冰雪公共体育服务治理现代化:内在逻辑与推进路径

周铭扬，王先亮

（山东大学 体育学院，山东 济南250061）

中国特色社会主义进入新时代，习近平总书记站在实现“中国梦”的战略高度，提出广泛开展全民健身活动，加快推进体育强国建设，筹办好北京冬奥会、冬残奥会。我国冰雪体育事业已经迈入新的发展阶段，抓住筹办冬奥会、冬残奥会的历史契机，大力推动冰雪运动的普及发展，推进冰雪公共体育服务治理现代化已成为推进国家治理体系和治理能力现代化中不可或缺的部分。进入新时代，冰雪公共体育服务治理应该具备新定位和新内涵。人民日益增长的体育需求与冰雪公共体育服务供给不平衡不充分的矛盾，也对推进冰雪公共体育服务治理现代化提出了更高的要求。

“以人民为中心”不仅是党的十九大报告的鲜明主题，更是冰雪公共体育服务现代化治理的出发点和落脚点。冰雪公共体育服务有别于其他公共体育服务，应具备特殊的发展环境和条件，其治理需要明晰“由谁治理”和“怎么治理”两大关键问题。因此，梳理冰雪公共体育服务治理的演进历史有助于更好明确我国不同时期冰雪运动的发展特征，回归对冰雪公共体育服务治理的本质特性研究是推进治理现代化的基本前提；同时探讨冰雪公共体育服务治理现代化的内在逻辑，对于推进冰雪公共体育服务治理现代化、开创我国冰雪事业发展新局面、加快体育强国建设、满足人民体育需要等具有深刻的理论价值与实践意义。

1 冰雪公共体育服务治理的演进历程

冰雪公共体育服务治理的演进历程是人民对冰雪运动需求的多样化发展、国家赋予冰雪运动特殊的时代使命和冰雪运动自身发展规律等多方面综合产生的结果，呈现出渐进演变的特征。以相关历史事件、主要政策为引领，以冰雪运动发展历程脉络为主线，将冰雪公共体育服务治理划分为萌芽初探、停滞不前、治理发端、治理发展和治理深化5 个阶段（表1）。受不同时代环境影响，无论是治理模式、治理目标，还是治理任务等，都是为推进冰雪公共体育服务适应时代发展要求，满足人民冰雪运动需求，进而实现治理现代化的探寻过程。

表1 冰雪公共体育服务治理的历史分期Table 1 Historical stages of governance of ice and snow public sports services

1.1 萌芽初探阶段（1949—1965年）

从新中国成立到1965年，在中央集权管理模式下我国体育各项活动开始发展，冰雪运动也在国家宏观政策的引领下逐步发展，这一阶段政府是冰雪公共体育服务的单一治理主体。1949年9月21日至30日召开的中国人民政治协商会议通过了《中国人民政治协商会议共同纲领》，第四十八条提倡国民体育。1958年9月，中共中央在批转国家体委党组《关于体育运动十年规划的报告》中明确提出了体育运动的方针，并着重阐述了“体育运动为劳动生产和国防建设服务”的重要作用[1]。1959年，第一届全国冬季运动会在吉林和哈尔滨两地举行，但本届运动会仅有北京、辽宁、吉林、黑龙江等共计12 个单位参加。1963年，罗致焕在日本长野轻井泽举行的第57 届世界速度滑冰锦标赛上勇夺男子1500 米冠军，为中国获得第一个冬季项目世界冠军。此阶段冰雪公共体育服务尚处于萌芽初探阶段，其治理目标是以冰雪运动为载体，在国际冰雪运动赛场上争金夺银，起到振奋国人精神的作用；治理内容侧重于竞技性的冰雪项目；治理范围也主要局限于东北、华北和西北等地区，通过开展群众冰雪运动选拔优秀后备人才。

