我国大众健身公共体育空间供给现实窘境与发展对策

李冬梅

（大连大学 体育学院，辽宁 大连116622）

2019年1月，中央全面深化改革委员会第六次会议审议通过了《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，明确提出把人民对美好生活的向往作为空间规划的出发点和着力点，提升人居环境质量，改善人民生活品质，增强人民的幸福感。公共体育空间作为大众进行健身活动的重要载体，是保障全民健身活动得以开展的必要条件，对于提高民族身体素质，实现高品质生活，推进体育强国建设和实施健康中国战略具有重要的意义。近年来，全民健身理念深入人心，全民健身事业持续发展，大众健身公共体育空间供给和服务水平持续改善，初步构建了以全民健身“六个身边”工程为主要内容，覆盖城乡、比较健全的全民健身公共服务体系。根据2014年国家体育总局发布的《中国群众体育发展报告（2014）》，我国体育公园数量为1 662 个[1]；《2019年全国体育场地统计调查数据》显示，2019年我国全民健身路径82.35 万个，健身步道7.68 万个，健身场地面积5.26 亿平方米，人均体育场地面积2.08平方米[2]；《2020年国民经济和社会发展统计公报》显示，2020年末全国共有体育场地371.3 万个，体育场地面积31.00 亿平方米，人均体育场地面积2.20平方米[3]。

然而，我国健身场地有效供给不足，已有场地利用率低，大众化、便民性的体育空间仍严重不足等，这些与大众不断增长的健身需求形成严重的供需矛盾。“抢地盘”“噪声扰民”“老年人霸占球场”等事件频发，群众“健身去哪儿”成为社会关注的焦点问题，阻碍了全民健身工程的发展进程。在土地资源紧张的形势下，对现有公共体育空间进行合理优化，“物尽其用”，使大众健身公共体育空间能够满足和引导民众运动和健身需求，为破解“健身难”这一症结提供认识和参考具有重要的现实意义。

1 我国大众健身公共体育空间的内涵与理论基础

1.1 我国大众健身公共体育空间的内涵

早在1933年，国际现代建筑协会就制定了著名的《雅典宪章》（《城市规划大纲》），这是城市规划的纲领性文件。该文件明确提出在城市的规划与建设中要扩大城市的开放空间，并将其比作城市的呼吸系统。随后，各学科开始引用公共空间研究。其中，城市研究领域引入“公共空间”是在20 世纪60年代，用以抨击功能主义的城市规划原则，提出要关注城市空间中的“公共空间”，将其塑造为人际交往和提升城市活力的途径和空间纽带。公共空间相对于私人空间而来，有狭义和广义之分。狭义的公共空间就是专指供市民日常及社会生活所使用的室外型公共空间，如城市广场、街道、绿地、公园和非独立占地形式的开放空间等[4]。这里需要注意的是，对公共空间的研究不仅仅局限于地理概念，更重要的是进入空间的人，以及展现在空间内的自发的、广泛的参与、交流与互动。

体育在居民日常生活中的作用越来越突出，体育生活方式已然形成，其对应的体育空间是居民体育活动的主要载体和物质基础。公共体育空间主要是从供给主体出发，是以政府为主导、社会和市场为辅建造的可供市民直接进行体育活动的空间场所[5]。作为政府体育公共服务的重要内容，既包括专门设置的体育空间，如健身步道、骑行道、健身广场、体育公园等，又包括一定条件下潜在的公共体育空间，如绿地、道路、城市公园、广场、街道、山水资源等。

《雅典宪章》从功能的视角出发，将公共体育空间划分到游憩空间中。游憩空间是指以体育为载体，依托环境资源，具有休闲、健身、娱乐、知识、参与等综合功能，由体育场所、设施、条件等所组成的空间结构，以及由体育功能扩散和影响所及的区域范围[6]。

从供给主体和功能视角出发，本文将大众健身公共体育空间界定为以政府为主导、社会和市场为辅建造的，以体育运动为载体、以参与体验为主要形式、以促进全民健康为目的，依托环境资源形成的设施和场所、条件等组成的空间结构。

