城市更新中业主反对老旧住宅小区重建的民法回应

耿 卓,黄子安

(广东外语外贸大学 法学院/土地法制研究院,广东 广州 510420)

我国最早一批小区型商品住宅建于上世纪80年代①根据住房和城乡建设部2019年披露的数据,全国共有老旧住宅小区达17万个,涉及上亿居民。李劲峰,郑钧天,翟永冠:《数量17万个涉及上亿人,2019年老旧小区改造进展如何?》,http://www.xinhuanet.com/politics/2019-12/30/c_1125404800.htm,2021年1月30日。,受限于当时的建造标准、工艺,这些老旧住宅小区因年久失修出现供水供电管道破旧、缺乏适老化设施等问题,甚至有部分楼栋成了危房,严重危及住户的人身财产安全。对已衰败的老旧住宅小区进行重建,改善居住环境,赋予其新生命,势在必行。为此,《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》和党的二十大报告,先后提出“实施城市更新行动”。而相较于《物权法》,《民法典》虽然对区分所有建筑物重建作出一定回应,值得肯定,但还存在诸多疏漏空白,可操作性也有待加强。老旧住宅小区的重建从启动到推进再到实施,从重建决议的形成到相关主体的利益平衡,从业主内部之间的关系协调到业主与政府之间关系的协调,都需要深入研究。因重建攸关人民群众的安身立命,从制度实践和比较法经验来看,在兼顾公平与效率的同时如何有效保护反对老旧住宅小区重建业主的合法权益成为制度实施的难点和焦点问题。本文拟从重建决议启动、重建决议作出、重建决议推进这三大阶段着手探讨保护反对老旧住宅小区重建业主的民法机理,以期裨益于实践。

一、命题的提出

老旧住宅小区重建是指将建筑物全部拆除后,在建筑物的基地上重新建造建筑物,是城市更新的一种情形,以下简称重建。重建区别于增建、改建等概念。因为两者并没有对建筑物进行全部拆除,所以增建、改建后的建筑物与原建筑物之间不存在实质上的差异,仍系同一物,属同一个所有权。而重建是对建筑物全部进行拆除,所以在拆除时原建筑物的所有权归于消灭,重建后形成新的建筑物,与原建筑物是两个截然不同的物②陈华彬:《区分所有建筑物的重建研究》,《中国不动产法研究》,2012年第1期。,因此在权利构造和制度运行上均有不同,其中重建主体是必须关注的重点议题。

(一)规范城市更新中反对重建业主的原因分析

1.理论分析

财产权的自由与限制是永恒的话题,与个人自由的保障有着内在关联,关涉着个人的自由①陈华彬:《我国民法典物权编所有权规则立法研究》,《政治与法律》,2018年第10期;孙宪忠,朱广新:《民法典评注:物权编1》,第1册,中国法制出版社,2020年,第495-496页。,房屋所有权也不例外②迪特尔·施瓦布:《民法导论》,郑冲译,法律出版社,2006年,第174页。。况且每一种权利都有着它的使命,也就是说每一种权利的行使都须符合权利创制之目的与精神,一旦转变了权利的目的,破坏了权利的精神,则构成行为的妄滥,为法律所不容③路易·若斯兰:《权利相对论》,王伯琦译,中国法制出版社,2006年,第241-247页。。

安居才能乐业。重建所涉房产是业主的安身立命之所,甚至还是他们的情感寄托④王利明:《我国民法典物权编的修改与完善》,《清华法学》,2018年第2期。。重建的目标在于让人民群众过上幸福、美好的新生活,因此在推进重建时不能以“牺牲小我,完成大我”的功利主义为导向而操之过急,盲目以反对者的所有权为陪祭,而须以产权保护和住房保障为前提⑤王利明:《民法典的时代意义》,《人民检察》,2020年第15期。。同时,若一味强调反对重建者的利益,主张所有权的绝对性,有时难免会伤害他人的权利,甚至导致违背公共利益的结果⑥近江幸治:《民法讲义Ⅰ·民法总则》(第6版补订),渠涛等译,北京大学出版社,2015年,第12-13页。,因此就算反对重建者作为房屋所有权人也要遵守诚实信用原则和禁止权利滥用原则等⑦王利明:《民法总则研究》(第3版),中国人民大学出版社,2018年,第454-455页。,不能因为个别反对者漫天要价而损及绝大多数支持者的合法权益,必须理顺保护反对者与推进重建的关系,在反对者与支持者、私有产权保护与住房安全之间寻求平衡,对反对重建业主的权利和行为作出规范。

事实上,两者并非水火不相容,而存在相互协调的空间。一方面,合理保护反对重建者的合法权益能有效减少重建的阻力,从而有利于项目的推进;另一方面,推进重建不仅攸关支持重建者的利益,亦能福泽反对者,使其得享安全、有序与有尊严的居住环境。因此我们要找准二者的平衡点,促进二者良性互动,最终实现共赢。