1.2 停滞不前阶段（1966—1976年）

“文化大革命”不仅扰乱了国家的正常运转和人民的正常生活，同时在左倾思想的影响下，对体育的有序发展造成了不可估量的破坏[2]。这一时期，国民经济发展水平较低，体育领域贯彻着“国家管控”的发展原则。虽然“文革”前期我国冰雪运动的部分项目已经在世界比赛中取得了一些成绩，但随着国内政治环境影响的加剧，体育活动被认为是“资产阶级享乐思想和行为”，竞技运动被等同于“锦标主义”，已建成的竞技体育管理制度受到冲击，整个训练和竞赛体系完全崩溃，运动队被迫解散，冰雪公共体育服务治理也处于停滞不前阶段。

1.3 治理发端阶段（1977—2004年）

随着党的十一届三中全会的召开，我国进入了改革开放和社会主义现代化建设的新时期，体育工作也迎来了崭新局面。1978年，黑龙江省提出在全省范围内开展“百万青少年上冰雪”活动。1979年，我国在国际奥委会合法席位恢复后首次出席冬季奥运会，虽然未获得一枚奖牌，但也进一步激发了国民参与冰雪运动的热情，为公共体育服务治理奠定了良好的群众基础。国家层面释放出积极信号，冰雪公共体育服务治理方式开始向“以地方分权为主”“市场参权为辅”阶段转型[3]。国家和地方开始共同联合培养冰雪项目运动员，这不仅在竞技体育层面取得了良好的效果；同时由于权力的下放使得基层冰雪运动氛围更加浓厚，群众参与度提升。1993年5月，国家体委印发了《关于培育体育市场加快体育产业化进程的意见》，提出将有条件的体育事业单位推向市场的要求。此阶段冰雪公共体育服务治理的目标是夯实群众基础，丰富治理参与主体，优化治理资源配置，从单一自上而下的治理模式逐渐向多元上下互动的治理模式转变。

1.4 治理发展阶段（2005—2013年）

从“体育大国”走向“体育强国”，我国体育发展重心也逐渐从“竞技体育”转向“群众体育”，冰雪公共体育服务相关发展政策更加具体、务实。冰雪体育产业的快速发展也从市场层面有力地推动了冰雪公共体育服务治理现代化的进程。2005年，黑龙江省体育局、省教育厅联合组织“百万青年上冰雪”活动。2009年，北京鸟巢重点打造以冰雪为主题的冬季乐园观光活动，依托奥运会“余热”促进国民积极参与冰雪公共体育服务治理。2009年10月，《全民健身条例》开始施行，“加快公共体育设施建设”“推动体育组织建设”等举措也丰富了冰雪公共体育服务治理主体，社会组织开始主动参与治理。2013年，哈尔滨正式将6 个冰雪体育项目纳入中考，并组织中小学生参与滑雪冬令营活动[4]。从国家到地方、从校内到校外、从特殊到普及，冰雪公共体育服务治理的成效初步凸显。此阶段冰雪公共体育服务的治理目标是构建“政府-市场-社会”的协同治理模式，社会组织和学校体育的介入进一步丰富了治理主体与资源，但受到地理环境的限制，更多采取的是一种区域性优先治理模式。

1.5 治理深化阶段（2014年至今）

2014年，国务院印发了《关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》，明确将全民健身上升为国家战略高度[5]。2015年，北京和张家口成功申办2022年冬奥会标志着冰雪公共体育服务治理跨入新时代。《冰雪运动发展规划（2016—2025年）》《全国冰雪场地设施建设规划（2016—2022年）》《群众冬季运动推广普及计划（2016—2020年）》等一系列政策的出台强化了冰雪公共体育服务治理的制度性保障。2017年，习近平总书记在党的十九大报告中明确提出，广泛开展全民健身活动，加快推进体育强国建设，筹办好北京冬奥会、冬残奥会；同时作出以举办北京冬奥会为契机、带动3 亿人参与冰雪运动的重要批示[6]。这成为冰雪公共体育服务治理现代化进程的重要契机，治理面临的机遇和挑战并存。随着“北冰南展西扩”战略的深入推进，上海、杭州、南京、广州等南方城市多次举办世界级冰雪比赛，丰富了治理内容，“轮转冰、冰促轮”等举措的实施不仅有助于打通群众体育和冬奥项目后备人才的培养渠道，更进一步完善了治理手段。此阶段冰雪公共体育服务治理和全民健身、体育强国战略的融合度增强，借助制度性供给强化治理手段，进入了新一轮治理深化阶段。