大众健身公共体育空间属于公共物品范畴，具有如下特征:首先，作为公共服务的一部分，大众健身公共体育空间的重要特征就是“公共性”，体现在服务对象上针对所有居民。每个居民都拥有平等使用公共体育空间的权利。其次，大众健身公共体育空间具有“公益性”，表现在供给主体上，公共体育空间主要由政府或政府主导下的社会组织及市场等具有公益性特征的部门构成，是以提供公益性服务而非盈利为目的。再次，大众健身公共体育空间具有“战略性”，在全民健身上升为国家战略的大背景下，大众健身公共体育空间的建设目标是通过全民健身来实现全民健康。最后，全民健身活动种类众多，很多运动项目不拘泥于场地的规格，只要是闲置的公共空间，均有可能开辟成体育活动的空间，具有“可拓展性”。

1.2 有效供给理论

在现代西方经济学理论中，供给是指“在某一特定的时间内，在各种可能价格下，生产某种商品的生产者愿意并且能够提供的该种商品的数量”[7]。有效供给就是指供给能够出清，需求能够得到满足，资源环境的承载能力能够得以充分考虑，政府的政策法规能够得到很好贯彻，包括产品与劳务供给、要素供给及供给效率在内的三位一体或全方位互动的可持续型供给[8]，这一观点在马克思社会资本再生产的理论中也有过论述。马克思认为，有效供给决定需求，而且还能创造需求。在经济增长与发展过程中，供求关系是市场经济的一个基本矛盾体，供给因子是影响经济增长的首要因素，供给方应是主动的而不是被动的；消费需求的不断变化会引起消费结构和产业结构的不断变化，所以供给还需不断创新，才能实现有效供给。具体而言，我国大众健身公共体育空间的有效供给体现为设计理念先进、结构布局合理、场所文化丰富、存量空间充足、资源配置均衡。

2 我国大众健身公共体育空间供给现实窘境

2.1 设计理念不够完善

大众健身公共体育空间的有效供给是政府破解“健身去哪”这一难题的重要途径，也是满足人民群众美好生活需要的重要内容。虽然也有城建、园林部门的参与，但主要归属于体育部门。由于忙于公共体育空间的管理、维护以及器材配置的问题，健身空间的规划设计一直停留在粗放指导阶段，游离于设计师的视线之外，偏离“与周边环境及绿化、美化相协调，既方便群众健身，又不扰民、不损绿”的原则[9]，缺乏专门的空间设计指导，导致大众健身公共体育空间品质、实际使用率以及受益人群覆盖面等方面均不同程度地受到影响。上海环世纪公园绿道就是典型案例，由于设计绿道时忽略了公园、单位出入口、公交车站等公共设施形成的断点，导致利用人行道改建的运动健身空间的连续性大大减弱。由于绿道是线型场地结构，向外就是车行道路，向内就是防护绿带，使用者的空间体验单调，舒适度差。由于空间的局促，人流量较大时人们常常会在自行车道进行活动，既影响了城市慢行交通功能，又产生了极大的安全隐患[10]。

2.2 结构布局不够合理

为推进健身设施建设，推动群众体育蓬勃开展，提升全民健身公共服务水平，2020年10月国务院办公厅印发《关于加强全民健身场地设施建设发展群众体育的意见》，提出到2025年有效解决制约健身设施规划建设的瓶颈问题。围绕便民惠民，我国实施了群众体育“六边工程”等政策措施，增加健身设施有效供给，群众身边的体育空间也在加紧布局和建设。但是在具体执行过程中通常是根据实际情况采用“见缝插针”式的布局手法[11]，尚缺乏与周边环境的呼应和必要的人文关怀。“篮球与健身舞冲突案”“健身舞扰民”曾一度被推上舆论的制高点。体育健身场馆设施不足、健身活动扰民等充分暴露了公共体育空间结构与布局的缺陷与不足[12]。四川省人民政府官方网站就曾把“广场舞场地设置不科学、管理不规范、噪声扰民”列为“群众最不满意的十件事”之一。这在一定程度上也反映了我国在公共体育空间布局规划的不尽如人意。在规划选址时没有充分考虑公共体育空间的可达性，对于以多层次、多样式的配置方式来满足不同人群的时空需求以及健身活动需求的设计还不够。特别是在快速老龄化背景下，公共体育空间呈现出规模不足、功能配置不合理、可达性差等问题，严重影响了老年人户外活动需求。注重提升公共体育地理空间上的可达性、便利性以及内容空间上的安全性、康体性、娱乐性均具有重要意义。

