工程监理费、跟踪审计费、造价审核费等，应依法招标采购，充分竞争，降低项目成本；“两标并一标”项目勘察设计费由实施机构在采购社会资本时合理竞价。

（2）非竞争性费用。征收拆迁费由政府方提供档案资料据实结算；土地使用费，划拨土地按划拨成本价计入项目投资，出让土地以成交价计土地使用费。按照规定需要以出让形式获得土地使用权的项目，为防止项目用地获得风险或竞价过高造成投资增加，可先行由政府方出资代表摘牌（项目资产在政府方）或政府方先行成立一个新公司，由新公司摘牌后再由社会资本控股新公司作为项目公司。

2、社会资本主导的费用

（1）可竞争费用。勘察设计费、造价咨询费以及应由项目公司负责的场地准备及临时设施费，严格按PPP合同规定在政府方监督下开展招标采购；工程保险费可采用竞争性方式产生。

（2）非竞争性费用。建设单位管理费要严格按照项目可行性研究报告规定的额度和比例使用；建设期利息，统筹融资提现与建设需求，融资额度下达后，根据融资机构资金提现使用规定，结合项目建设资金需求计划，精准高效使用融资资金，降低建设期融资利息。

（3）开展竣工财务决算审核。实施机构应按照有关规定开展项目竣工财务决算管理，审核项目公司建设开支的真实性、合理性，审核价格形成机制，有无履行法定程序，审核公司内控执行情况，特别是项目公司关联交易的程序是否合规，避免项目建设成本虚高。

四、结语

识别论证阶段是PPP项目投资控制源头，主要职责在政府方，须防止项目高估冒进造成投资浪费；项目准备阶段是投资控制机制建立期，也是PPP项目合同相关条款形成期，实施机构应会同PPP咨询机构科学编制项目实施方案；项目采购阶段投资控制核心是工程费用，实施机构应严格执行政府采购政策；项目建设和运营及移交阶段，项目公司是投资控制主体，实施机构及相关行业主管部门应切实履行职责，监督项目公司依法规范执行项目，防止投资失控。