2 冰雪公共体育服务治理的本质特性

2.1 治理以人民为中心

“以人民为中心”是冰雪公共体育服务治理的核心属性，公平与正义是公共性的显著特征，这不但是一种价值取向，更是一种实践要求。冰雪公共体育服务治理客观上要求治理主体要满足公众的体育需求，让公众享有平等参与的机会，强调舆论的监督与批判作用[7]。冰雪公共体育服务的公共性包括治理主体、治理目标、治理客体以及治理内容4 个方面[8]。治理主体的公共性不单指政府治理的公共性，社会组织和市场机构同样也应具有公共性要求；治理目标的公共性是指公众对冰雪运动需求的倾向与现阶段的社会、经济、文化发展相适应；治理客体的公共性是指供给主体能够公平公正地对公众提供基本的冰雪公共体育服务，发挥好兜底保障作用；治理内容的公共性则是冰雪公共体育服务能够带给公众身体健康和心理健康的促进作用。

治理是一个多要素融合构成的行为方式，是一种顺应时代发展而不断动态变化的过程。当今社会的主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，反映到冰雪公共体育服务治理层面则体现为人民日益增长的冰雪运动需求和不平衡不充分的冰雪公共体育服务供给之间的矛盾。冰雪公共体育服务治理公共性的实现有赖于科学合理的制度安排。在协会实体化改革背景下，2019年，国家体育总局89 个协会脱钩改革启动，其中冰球协会、冰壶协会、滑冰协会、滑雪协会等共计8 个协会已列入“拟脱钩”名单，使冰雪公共体育服务供给主体呈现出多元化发展趋势[9]。因此，治理以人民为中心要更加注重优化供给，关键在于如何解决“不平衡”“不充分”的难题。治理中的不平衡是指资源合理分配不足，不充分则是指资源利用不够充分。需要提升治理主体间的合作性、提升治理效能，以此增强资源分配的公平性。例如我国大量的专业性冰雪运动场馆仅供运动员训练比赛使用，未来应推动非生产性投资的冰雪运动场地可持续发展，提升利用率，真正服务于公众。同时，提升公众和治理主体间的信息公开性，畅通信息沟通渠道，是让每一位公民能够公平公正享有冰雪公共体育服务。

2.2 治理强调整体与协同

冰雪公共体育服务治理强调整体与协同，应注重治理行为各部分的统筹协作。习近平中国特色社会主义思想明确了全面深化改革的总目标是推进国家治理体系和治理能力现代化[10]。冰雪公共体育服务治理现代化是一个扎根于政治、经济、文化、社会等多领域之中的多层次、立体化的整体行为活动，要求各部分之间实现协同。《体育发展“十三五”规划》指出，促进我国体育全面协调可持续发展，努力实现建设体育强国的目标。“协调发展”是体育发展的基本理念，要求增强各项体育工作的系统性和协调性。治理的整体与协同可从以下4 方面来阐述:1）治理目标间的整体与协同。治理的总目标不是一蹴而就的，有着不同阶段的分目标，如治理初期要重视冰雪公共体育服务的相关制度建设，治理中期要重视冰雪运动的基础设施建设，治理后期要注重冰雪运动的指导、运动处方定制等个性化服务。而我国不同地区的地理环境、经济水平、居民体育意识存在差异，应将这些变量因素整体纳入治理目标的规划中。2）治理主体间的整体与协同。冰雪公共体育服务治理主体已呈多元化发展趋势，但各主体间参与比例不均、主体间信息共享不足，导致治理碎片化和冰雪资源浪费现象的产生。3）治理客体间的整体与协同。治理现代化要以满足公众冰雪体育需求为准则，作为治理客体即治理受益者的公众应对冰雪公共体育服务具有决策权。因此，在政策制定、服务递送和考核评价环节中应拓宽公众参与渠道，提升公众表达权利。4）治理内容间的整体与协同。按照不同分类依据可将冰雪公共体育服务分为有形产品（场地、设施、器材、服装等）和无形产品（制度、指导、服务等），两者互为补充，构成有机整体。缺少了有形产品的冰雪公共体育服务会出现诸如“广场舞者占领篮球场地”的现象，而缺少了无形产品的冰雪公共体育服务也会出现诸如“农村体育设施成为晾晒衣物的工具”的现象。