2.3 场所文化不够凸显

20 世纪60年代，挪威建筑理论家诺伯格-舒尔茨（Norberg-Schultz）在讨论建筑本质时提出“场所”的概念。他指出场所是空间的物质构成与由于人类的活动而被赋予的精神与情感意义共同构成的整体[13]。从这个概念出发，大众健身公共空间场所文化的有效供给是自然环境与人文环境相结合的有意义的空间整体。由于民众与空间的互动愈发频繁，地理空间也由此获得有温度的场所精神，成为人们寄托身心的场所。但是，目前公共体育空间在人文环境的建设上存在两个根本的误区:一是文化观过于狭隘。只关注大众健身的物质环境的打造，缺乏对人文环境建设的客观实践的整体关照，忽略了人与人、人与自然、人与社会的“真、善、美”的和谐关系。“噪声扰民”“体育设施人为损坏”“随地吐痰”等不文明行为与优美的空间环境极不协调。二是空间的建设呈现公式化、概念化、标签化、简单化特征，对以人为本的本体论研究不够，科学性、自觉性不强，对人文环境建设的人文尺度和环境尺度把握不准[14]。没有理顺满足居民的健身需求与规范其自律行为的逻辑关系，导致只注重满足需求而忽略了人与环境和谐共生、相互依存的关系。

2.4 存量空间不够优化

大众健身公共体育空间对有效供给的聚焦主要是基于大众健身公共体育空间资源的短缺以及对全民健身事业发展方式的反思。政府和学界纷纷把公共体育空间从基于空间扩张的增量型向品质升级的存量型转型，即将非体育用地拓展为群众参与健身锻炼的宝地，这也契合国家层面充分运用市场机制盘活存量土地和低效用地的战略思想。在公共体育空间的建设上，国家出台一系列政策鼓励拓展现有空间，建设群众体育设施，如城市公园、公共绿地等，西宁、重庆、北京也有一些先行先试的经验。然而，这只是个别城市零散区域的尝试，若想成为一项正式的制度性安排在全国推进和铺开则困难重重。从理论层面看，非体育用地的公共体育空间的建设缺乏顶层设计和规划目标，布局缺乏引导；从技术层面看，面临政策执行难、建设操作难、手续办理难、配建落实难等诸多难题，让土地所有者、管理者、开发者、运营者感到困惑不解和无所适从。2017年武汉“男子花千万将绿化用地变足球场被强拆”这一事件最终因奥山足球场没有取得建设用地规划许可证及建设工程规划许可证，属于违法建设而被拆除，其中暴露出的存量土地优化路径的问题值得深思。

2.5 资源配置不够均衡

党的十九届五中全会指出，要推动区域协调发展，逐步实现基本公共服务均等化。实现公共服务有效供给，促进公共服务区域合理配置，可以缩小区域间发展差距，提升区域发展内生动力，实现区域间合作共赢。大众健身公共体育空间作为公共服务的重要组成部分，投资方式单一造成的资源配置均等化水平较低的现状依然严峻。首先，我国长期以竞技体育为主导的体育战略以及粗放型的空间利用方式使得投资兴建的体育场馆以大型的、高质量的为主，而适合大众健身的体育场馆较少。教育系统、体育系统内的体育场馆也偏向于竞技训练，难以满足平民化的体育健身需求。其次，我国不同区域人均体育场地数量具有明显差异，东部地区人均体育场地数量和发展速度远远高于中西部地区[15]。最后，我国城乡用于公共体育空间建设的公共财政投入差距较大。城市体育场地建设的公共财政投入是农村的数十倍，农村健身公共体育空间严重滞后。数据显示:从全国31 个省份的体育场地分布来看，其中21 个省份的城镇人均体育场地数量高于乡村。如何以有限的空间资源满足人们日益增长的多元化的健身需求，是亟待解决的课题。