2.实践考察

重建既是城市发展的客观趋势,又是改善居住条件,保障业主幸福安居的必然要求。如前文所述,重建能为百姓带来广泛效益,按理进展应十分畅顺,但在已有的实践探索中,重建遭遇到各种困难、暴露出各种问题。其中因个别业主反对而使重建陷入僵局就是不可绕开的问题,如杭州市朝晖六区中有4栋房屋在1993年到2014年间前后5次被鉴定为危房,其间虽然多次意欲启动重建⑧鲍亚飞,何晟:《朝晖六区67 栋:4 年前已定调推倒重建,“资深危楼”为何至今依然屹立不倒》,https://www.thehour.cn/news/274345.html,2021年2月1日。,但因个别业主的反对而陷入停滞。事实上,不止于杭州,即使是走在全国前列的深圳,在城市更新和老旧小区改造中也面临着同样的难题,因“钉子户”而陷入僵局,木头龙小区是著例。该小区自2007 年起已开展重建筹备工作,其间也开出了当时深圳最高的补偿比协议,但仍有极个别业主拒绝签约,最终于2020年通过行政征收才打破了这场困局⑨易芬,向延见:《罗湖破解十年困局 木头龙城市更新项目开工》,《深圳晚报》,2020年3月5日;叶洋特,潘潇雨:《深圳城市更新10年在探索中前行,推动立法称破解当前难题的关键》,《深圳晚报》,2020年9月25日。。在这十余年里,支持者与反对者因意见不合多次发生暴力冲突,被迫过上有家而归不得生活的业主亦不在少数。由此可见,更新重建不仅没有实现“城市让生活更美好”的理念,反而引发诸多矛盾,甚至影响社会安定,问题亟待解决。

(二)规范城市更新中反对重建业主的意义阐释

1.理论意义

依法保护私有合法财产,不仅符合宪法的规定和党的主张,而且也是人民群众的普遍愿望和迫切要求⑩黄薇:《中华人民共和国民法典释义及适用指南》(上册),中国民主法制出版社,2020年,第393页。。在重建中,不但要保护反对重建者的私有财产,更要将其财产与公共财产置于同等保护地位,给予平等保护⑪王利明:《物权法研究》,上卷(第4版),中国人民大学出版社,2018年,第141页。。平等保护反对重建者的私有财产,其意义不言而喻,而反对者的房屋所有权更是保护的重中之重,这既有助于匡正过往任意剥夺和侵害私人财产权之风,又有利于形塑自由平等的观念,是市场主体地位平等的必然反映①杨立新:《中国物权法研究》,中国人民大学出版社,2018年,第35-36页。。与此同时,通过确认与保护公民的私有财产,使其产生稳定的制度预期,坚定了人们投资置业的信心,激发出人民群众创造财富的热情,为经济社会的发展提供不竭动力。

2.实践意义

美好生活的基石是住房问题,而随着社会主要矛盾的转变,人民群众对住房的需求亦由“住有所居”转变为“住有宜居”,一字之差代表了人们对住房的品质提出了更高的要求和标准。通过重建衰败不堪的老旧住宅小区,能够改善人居环境,提高生活便利度,从而提升包括反对重建者在内的居民对“住有宜居”美好生活的需求,落实“城市,让生活更美好”理念。

对于我国城市而言,土地资源短缺已成为制约其进一步发展的瓶颈。通过重建,可以盘活存量土地,提高土地利用率,在拓宽城市发展空间的同时也能改善城市环境,重焕城市活力,推动城市高质量发展。

二、现状与问题

(一)立法现状

1.国家立法

综观我国立法,目前还没有关于重建的专门法律、行政法规,只有与此相关的灾后重建法律法规。关于重建的规定主要见于《民法典》及已废止的《物权法》,《城乡规划法》在城市规划编制上对城市旧区和旧城区改建也有涉及。