政府、社会组织、市场机构乃至公众个人之间的利益诉求契合点构成了治理元点。政府扮演政治核心的角色，突出其引导扶持的服务职能，依据公众的需求和其他治理主体，通过协作、竞争、联动等方式，共同达成治理目标。政府减轻了职能压力，提高了财政资金的使用效率[11]；社会力量提升了组织能力，实现了自身价值；公众的基本体育权益得到保障，自我需求得到满足。因此，要加快形成多赢治理模式，促进冰雪公共体育服务治理的整体与协同。

2.3 治理注重效能的提升

社会主要矛盾的转化更新了公众认识体育的观念，也为冰雪公共体育服务治理提供了崭新的契机。公众对冰雪公共体育服务的需求不仅局限于基本保障层面，对服务的要求也逐渐提高。效能被广泛应用于管理学，是实现管理目标所显示的能力与获得的效率、效果及效益的综合反映，能够全面、客观地衡量管理工作的效果。不同地区、不同部门、不同人群间的冰雪公共体育服务绩效考核不完善问题已成为制约冰雪公共体育服务治理效能的重要瓶颈[12]。随着全能型政府向服务型政府转型、体育大国向体育强国迈进，借助承办2022年冬奥会的契机，如何深刻理解和准确把握治理中的不平衡不充分问题、如何精准测量治理绩效、如何提升治理效能就显得极为迫切。

一方面，我国公共服务绩效管理体制改革创新的任务目标是“改善民生、提质增效”。随着人民生活水平日益提升，公众对于体育需求、公平正义追求的呼声也越来越高。依据国际经验，当人均GDP 接近1 万美元时会迎来冰雪运动发展的“黄金期”，2019年，我国人均GDP 达到10 276 美元，已经达到了冰雪运动大发展的历史拐点[13]。《全国冰雪场地设施建设规划（2016—2022年）》提出，到2022年全国滑冰馆数量不少于650 座，其中新建不少于500座[14]。国家对冰雪公共体育服务的投入巨大，并且持续以“提质增效”为核心目标，治理要在民主、法治、公平、正义等多个方面承担起重要责任。另一方面，冰雪公共体育服务治理需要“规范、引导、完善第三方评估”。现阶段借助第三方评估来对公共体育服务的效能进行判断已成为学界和业界的共识，但是这种“共识”更多体现在对现有评估制度的反思，而缺少对第三方评估的职能范围、边界以及具体应用的探索，未来需要进一步规范和引导。同时，以工具主义为导向的公共服务绩效管理缺乏公共价值约束和制度准则，造成了部分负面影响[15]。冰雪公共体育服务绩效评估的指标不能简单照搬其他国家公共服务绩效评估的指标，要充分结合我国冰雪运动实际发展现状与特征，构建有针对性的评估指标，使其能够动态地反映治理效能。

3 冰雪公共体育服务治理现代化的内在逻辑

3.1 目标逻辑:深化推进冰雪运动强国建设的现实认知

体育强国是发展体育事业的标杆，以促进人的全面发展为宗旨，以强体和强国的内在统一为目标，以全面、协调、创新的发展为任务[16]。党的十九大报告明确提出，加快推进体育强国建设。习近平总书记指出，要不断开创我国体育事业发展新局面，加快把我国建设成为体育强国[17]。虽然我国体育事业整体发展水平得到了较大提升，尤其是2008年北京奥运会我国位列金牌榜首位，竞技体育发展达到了世界领先水平，但群众体育“大而不强”的问题仍十分突出[18]。同时夏季奥运项目和冬季奥运项目发展水平参差不齐，尤其是冰雪运动发展“不大又不强”已成为制约体育强国建设的主要短板。体育强国是一个复杂的生态系统，单独从夏季或冬季运动项目发展的强弱来判定一个国家体育的强弱，显然是不客观的[19]。新时代推动冰雪运动强国建设不仅是赋予全社会的共同责任，更是实现体育现代化进程的必由之路。客观来说，我国冰雪运动起步发展较晚，冰雪运动专业人才匮乏，南方地区受到地理环境限制，综合因素造成了我国“夏强冬弱”的体育发展格局。在冰雪运动竞技层面，我国发挥举国体制优势集中力量实现赶超式发展，只有推进冰雪公共体育服务治理现代化，不断夯实冰雪运动群众基础，繁荣冰雪运动文化，提升冰雪运动产业质量，才能推动冰雪运动的均衡发展，从而让体育成为强国之举，让强国成为复兴之途。因此，现代化的公共体育服务治理的目标逻辑就是要进一步深化推进冰雪运动强国建设的现实认知。