3 我国大众健身公共体育空间供给现实窘境产生的主要原因

3.1 建设理念较为分散

大众健身公共体育空间有效供给不足主要来自于没有形成精准供给、品质供给的建设理念，具体表现在大众健身公共体育空间设计、布局优化、场所文化建设方面。

1）精准供给方面，大众健身公共体育空间的设计、布局优化、场所文化属于建设理念的范畴。问题来源于建设者和规划者在理念上往往会认为器材类型是影响大众健身的重要因素，而忽视了体育空间设计和规划布局对健身需求产生的影响。通过学者的实证研究，发现向心型的空间布局优于行列式、行列式的空间布局优于离心型[16]。向心型布局更有利于吸引居民集中进行健身活动，从而营造出一种热闹的健身氛围，更有利于健身活动的开展。

2）品质供给方面，大众健身公共体育空间作为展示城市人文精神、大众审美文化的重要平台，是空间建设者和规划者容易忽视的部分。他们单纯地认为大众健身公共体育空间的塑造就是打造一个体育活动场所这一表性目标，而没有上升到塑造城市精神的高度。过于强调群体中行为方式的满足、活动预期的实现，而忽视如何通过场所文化的塑造实现与他人分享、共享并互动、交换，以形成共同兴趣、维护共同利益、促成共同行动等社会交往目标。个体素质的提高会形成更优的城市公共秩序，并在整体上营造出更高的城市文明。因此，大众健身公共体育空间的建设理念应脱胎于体育名义下的实践而从空间品质、使用者体验以及综合性的社会效益出发进行整合性规划与设计。

3.2 发展方式较为落后

随着我国常住人口城镇化率达到60%左右的目标已经实现，中国城镇化逻辑发生转变，向着城市发展模式更加优化、科学合理，城市生活更加和谐宜人，城镇化体制机制更加完善的高质量发展目标转变。随之面临着因城市建设用地极速扩张产生的“土地约束”“资源约束”或“环境约束”等一系列制约因素，城市发展模式必须从增加要素投入转变为内涵式发展。大众健身公共体育空间始终无法破解“去哪健身”难题，其原因在于发展方式的束缚。

1）亟需将灰色生产方式转变为绿色人本发展方式。“灰色”主要是针对自然生态环境遭到破坏的建设项目。如一些地方政府存在认识上的误区，认为体育场地建设就是大兴土木，建大型体育场馆，这不仅对土地的占用率高，还消耗了大量的原材料，在规划设计上也缺少科学性和合理性，场馆利用率低，运营成本高，入不敷出，造成国家财政损失。数据显示，我国体育场馆总量数以万计，但利用率仅为30%左右。包括高尔夫球场、滑雪场、 滑冰场的建设过程中，也存在盲目追求规模、档次等问题，忽视了土地空间的合理开发和使用，忽视了场馆的运营和生态环境的保护，内生动力不足。

2）亟需将效率优先的生产方式转变为共建共享发展方式。党的十九大报告强调，必须始终把人民利益摆在至高无上的地位，让改革发展成果更多、更公平地惠及全体人民[17]。然而，体育产业发展势头迅猛，经营性健身场所种类繁多，体育健身娱乐产业的蓬勃发展导致政府对盈利性健身空间形成依赖，客观上造成了底层人群的健身权利无法得到有效保障，违背了共享体育发展成果的根本宗旨，也影响着“健康中国”战略的有效实施和体育强国建设目标的顺利达成。因此，大众健身公共体育空间的建设实际上是兜底线，缩小不同阶层在健身资源配置、服务利用和体质水平上的差异，是实现体育共建共享的重要基础保障。