《物权法》第76条对重建作了基本规定。“面积加人数的双2/3”表决规则体现出立法者对保护反对重建者利益的重视与对“有恒产者有恒心”的坚持。但该规定过于简略不易操作,且现今住宅小区召开业主大会一事已属不易,遑论以此高门槛通过重建决议了。《民法典》第278条对此进行了回应。首先,虽仍采“面积加人数”的双重多数决,但是对表决权的基数作了调整,该条中的第一个“2/3”是指所有业主的专有部分面积之和,而不再是建筑物总面积②房绍坤:《民法典物权编之检视》,《东方法学》,2020年第4期。。该计算方式更有利于业主行使表决权。如某一区分所有建筑物总面积为999m2,若依《物权法》专有部分占建筑物总面积2/3以上则要求专有面积之和要达666m2。而一旦除去公摊面积后全部业主专有部分之和只有600m2,意味着就算获得全部业主支持也无法通过决议。而若以专有部分面积之和作基数,则专有面积总计400m2的业主即符合要求。该条中的第二个“2/3”不再以业主总人数为基准,而是指专有部分面积占比2/3以上的业主③谢鸿飞:《民法典物权配置的三重视觉:公地悲剧、反公地悲剧与法定义务》,《比较法研究》,2020年第4期。。这直击现实中业主大会召开难的痛点问题,减少了业主之间的谈判成本,是对实践需求的积极回应。其次,创造性地将表决步骤一分为二,先对出席业主大会的人数与所有权比例作要求,再经参与表决专有部分面积3/4以上的业主以及参与表决人数3/4以上业主同意,即可达成重建决议。此处的双“3/4”不再以建筑物总面积和业主总人数为基准,而改为参与表决专有部分面积和参与表决人数,实际上最终只要获得区分所有权比例达1/2以上的业主同意即可通过决议。该方式考虑到业主大会即使召开了也难以达成决议的客观情况,通过分步骤和降低表决门槛等方法,提高了重建的效率,体现出回应实践需求的时代特色。

《城乡规划法》第29条把“妥善处理新区开发与旧区改建的关系”作为优先安排基础设施以及公共服务设施建设的基本要求以满足相关主体的生活生产需要,第31条则规定了旧城区改建的原则要求,并突出了对“危房集中、基础设施落后等地段”的改建。

综上所述,我国立法并没有关于重建的专门系统规定,关于反对重建业主的规定尚付阙如,只能诉诸关于财产保护的一般规定。

2.地方立法

从地方立法和实践来看,深圳走在了全国城市的前列,在平衡兼顾反对重建者合法权益的保护与城市更新效率这一难题上进行了有益探索。2021年3月出台的《深圳经济特区城市更新条例》(以下简称《条例》)是全国首部城市更新立法,在保障房屋所有权人权益的基础上为推进重建作出重要探索:(1)充分保障房屋所有权人的权益。首先,《条例》明确启动重建的标准和理由,将标准限定在重大城市基础设施建设和危及公共安全等理由之内,有效防止相关政府、房地产商和其他业主擅自启动重建,以保护业主的财产权。其次,《条例》规定只有经专有部分面积占比95%以上且占总人数95%以上的物业权利人同意方可申报重建计划,这一极高比例的绝对多数决规定彰显出立法者对业主意愿的充分尊重,从而有效保护了各业主的房屋所有权。(2)为破解重建困局提供了路径。一方面,《条例》创造性地援引“个别征收+行政诉讼”制度,当老旧住宅小区签订搬迁补偿协议的专有部分面积和总人数均达95%,且经区政府调解仍未达成一致时,为维护和增进社会公共利益,区政府可以对最后5%的业主实施征收,改变了深圳过去因“双百”政策而无法实施重建的局面①陈磊峰:《蓄势谋远,赋能深圳高质量发展:探索城市更新的罗湖模式》,《城乡建设》,2021年第6期。。另一方面,《条例》赋予业主多种搬迁补偿方式,在业主采取原产权置换方式时,则须按照套内面积不少于1:1的比例进行补偿,这既尊重业主的自主选择权,调动起他们参与重建的积极性,又守住了业主核心利益这根底线,成为破解重建与保护反对重建者利益之僵局的关键一环。2021年8月,上海也出台了城市更新条例,为城市更新制度化、法治化提供了新探索,值得肯定。

(二)现实问题

1.实践回顾

深圳作为我国最早开展城市更新工作的城市之一,其整体更新进度并不尽如人意,时常因拆迁补偿而陷入僵局。相关统计显示,近年来,全市列入城市更新计划的项目共767 个,但完成实施主体确认的仅有37%,而进入开发阶段的项目更是只有15%②王劲松:《以特区立法破解城市更新“拆迁难”》,《深圳商报》,2019年12月14日。。在城市更新工作中,重建工作进度最为缓慢。早在2010年,深圳已将金钻豪园、海涛花园等8个老旧小区纳入拆除重建类小区的名单中,但一直停滞不前③林园:《僵持14年的旧改项目昨动工 将建超60层深圳超高住宅楼》,《羊城晚报》,2019年9月27日。。