3.2 动因逻辑:冰雪公共体育服务高质量发展的迫切需要

新中国成立以来，“发展体育运动、增强人民体质”始终是我国体育事业工作的根本方针与任务。冰雪公共体育服务的高质量发展是冰雪公共体育服务治理现代化的重要体现，高质量发展区别于传统发展方式，从追求数量到重视质量，体现出的是一种先量后质、后发优势的赶超逻辑。“数量”和“质量”作为冰雪公共体育服务治理的两个维度，在其历史发展的不同阶段存在并处于主导地位。国家体育总局体育经济司发布的《2019年全国体育场地统计调查数据》显示，全国冰雪运动场地1 520 个，其中滑冰场地876 个，相较于2018年增长43.84%；滑雪场地644 个，相较于2018年增长22.90%。与我国传统优势体育项目场地的数据比较，冰雪运动场地面积0.61 亿平方米已经超越了排球场地0.28 亿平方米、羽毛球场地0.38 亿平方米、乒乓球场地0.49 亿平方米[20]。依托我国人口红利和举办冬奥会的历史契机，冰雪公共体育服务的前景广阔。冰雪场地设施作为冰雪公共体育服务治理的物质基础，只有完成了“数量”的积累，才能达到“质量”的提升。但我国在冰雪场地的管理与维护、山地运动、冰雪场地运营、设备维修保养与雪场救护各方面均呈现出“一将难求”状态。2015年，全国首家以冰雪体育职业教育为主要特色的高等院校——黑龙江冰雪体育职业学院在哈尔滨成立，为冰雪公共体育服务的高质量发展提供了后备人才力量。2019年，教育部联合国家体育总局、发展改革委、财政部等部门印发了《关于加快推进全国青少年冰雪运动进校园的指导意见》，表明我国对提高校园冰雪运动普及水平、丰富体育教学活动内容、培养积极健康生活方式的决心，提升了冰雪公共体育服务高质量发展的软实力。因此，公共体育服务治理现代化的动因逻辑就是要推动冰雪公共体育服务“数量”与“质量”的双高，满足其高质量发展的迫切需要。

3.3 行为逻辑:满足人民冰雪公共体育服务需求的路径选择

国际经验表明，当人均GDP 超过7 000 美元时，体育健身的需求会持续上涨[21]，而2020年我国人均GDP 已达到1.05 万美元，标志着公众在体育服务、体育健身、体育娱乐等方面的消费需求将持续增长。2016年，国家体育总局、发展改革委等4 部门联合印发了《冰雪运动发展规划（2016—2025年）》，提出到2025年直接参加冰雪运动的人数超过5 000 万，并“带动3 亿人参与冰雪运动”；到2020年我国冰雪产业总规模达到6 000 亿元，到2025年我国冰雪产业总规模达到10 000 亿元[22]。冰雪体育产业的快速发展更刺激了公众对冰雪公共体育服务需求的增长。随着公众对健康权、生命权认知的不断加深，人民日益增长的多元化体育需求与公共体育服务供给单一之间的矛盾更加突出，人民的共同参与将使得公共产品的供给效率大幅提升[23]。这就要求在治理中积极调动人民的主动性和创新性，而其中对冰雪公共体育服务的绩效评估则是关键的一环，这涉及到治理质量、治理效能的转化与提升和是否使人民满意。因此，要在准确把握中国特色社会主义体育发展的特点与方向的基础上，立足我国冰雪公共体育服务发展实际情况，建立完善的治理绩效评估体系。绩效评估体系需要遵循科学、法治、民主、质量、规范、效率、透明等基本原则，从宏观、中观、微观的不同维度出发，针对不同区域、不同项目的服务绩效进行全面整体评估。绩效评估整个过程需要注重民心、民情、民愿，坚持贯彻“以人民为中心”的发展理念，让人民引领冰雪公共体育服务治理方向，让人民检验冰雪公共体育服务治理成效。因此，公共体育服务治理现代化的行为逻辑就是要满足人民的冰雪公共体育服务需求，让人民群众有更多的获得感、愉悦感与幸福感。