3.3 制度效率较为低下

由于我国“条块分割”的行政管理体制，关于大众健身公共体育公共空间的保障措施分散在不同的法律法规和规范性文件中。早在2005年，国家体育总局经建设部、国土资源部批准发布了《城市社区体育设施建设用地指标》，标准具体、详实。但是，类似这些内容还分散在不同制度性文本中，如《全民健身条例》《公共文化设施条例》等（表1）。对于公众来说，公共政策有效性体现在其制定与实施中是否维护公共利益，是否满足公民对公共体育空间的使用与消费需求。颁布大众健身公共体育空间相关的文件条例涉及的部门包括国家自然资源部、林草局、发展改革委、住房城乡建设部、体育总局等部门，由于受到各自利益的制约，最终达成共识的健身空间规划方式往往选择折中而非取优，导致制度供给的效率不足。此外，由于制度“碎片化”，也给部门之间带来操作层面的困难，效率大打折扣。

表1 我国大众健身公共体育空间相关的政策性文件Table 1 List of policy documents related to public sports space for public fitness in China

4 我国大众健身公共体育空间有效供给对策

4.1 以人为本，强化健身需求

以人为本，即以“大部分人的需求”为导向。随着人类社会的经济发展与科技进步，人的需求在不断变化。大众的健身娱乐需求作为人的精神层次需求，也在不断发生变化。高质量、多元化的大众健身公共体育空间的需求会促进各类大众健身公共体育空间服务供给质量和效率的提高。优质的大众健身公共体育空间的供给不仅促进人口的聚集，还会激发新服务的产生。反之，则会延缓人的健身需求，进而影响大众生活品质和幸福感。

以人为本成为大众健身公共体育空间建设的核心理念，应加速落实到大众健身公共体育空间的建设实践当中。以往的空间规划基本属于自上而下的单向决策，局部利益群体认知和需求引导的结果往往是大众健身公共体育空间陷入大拆大建，成本较高。应健全自下而上的需求表达机制，以大众为主要对象，兼顾多方利益。无论是调研、规划，还是实施过程都应该让民众广泛地参与意见和表达诉求，参与大众健身公共体育空间建设的全过程。在调研阶段，可通过召开专题会议、听证会，大数据采集等形式对公众的意见及需求进行搜集、识别、整合、分类。在规划阶段，应充分考虑公众的需求，寻求公众偏好的“最大公约数”，形成公共体育空间的需求“清单”。用“需求”主导空间建设；在实施阶段，应充分进行公众监督，以保证空间规划的合理实施；在后评估过程中，通过动态评估模拟系统，形成动态、可持续的公众实时反馈机制，以完善大众健身公共体育空间的建设。在城市空间有限的前提下，如何实现城市空间与人的需求的合理匹配，是实现精细化、精准化空间治理的关键。

4.2 转变发展方式，增加健身空间有效供给

首先，做优增量，合理布局健身空间。《国务院关于实施健康中国行动的意见》明确提出推进基本公共服务体系建设，努力打造百姓身边“15 分钟健身圈”。打造居民身边的公共体育空间，最直接、最有效的办法就是要根据居民居住的空间结构合理布局，根据区域人口密度对大众健身公共体育空间进行合理开发。同时，大众健身公共体育空间的开发和建设要尽可能与周边自然景观相融合，实现娱乐身心的双重效果。

其次，挖掘存量，突破健身空间不足的瓶颈。土地资源的稀缺决定了无法进行无限度地开发，增加有效供给的途径就是拓展现有空间的服务功能，与其他空间要素互相兼容，互惠共赢。

1）盘活大型体育场馆资源，提高健身服务效能。尽管国家体育总局2014年就颁布了相关政策，要求大型场馆免费开放，但大型体育场馆利用率低、后期运营困难依旧是一个无法回避的问题。落实全民健身战略必须加快推进场馆“两权分离”（所有权归国家、经营权归企业）的改革步伐，提升体育场馆运营管理和服务水平。通过智能化、大数据，动态监测场馆健身的相关数据，建立场馆开放、预定的信息平台等，提高管理效率和服务水平。此外，充分挖掘现有场馆潜力，增加室内健身项目，扩大室外健身面积，以提高场馆综合效率，使大型体育场馆成为城市、社区发展的助推剂。