对包括深圳在内相关城市的更新实践分析可以发现,造成城市更新特别是重建推进难的原因是多方面的,根本原因在于相关主体的利益平衡,既有业主之间的④受限于“双百”要求,金钻豪园小区迟迟不能达成完全一致,仍剩5%的拆迁面积未能谈妥,一度陷入“烂尾”境地。徐全盛:《历经14年,金钻豪园终于开工重建》,《南方都市报》,2019年9月27日。,也有业主与参与开发建设的开发商之间的,还有业主、开发商与政府之间的利益平衡⑤确权难和利益博弈系造成海涛花园困局的两大原因。确权难是因为在1260户业主中,外籍业主多达425户,因地域遥远,不易与其取得联系,加大了寻找房屋权利人的难度。个别业主漫天要价,最大化索取补偿款,既影响重建决议的形成,又妨碍重建决议的执行。黄丽娜:《盐田海涛花园签约业主:不要让我们成为另一个木头龙》,《深圳晚报》,2019年8月22日;王新根:《海涛花园居民期盼早日“回家”》,《深圳晚报》,2018年8月13日。。不同业主的利益诉求不同,顺利推进更新重建必须正视利益诉求各异特别是持反对态度的业主,在保护与限制之间寻得平衡。

2.问题总结

从反对重建业主的角度观察,其权益保护面临以下问题:(1)缺失程序性规则。程序和实体不是一对互相对立的范畴,而是同一领域的不同种类的范畴,它们的共同目标都是为了实现实质正义⑥赵旭东:《程序正义概念与标准的再认识》,《法律科学》,2003年第6期。。既有的实践暴露出对反对者的保护存在“重实体、轻程序”的问题。程序性规则的缺失,对保护反对者利益造成了窒碍,因重建决议的召集指引不明晰,使得关于重建决议的业主大会迟迟难以召开,难以保障反对重建者充分表达意愿、参与决策的权利,从而可能影响实体结果的公正。(2)未能在充分回应现实需求与维系反对者利益中取得平衡点。《民法典》通过降低表决难度在一定程度上能直击业主大会召开难、重建表决难这两大痛点,但是这种方式不利于维系反对者的合法权益,有损害反对重建者所有权之虞。而《条例》则充分保障了房屋所有权人合法权益,但是“双95%”的比例过高,重建的可操作性则较弱,仍未能在矛盾中取得平衡点。(3)未能对反对者的权益形成全过程保护。保护反对重建业主的权益,不能只聚焦于某一阶段,应在全过程中对其进行完整、立体的保护。然而此种侧重于事前、事中的保护机制欠缺完整度,无法覆盖重建决议的全过程,会造成对反对者利益保护的缺位。

《民法典》和《条例》对这一现实难题作了积极回应,但过于粗疏和笼统,难以完全满足实践需求,有待进一步细化和明确,作出针对性规定。

三、比较与借鉴

发达国家和地区因较早实现城市化,而在城市更新方面具有更为丰富的实践和立法,而日本和我国台湾地区因人多地狭与我国的住宅小区更为相似,因此更具借鉴参考价值。日本和我国台湾地区关于更新重建的法律法规较为庞杂,本文拟以重建的流程为主线,集中考察重建启动、重建决议形成和重建决议执行等主要阶段中反对者的规范情况,特此说明。

(一)更新重建的启动

因重建决议攸关全体业主的核心利益,所以日本《建筑物区分所有权法》将保护提前,于决议的启动阶段即为反对重建的业主提供程序性保护。重建决议启动阶段的首要任务是告知业主正式会议的相关信息,保障业主的知情权。召集人至少于决议召开之日的两个月前,向业主发出会议召集通知,以使反对者有充足时间去游说其他业主,维护自身权利。召集人还必须向业主知会以下信息:重建的必要理由,不重建时修缮该建筑物所需费用,具体的修缮计划及为修缮所积攒的金额等①古振晖:《日本修正建物区分所有法之介绍》,《东海大学法学研究》,2004年总第21期。。通过对实施重建与不实施重建的信息对比,业主可了解到更全面的信息,便于他们作出是否重建的选择②陈华彬:《区分所有建筑物的重建》,《法学研究》,2011年第3期。。同时,为确保各业主是在深思熟虑的基础上作出表决,召集人至少于决议正式召开之日一个月前进行一次说明会,予以释疑。

通过这一系列严谨的程序设计,帮助业主多角度了解本老旧住宅小区的信息,为业主尤其是反对者提供了表达意见的机会,使得他们的声音能被持其他意见的业主充分聆听,有助于说服其他人,最终维护自身的核心利益。

(二)更新重建的决议

1.决议内容

决议内容是进行表决的先决要件,在重建过程中发挥着重要作用。在日本,在重建决议阶段业主应对以下四项内容作出决定:一是重新建造建筑物的设计概要。从重建的整栋建筑物的设计到专有部分的设计都含括在内,即从宏观上老旧住宅小区的建筑总面积、总体配套到微观上每一专有部分的建筑面积、配套设施都须被作出决定。二是重建费用预估的总金额,该金额包括拆除旧建筑物与新建建筑物的总费用。三是有关重建费用分担的事项,要确定费用分摊的计算方法与标准,待具体人数完全确定后再算出每一主体应承担的具体金额。四是新建筑物各专有部分的分配方法,究竟是选择抽签分配,抑或是按照原专有部分面积比例分配等③陈华彬:《建筑物区分所有权法》,中国政法大学出版社,2018年,第358-359页;林旺根:《从文林苑事件谈都更法制上面临的问题》,《月旦法学杂志》,2012年第206期。。