4 冰雪公共体育服务治理现代化的推进路径

4.1 以新发展格局引领冰雪公共体育服务制度创新

“十四五”是在全面建成小康社会基础上开启全面建设社会主义现代化国家新征程的第一个5年，也是新形势下逐步形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局的关键5年。树立新理念就是结合冰雪运动发展实践贯彻新发展理念，提炼能指导冰雪公共体育服务高质量发展的新理念，如以冰雪运动促进全民健身、推动冰雪体育产业发展、加强冰雪运动装备科技支撑等；培育新动能就是主动寻求冰雪公共体育服务质量变革、效率变革的新动力，如场景革命、数字赋能、产业融合等；创新新模式就是探索冰雪公共体育服务新样态，如冰雪体育低碳发展、冰雪体育文化传播、冰雪体育数字革命等；构建新机制就是推动冰雪公共体育服务区域协同治理机制的构建、促进公民自组织机制的形成、加快政府主体责任机制的完善等。新发展格局要求提高冰雪公共体育服务治理水平，发展冰雪体育产业需要提高冰雪公共体育服务治理水平，拉动人民消费需求需要提高冰雪公共体育服务治理水平，这些都与冰雪公共体育服务治理现代化密切相关。基于国家、人民的特定价值取向推动治理制度的变迁，进而激发新发展格局下冰雪公共体育服务治理的制度创新。

1）提升制度创新的民主决策性，扭转自上而下的决策模式。以人民为中心的治理制度创新就是要依托物联网、云计算、5G、大数据等信息技术加快“智慧型政务建设”，完善相应的需求表达机制、信息收集机制、整合分析机制，为多元治理主体介入决策层面提供路径，更好地回应由于我国地域广阔造成不同地区对冰雪体育需求的分层化与差异化问题。构建信息化的绩效评估机制和问责追究机制，汇聚民意和民声形成一股自下而上的监督力量。例如:通过智慧政务平台邀请专业的第三方评估机构、高校智库和公众参与治理绩效评估，提升公众满意度指标的权重，在问责机制中遵循“依法追责”“落实到人”等基本原则，以倒逼机制保障治理全过程。

2）增强制度创新的整体协同性，改善治理的条块分割状态。公共体育服务治理现代化就是要构建一个“政府-市场-社会-公民”多元协同的治理体系，满足人民群众日益增长的体育需求。为实现特定的治理目标，《全国冰雪场地设施建设规划（2016—2022年）》负责推动冰雪运动场地建设，《群众冬季运动推广普及计划（2016—2020年）》负责助力冰雪运动项目普及，未来应制定专项的冰雪运动人才培养制度、冰雪运动文化建设制度等，从而满足特定制度的功能性需求。制度创新从横向来看涉及了体育、财政、国土、交通、住建、教育等多部门，要确立牵头部门，相关部门依托智慧政务平台紧密配合、协调联动，形成系统、科学、高效的跨部门协同机制；从纵向来看涉及了中央、省、市、县（区）、乡不同层级，处理好中央和地方之间的关系，逐步理顺事权关系，对不同区域的治理应匹配相适应的财税保障制度。