2）拓展非体育空间，激发运动热情。早在2011年，《全民健身计划（2011—2015年）》就提出要充分利用公园、绿地等公共空间，完善其服务功能。借鉴英国的“马路健身体育文化”、德国的“绿色用地运动空间化”，我国应积极拓展非体育公共空间的体育功能，系统整合公园、绿地、广场等公共空间，将健身项目嵌入上述公共空间中，满足居民健身需求，激发运动热情。

3）挖掘剩余空间，提高精细化治理水平。剩余空间指的是城市中未能被充分利用且没有明确功能的空间，如桥下、背街小巷、屋顶地下等。这些空间由于处在某个角落，不引人注目，很少被利用。挖掘剩余空间的健身利用价值，对于满足人民高品质生活，打造高品质公共空间极为重要。通过政府引导、社会参与，采用市场主体开发、业主自主改造、社会组织与社区居民共建等模式，构建精细化空间治理新模式。

4.3 创新体制机制，提高制度供给效率

1）深化机构改革，形成协同工作机制。理念层面，应充分认识到全民健身上升为国家战略的发展态势以及满足人民群众多元化健身需求的现实意义，将大众健身公共体育空间作为一种资源，全面保护，持续发展；操作层面，2018年3月《深化党和国家机构改革方案》出台，将国土资源部、国家发改委、住建部等部门的部分职能进行整合，组建了自然资源部。但是，原有相关部门的规划职能仍然存在，应界定好各职能部门的事权，理清体育类与其他类专项规划之间的事权边界，做好规划统筹，相互衔接。基于民众对大众健身公共体育空间的需求，推动体育场馆、体育公园等公共体育服务空间规划和建设，合理规划居民生活圈、公共活动圈、文体圈的体育功能，构建普惠均衡的公共体育空间服务体系。

2）构建张弛有度的空间管控模式。既要保证自然资源部规划引导与调控的强制性，体现国家意志，又要尊重省市县各级政府的自主性。在强化底线约束的基础上，将满足居民不断增长的体育需求和提高居民生活质量作为根本任务，紧密结合城市空间布局和人口分布变化情况，综合考虑全市体育设施布局，形成配置合理、专业化与大众化比例适中、赛时和平时均能有效利用的体育设施布局体系，为促进全民健康进行空间布局。

3）强化专项规划的纵向传导和横向衔接。专项规划作为规划体系的重要一类，是发展规划体系和国土空间规划体系的重要支撑。纵向传导上，应建立空间规划与微观规划、行政许可相衔接的纵向接口。各地政府应平衡经济社会发展与民众体育健身娱乐需求，遵循“规范性调整”原则，对体育空间作出详细规划，使规划既符合总体规划的刚性要求，又满足地方政府规划意愿和市民需求。横向衔接上，应充分发挥专项规划从总体规划到详细规划的过渡衔接作用，主要体现为空间布局总图与专项分幅总图的衔接、专项分幅总图与部门专项规划的衔接、上下层级规划之间的相互衔接。同时，围绕大众健身公共体育空间的专项规划涉及发改、国土、环保、住建四部委，因此应建立各部门工作协调机制，作好谋划，确保专项规划精准落地。

5 结语

大众健身公共体育空间是城市公共空间的重要部分，是大众进行体育活动的场所，是展现人民群众精气神的窗口，是贯彻全民健身国家战略、实施健康中国行动的必然要求。基于大众健身公共体育空间稀缺性的现实，扩大有效供给至关重要。通过“空间引导”向“需求引导”的思想更新、精细化空间治理方式的转变以及政府公共服务的体制机制创新，破解大众健身公共体育空间的供需矛盾，最终实现全民健身的高质量发展，提升人民群众的获得感、幸福感和安全感。