明晰的决议内容能减少反对者因规定模糊而带来的顾虑,更重要的是能防止机械化、简单化表决的出现。四项内容环环相扣,为反对重建者提供了四重保障,若要进入重建的推进阶段,则必须在重建决议上确定上述所有内容,否则重建决议立即归于无效④辜江南:《区分所有建筑物重建法律制度与案例分析》,人民法院出版社,2019年,第53-54页。。

2.重建决议的表决

我国台湾地区“公寓大厦管理条例”(以下简称“公寓条例”)对区分所有建筑物的重建表决作出详尽规定,其决议方式以一致决为原则,多数决为例外。配合都市更新计划而实施的重建适用多数决⑤林旺根:《谈“我国”大楼重建“法制”之问题》,《现代地政》,2012年总第344期。。这种情形是指配合都市更新计划而实施的重建,此时主要适用“都市更新条例”。⑥李明洲:《“公寓大厦管理条例”问与答》,新学林出版股份有限公司,2020年,第144页。

日本专门针对重建设计了相应表决制度⑦周江洪:《区分所有建筑物的灾后重建》,《中国社会科学》,2008年第5期;陈华彬:《建筑物区分所有权法》,中国政法大学出版社,2018年,第368-369页。,具体分两种情况处理:(1)老旧住宅小区内各栋建筑物的基地独立、基地利用权为各栋业主单独所有或共有时,此时重建特定栋,并不需获得其他栋业主的同意,即该栋4/5以上业主表决权同意决议则可。(2)当老旧住宅小区内的基地利用权属于全体区分所有建筑物的业主共有时:第一,若特定栋重建不会对其他栋产生特别影响,此时获得该栋业主以及表决权格4/5以上的多数决,再召开全体业主大会,若获得3/4以上表决权同意时可重建。第二,若特定栋重建对其他栋产生特别影响,则分三步走。首先要获得欲重建的特定栋业主以及表决权格4/5以上多数决;其次要获得受到特别影响的特定栋建业主表决权的3/4以上;最后要召开全体业主大会,获得3/4以上表决权时可重建。第三,如果是住宅小区内的全部建筑物进行重建,首先要获得每栋建筑物业主及表决权各2/3以上的赞成,其次要召开业主大会,获得全体业主及表决权各4/5以上。需要说明的是,在基地利用权属业主共有时,应遵循先由特定栋业主进行表决再到全体业主大会表决这一顺序,避免出现特定栋业主不想重建却被业主大会决议重建的问题。

3.小结

通过比较,日本和我国台湾地区的表决制度各有特点,各有其借鉴参考之处:(1)日本对区分所有建筑物重建的规定值得借鉴。因为小区内有多栋建筑物,而每一栋的老化、毁损情况有所分殊,每一栋业主重建的意愿更是有所分歧①王德福:《业主自治的困境及其超越》,《求索》,2019年第3期。,再加上重建涉及广大业主的核心利益,因此有必要对重建设置特别的表决制度,以强化操作性和协调业主间的利益冲突。(2)我国台湾地区对重建标准的立法规定更加严密。根据其规定,只有在特定情形件下方可进行多数决表决,相当于设置一道防火墙,将重建的目的限定在正当理由之内,有效防止出现多数人依其他非周全的理由而仅以人数之优势迫使少数人服从的问题,保障了反对重建者的产权安全。

(三)更新重建的推进

进入重建决议推进阶段,表明重建已成大势,而反对者则直面失去家园的风险,因而如何让他们有尊严地退出重建则变得至关重要。日本和我国台湾地区在这方面积累了不少经验,有些独到的做法值得关注。

1.卖渡请求权和出让请求权

卖渡请求权是指在一定期间内,参加重建者以市价买受不参加重建的业主及其继受人的建筑物区分所有权及基地利用权的权利。权利行使的前提是区分不参加重建者与参加重建者。日本《建筑物区分所有权法》第63条规定,重建决议作出后,业主大会召集人应立即向不赞成重建决议的业主(含其继受人)发出书面催告,询问其是否参加重建;受催告的业主(含其继受人)应自催告之日起2个月内答复,逾期视为不参加重建。此时不参加重建者包括经催告后仍反对重建和不予答复者。而参加重建者则包括:赞成重建决议的业主,在业主大会召开时反对重建者、未出席者、未表决者,经催告后同意重建的业主,依该等人全体合意指定购买建筑物区分所有权和基地利用权的承买指定人,以及上述主体的继受人②陈华彬:《区分所有建筑物的重建》,《法学研究》,2011年第3期,第77页。。