4.2 激发市场活力，约束企业参与治理的行为规范

4.2.1 激发市场活力，丰富企业参与冰雪公共体育服务治理的模式 降低市场准入门槛，吸纳社会资本介入，鼓励企业采用直接投资、间接投资、租赁承包、政府购买等多种形式参与治理。在中小型滑雪场馆和滑冰场馆等的建设过程中，采取特许经营方式中最基本的“BOT（建设-运营-移交）模式”，由企业全权负责场馆的前期融资、中期建设以及后期运营，合同期满后运营权交还政府，减轻政府在建设初期的资金压力，弥补政府在运营管理上的经验不足，提升场馆的管理使用效率。在对大型冰雪体育场馆的建设中采取“PPP 模式（公私合作）”，政府和企业充分发挥自身优势，利益共享，融资风险和责任共担[24]，通过吸纳市场力量参与场馆建设，扩大资源渠道，提升抗风险能力，拓宽信息来源。在对冰雪运动指导培训方面采取“使用者付费模式”，此种模式作为一种相对公平的方式，收费形式使得公众拥有选择权，提升服务质量，降低供给成本，同时也满足公众的个性化需求；在这一过程中要根据当地经济发展水平对服务进行合理定价，对于特殊人群给予一定的优惠，保障冰雪公共体育服务治理的公共性和普惠性。

4.2.2 以公平公正原则为导向，约束企业参与治理的行为规范 基于遵循公平公正相结合的治理原则，增加企业参与治理过程中受益对象的广度，贯彻“北冰南展西扩东进”战略，在短道速滑世界杯、花样滑冰世锦赛、冰球联赛等高水平冰雪运动赛事的带动下，企业主动参与“大众冰雪季”“大众欢乐冰雪周”“冰雪进校园”等在我国南部、西部、东部地区开展的活动。通过优惠贷款、税收减免、补助津贴等多种形式，鼓励企业积极参与到欠发达地区、农村地区的冰雪公共体育服务供给中去，激发社会责任意识。创造竞争性较强的市场条件，让市场矫正垄断失灵、冰雪运动在不同地区发展不平衡、各企业发展水平不一的现象。积极研究减少沉没成本的新治理技术，降低人为的、不必要的进入和退出壁垒，让竞争市场日渐完备。政府赋予企业适度的收费权，让市场矫正公共服务失灵，通过适度的付费约束不仅可以降低“搭便车”的投机行为，还可以降低冰雪公共体育服务的供给成本，从而激发市场的活力。另外，要明晰产权，降低交易成本，让市场矫正外部性失灵，政府逐步完善规章制度，借助信息技术手段，建立市场信用信息体系，辅以社会道德来规范企业行为。

4.3 明确体育社会组织基本责任，提升其治理能力

4.3.1 明确体育社会组织参与治理的基本责任

1）社会服务责任。在新发展格局下，体育社会组织积极参与社会服务，为各类冰雪运动退役运动员、爱好者提供服务岗位。同时，体育社会组织通过吸纳社会体育指导员为周边居民提供基本的冰雪运动指导。南方地区受限于冰雪资源，则可以借助轮滑鞋代替滑冰鞋获得冰上体验。2）经济发展责任。体育社会组织通过合法收取会费、接受社会捐赠、成立经济实体等方式实现自负盈亏。在满足组织基本发展需求的基础上，在冰雪健身休闲业、冰雪竞赛表演业、冰雪旅游业中发挥其补充优势，服务优势和专业优势、扩大治理的收益人群，为冰雪产业的经济增长注入新动能。3）文化传播责任。不同层次的体育社会组织借助冰雪赛事、活动的契机，组织开展宣传、展览、集邮等多样化的冰雪体育文化活动，通过加强文化传播，营造良好的冰雪运动氛围。4）对外交流责任。我国在20 世纪70年代通过“乒乓外交”加强了与世界的联系。体育社会组织需要在国际交流日益密切的时代以冰雪运动为载体加大对外交流，继续增强与国际冰雪运动组织的交流协作，提升我国在国际冰雪运动中的话语权。