卖渡请求权具有形成权的性质。一旦参加重建者以市价买取不参加重建者的区分所有权和基地利用权的意思表示到达对方,双方即成立卖渡合同,无须再经不参加重建者的同意③林旺根:《谈“我国”大楼重建“法制”之问题》,《现代地政》,2012年总第344期。。依日本《民法典》第176条的规定,只要双方达成意思表示即发生物权变动之效力,因此当卖渡合同成立时,不参加重建者的房地即移转于请求权人。参加重建者在行使卖渡请求权时,须以区分所有建筑物在市场上的客观价格为对价。申言之,估价时应将重建可得收益考虑在内,分别评估重建后建筑物和基地利用权之价值及拆除、新建建筑物所需经费,并算出差额,以此作对价④林旺根:《从文林苑事件谈都更法制上面临的问题》,《月旦法学杂志》,2012年第7期。。若对市价存在异议,可向法院提起诉讼。考虑到不参加重建者可能因出让所有权致其一时难以寻得住所,严重影响其生活,法律又设有犹豫期限⑤陈华彬:《建筑物区分所有权法》,中国政法大学出版社,2018年,第363-364页。。当他们生活存在极其困难状况,且对重建决议的落实不致有太大影响时,法院可依他们请求,于价款交付或提存之日起不超过1年内,对建筑物的让出给予犹豫期限,即在作出于判决的一年内,请求权人仍要先支付价金,只是相对人可暂不交付专有部分,但仍须履行移转登记的义务。

我国台湾地区则规定了类似于日本卖渡请求权的出让请求权⑥我国台湾地区“公寓大厦管理条例”第14条第1项。。权利的行使主体为管理委员会或管理负责人①温丰文:《论公寓大厦管理委员会:兼论管理负责人》,《法令月刊》,1997年第10期。。行使出让请求权方式是前述主体以自身名义向法院提起诉讼,一旦法院作出判决无须进行登记即发生物权变动效果。

2.买回请求权

买回请求权是指允许原让出区分所有权者于一定条件下买回已丧失的区分所有权。因重建已使反对者丧失所有权,若重建工程仍迟迟未着手,无疑会加重对反对者利益的损害,也与卖渡请求权设置宗旨相悖,故赋予原区分所有权人有请求买回的权利。若无正当理由自重建决议之日起2年內仍未着手拆除建筑物,因重建者行使卖渡请求权而丧失权利的原业主,得于2年期限届满之日起6个月內,以原价向现区分所有权人或基地利用权人请求买回②李连祺:《灾后建筑物重建制度:现状、问题及对策——以物权法为视角》,《河南省政法管理干部学院学报》,2009年第1期。。基于正当理由而未着手建工程时,原则上不发生买回请求权问题。买回请求权属形成权,买回的意思表示到达相对人时即生效力,买回请求权人不再受重建决议效力的拘束。此时参加重建者若要实现原重建计划,须另辟蹊径。

3.小结

对比可以发现,为使反对者尽快获得合理补偿,有序退出,日本的做法更为可取:(1)日本明确了行使卖渡请求权所支付对价的标准,有助于反对者获得合理补偿,而我国台湾地区把确定对价标准的权力委诸法院,使得法院所享有的裁量权过大,可能不利于保护反对者的合法权益。(2)日本明定权利行使的期间,反对者既能尽早获得补偿,又能加快重建进程,实现了双方利益的平衡,值得肯定。由于台湾地区未明定行使时间,管理委员会可能会行使权利不及时而延宕反对重建者获得合理赔款。(3)日本的延迟交付制度,体现了对反对重建的业主的切实保护与人文关怀,因而反对者有充分时间另觅他所。(4)买回请求权对反对重建的业主的意愿给予更周全的考虑,有其正当性,但对于已符合重建条件的老旧住宅小区再赋予反对重建的业主以买回请求权有把问题推后解决的客观后果,因此应慎重对待。

四、思路与建议

财产权伴随社会义务,即个人的基本生存状态从主要依赖私有财产转变到主要依赖社会关联,与社会主义或者“社会国家”观有密切联系③张翔:《财产权的社会义务》,《中国社会科学》,2012年第9期。。这在私法领域也不例外。重建势在必行,而在保护和限制反对者利益之间寻得平衡是推进重建等城市更新事业的关键。为此,我们应立足实践,参酌比较法经验,在民法上以重建决议为中心,从重建决议的启动、作出和执行等主要环节出发,对反对者的权益保护及行为限制进行规范。