4.3.2 提升体育社会组织的治理能力 一方面要推进治理结构整合。在硬法建设方面，健全体育社会组织的法人治理机制，完善以组织章程为核心的人事、财务、绩效、宣传等制度，推动组织管理运行的程序化、规范化；加快组织内部的理事会、监事会、会员大会的构建，发挥其决策、管理、监督职能。在软法建设方面，体育社会组织要充分考虑组织成员的意识形态需求，明确组织的发展目标、价值观念，以人民所需的冰雪公共体育服务为中心，凝聚成员共识，协调成员合作，并且形成稳定的组织行为准则，提升组织自律水平。另一方面要推进治理能力发展。体育社会组织要以专业化冰雪人才队伍建设为基础，适当引进优秀退役运动员，在业务能力方面做强、做细、做精，实现由泛化能力向专业能力的转型。借助社会组织孵化基地等枢纽型社会组织的力量，通过壳内、壳外、线上等多种形式不断提升体育社会组织在冰雪资源协调、冰雪服务供给、冰雪信息获取等方面的能力，经过孵化培育，接受“终期考核评估”合格后方可出站。注重培养体育社会组织的民主协商能力，主动参与相关政策的决策与制定，成为公众冰雪体育需求的“传递者”，提升冰雪公共体育服务政策的民主性。

4.4 扩大体育消费，培育冰雪公共体育服务治理动能

4.4.1 转变公众冰雪体育消费观念，夯实消费基础 增强冰雪运动文化的普及与宣传，借助“体教融合”的政策红利加快冰雪运动进校园，以兴趣引导青少年群体参与冰雪运动，进一步提升冰雪运动的普及度，从而营造良好的冰雪体育消费氛围。加大冰雪体育消费品牌的引领力，依托优秀冰雪运动员的商业价值和号召力，拓展冰雪体育消费覆盖面，引领公众进行冰雪体育消费。相关企业特别要重视冰雪运动体验性消费产品的研发，以此带动公众积极参与冰雪运动，打造一批具有冰雪运动特色和冰雪文化内涵的龙头企业，激发冰雪体育消费活力。

4.4.2 增强冰雪体育消费供给水平，培养公众消费文化 北京2022年冬奥会的申办成功为冰雪产业的蓬勃发展提供了契机。冰雪装备制造业要向信息化、网络化、数字化、智能化逐步转型，相关企业要持续加大R＆D（研究与实验发展）经费投入强度，从而提升企业的创新研发能力，推动造雪机、滑雪服、滑雪板等冰雪运动装备的“中国智造”，以“技术升级”带动“消费升级”。体育、文化、旅游3 大产业属于绿色经济、体验经济范畴，拥有可持续发展的特点，具备天然的耦合性。积极推动冰雪产业与文化、旅游产业等业态的融合发展，着力打造以上游冰雪体育赛事为核心，中游冰雪体育赛事转播为支撑，下游冰雪体育旅游、冰雪教育培训、冰雪运动装备等为衍生价值的冰雪产业链。打造“冰雪+旅游”“冰雪+文化”“冰雪+艺术”的生态型、复合型经营模式，使多产业互惠共生，持续扩大体育消费[25]。

4.4.3 完善冰雪体育市场监管，优化消费环境 加快冰雪体育产品和服务的标准体系建设，行政主管部门、行业协会、行业智库等联合制定冰雪体育产品质量标准和冰雪体育服务行业规范，提升冰雪场地设施、服务产品、运营维护、赛事管理等方面的标准化水平[26]。同时，健全冰雪体育产业的统计制度和指标体系，依托大数据建立动态化的监测机制。体育行政部门联合工商、法律等部门建立协调联动的冰雪体育市场监管体系，严格审查冰雪体育产品服务的供给质量，引导企业自觉依法合规经营，切实维护冰雪体育市场秩序，保障消费者权益。

5 结语

新时代冰雪公共体育服务治理体现出了以人民为中心、强调整体与协同、注重效能提升的本质特征，其内在逻辑应从目标、动因、行为3 个方面深入探讨。未来应以新发展格局引领冰雪公共体育服务制度创新；激发市场活力，约束企业参与治理的行为规范；明确体育社会组织基本责任，提升其治理能力；扩大体育消费，培育冰雪公共体育服务治理动能。冰雪公共体育服务治理的现代化不仅有利于满足广大人民群众多样化体育需求、推动全民健身与全民健康深度融合，而且对于建设健康中国和体育强国、促进经济社会发展、实现中华民族伟大复兴的中国梦具有重要战略意义。