(一)重建决议启动阶段

决议启动阶段对反对重建业主的保护主要通过保障其知情权、参与权、监督权等程序性权利来实现。

为保证以上权利,应针对性作出以下规定:(1)通知的时间。业主委员会至少于重建决议召开之日的90日前,向各业主与相关居民委员会发出会议召集通知④《中华人民共和国物业管理条例》第14条。。通过提前通知,为业主提供了更宽裕的准备时间,以便其行使自身权利。此外通知方式不限,既可以采取传统的纸质告示方式,还可以可采取电子化、信息化方式,提高业主出席会议的热情度与积极性。(2)通知的内容。业主委员会在发出通知时不仅要告知会议的目的,更要确保各业主知悉建筑物重建的理由以及不重建时的计划与费用分担等事项。告知内容要全面细致及时,既体现对反对重建者的尊重,也能做好他们对重建决议的心理预期,为后续工作的推进奠定良好基础。(3)决议的准备。业主委员会应于正式业主大会召开之日的45日前举行重建说明会,以线下召开为原则,在线召开为例外。盖因重建决议攸关反对者的基本财产权,所以说明会决不能走过场,而且线下答疑更能帮助业主更准确、清晰地掌握相关资讯,助大家作出正确抉择。

(二)重建决议作出阶段

如上文所述,重建决议阶段是重建中的关键环节,因此必须科学确定重建决议的内容和表决门槛。

1.重建决议的内容

明晰的决议内容一方面能减少业主间的谈判成本,加快重建进度;另一方面,多层次的决议内容,能有效减少表决的简单化、随意化,有助于保障反者的私有产权。故可以借鉴日本的做法,在重建决议上确定好重建建筑物的设计方案、重建的预估费用、重建费用分担的计算方法以及再建建筑物专有部分的分配方案。

2.重建决议的表决

重建的标准是整个表决的前提和基础。哪些、什么样的老旧住宅小区需要重建,既需要客观的标准作为基础,也离不开业主的共同意愿补强重建的正当性。为充分有效保护重建反对者,还可以设定较高的表决比率,在出现以下情形之一时,由业主对重建进行表决:一是因建筑物严重毁损、倾斜或其他原因,被鉴定为危房,如我国台湾地区“公寓大厦管理条例”第13条就作出了类似规定;二是小区建成投入使用期限达到30年且功能严重欠缺,经评估后需重建的,如深圳《条例》还设立了时间标准,建筑物建成年限大于20年的才有可能被纳入城市更新项目。

在理论和实践中均可能出现特定栋业主不想重建而业主大会却通过了重建决定的局面,或者小区仅有一栋建筑物符合重建标准,而其他幢完好无损,此时特定栋的重建囿于须全体业主表决而难以进行①孙宪忠,朱广新:《民法典评注:物权编2》,中国法制出版社,2020年,第131页。。为避免出现上述情况,可以分类作出规定。(1)特定楼栋重建的情形。若特定栋重建不会对其他栋产生特别影响的,先由特定栋的业主进行表决,要由占该特定栋专有部分面积占比2/3以上的业主且人数占比2/3以上的业主参与,经参与表决专有部分面积3/4以上的业主且参与表决人数3/4以上的业主同意。再召开全体业主大会,由专有部分面积占比2/3以上的业主且人数占比2/3以上的业主参与,并经参与表决专有部分面积3/4以上的业主且参与表决人数3/4以上的业主同意。若特定栋重建对其他栋产生特别影响的,根据产生影响的不同程度分类分步进行表决②这时可分三步,首先由占该特定栋专有部分面积占比2/3以上的业主且人数占比2/3以上的业主参与表决,在符合参会条件后,经参与表决专有部分面积3/4以上的业主且参与表决人数3/4以上的业主同意。其次由受到特别影响的建筑物专有部分面积占比2/3以上的业主且人数占比2/3以上的业主参与表决,并经参与表决人数3/4以上的业主以及专有部分面积占比3/4以上的业主同意。最后召开全体业主大会,依上述比率进行表决。。(2)整个小区重建的情形。遵循先获得特定栋建筑物重建合意再由业主大会决议的顺序③辜江南:《区分所有建筑物重建法律制度与案例分析》,人民法院出版社,2019年,第97-98页。,先由每栋建筑物的专有部分面积占比2/3以上的业主且人数占比2/3以上的业主参与表决,并获参与表决专有部分面积3/4以上的业主且参与表决人数3/4以上的业主同意;最后召开业主大会,依上述比率进行表决。无论是特定楼栋重建还是整个小区重建,在完成决议后还应设置30日的公示期,以保障反对者监督权、知情权,并对业主合理期间内提出的异议及时救济④韩亮:《〈民法典〉业主自治权的理解与适用》,《地方立法研究》,2021年第2期。。

重建对于城市发展、业主财产权和民众居住权都有着重大影响。只要不是“双百分百”,就更需要在程序上去求全保障相关主体权益,具体包括更充分的告知参与、更周延的准备审议、更透明的表决和更科学的表决比例。

(三)重建决议执行阶段

对于反对重建者的后半程保护同样不能忽视,要在重建决议推进阶段中凸显对其合法权益的真实关切,形成事前、事中、事后科学的时序性保护结构。与此同时,还需要结合住宅建设用地使用权续期问题加以设计。

1.待重建老旧住宅小区的建设用地使用权续期

我国建设用地使用权制度在建立时参考了香港特别行政区的土地批租制⑤香港特别行政区的土地批租制有以下特点:第一,批租期限长,且可续期;第二,续期费用合理。若土地使用权人在批租合同中约定了续期事项,则无需缴纳地价,仅需缴纳房地产年租金的1.5‰、市场地价的0.1‰作为续期费用。王林清:《建设用地使用权期限届满法律后果比较观察》,《环球法律评论》,2016年第4期。,但有所不同:(1)待重建老旧住宅小区的建设用地使用权期限届满自动续期⑥《民法典》,第359条第1款。。所谓自动续期,是指住宅建设用地使用权的续期无需办理延期手续,也无须权利人自行申请即期限自动延长⑦孙宪忠,朱广新:《民法典评注:物权编3》,中国法制出版社,2020年,第195页;王利明:《物权法研究》(下卷),中国人民大学出版社,2018年,第171页。。(2)续期时间宜为70年,且原则上应一次性续期完成。为防止住宅建设用地使用权与土地所有权产生冲突,建设用地使用权不宜永久续期①王利明:《住宅建设用地使用权自动续期规则》,《清华法学》,2017年第2期。。同时,为保障住宅财产长久稳定,避免业主短时间内再度面临土地使用权续期问题,应设置较长续期期限②王利明:《我国民法典物权编的修改与完善》,《清华法学》,2018年第2期。。(3)有偿续期不宜采纳出让金标准③王利明:《住宅建设用地使用权自动续期规则》,《清华法学》,2017年第2期。。若续期费用以土地出让金标准交付,则重建完成后业主须缴纳高昂费用,显然会加重其负担。对此,可以参考香港特别行政区的经验,将缴纳费用的标准定为待重建老旧住宅小区年租金的1.5‰。

2.卖渡请求权

不论是“卖渡请求权”还是“出让请求权”,目的都在于破解重建困局的同时平衡业主间权利,因此宜创设富有中国特色的卖渡请求权机制。其主要内容如下:(1)赋予不参加重建的业主及其继受人对参加重建者行使卖渡其建筑物区分所有权。对于反对者而言,附着于房屋上的归属感难以用金钱衡量,所以应首先尊重他们自身意愿与自我决定,让其在决议正式生效之日起180日内将房屋卖予参加重建者。若期限届满,反对者仍怠于行使的,可再赋予重建者以卖渡请求权。(2)在特殊情况下可求助于法院,当参加重建者均不愿意购买反对者等人的专有部分时,业主大会有权诉请法院命反对重建者及其继承人出让区分所有权。(3)行使权利的对价为房屋市价与住宅建设用地使用权续期费用之和。破解推进重建与保护反对重建者利益之僵局的关键在于反对者能获得公平的市价补偿,因此权利主体在行使卖渡请求权时,须以建筑物在市场上的客观价格作为基本对价。不仅如此,由于住宅建设用地使用权自动续期,反对重建者本可通过缴纳一定费用继续居住在原址,而重建老旧小区则使得这种预期落空了,因而在给予其补偿时应将续期费用也纳入其中。续期费用为70年与待重建老旧住宅小区年租金1.5‰之积。(4)考虑到不参加重建者可能因出让所有权致其一时间难以寻得他所,对其生活造成重大影响,因此应为相对人设立延迟交付制度。

五、结语

理顺重建与反对重建者合法权益保护的关系,既是贯彻“十四五”规划和落实中央人民政府《政府工作报告》的现时要求④安蓓,戴小河:《推进老旧小区改造、实施重大工程,“十四五”将这样干》,http://www.xinhuanet.com/fortune/2020-11/17/c_1126751967.htm,2022年1月17日。,亦是实现以人为核心的新型城镇化发展的题中应有之义。理顺两者关系,既有利于强化对产权的保护,最终实现城市的可持续发展与促进经济高质量发展,同时也有助于实现人民群众从“有房住”到“住得好”的跃升,过上美好生活。

尽管如此,我们也应注意到,因牵涉不同主体在不同层面、不同阶段的不同利益,加之需要进行复杂艰难的价值衡量,而反对重建业主的权益保护和行为规范是我们面临的时代难题,仍须我们立足中国实践,积极开展前瞻性研究,为老旧住宅小区的改造和重建、为城市更新事业发展提供法治保障。