行政事业单位预算管理存在的问题及对策研究

张 菁

（山东省交通运输厅内河水运发展服务中心，山东 济南 250002）

近些年，我国进一步深化党和国家机构改革，不断完善公共服务管理体制、提高行政事业单位的社会服务水平。财务管理工作在单位的运行管理水平提升中起着很大的作用，预算管理则是财务管理工作的重点。科学有效地进行预算管理是杜绝超标准、杜绝违反国家财政政策使用资源、降低单位运行成本的重要手段，实行预算管理对于提高行政事业单位的综合管理效率有至关重要的作用。预算是将未来的支出通过数据分析和收集，提前做出合理预测，并以此进行管理，预算管理工作是否科学、是否规范，对财政资金的使用效率和社会服务水平有着极大的影响。目前，很多行政事业单位对预算管理依然存在管理人员能力不足、预算内容不合理、预算编制误差较大、绩效管理机制不健全等问题。因此在进行预算管理时，应结合实际情况，分析研究存在的问题，寻找解决办法，促进、完善预算管理工作不断发展，满足行政事业单位在体制改革不断发展过程中的各项需求。

一、行政事业单位预算管理过程中存在的问题

（一）对预算的制定和管理重视不够

行政事业单位对于预算管理需要高度重视，因为这不仅关系到“花钱必问政”，更关系到“无效必问责”。然而有些单位首先从领导层面就缺乏应有的重视，对于预算的制定、执行、绩效等方面意识模糊，对于预算的重要性及严肃性认识不足，不在意预算的合理性和科学性，只在意单位利益，存在多立项多要钱的想法，对下一年预算缺乏详细规划，造成“钱等项目”的现象发生，甚至还存在只要不超预算那么预算指标就可以混用的思想。其次，财务部门由于存在专业盲点，在制定预算时与其他各部门沟通不足，在设立专项资金预算时有可能出现闭门造车现象。最后，业务部门在没有充分调研项目的可行性及合理性时上报预算目标，使得最终执行预算时由于项目安排不合理出现无法实施或者超预算的情况，从而使得预算无法发挥真正的指导和约束作用。

另外，由于很多单位领导对预算管理工作重视不够，导致在预算管理中没有建立完善的内部控制制度，对于预算的申请、审批、支付等流程缺少健全的监管制度，造成在行政事业单位日常管理中出现漏洞，预算执行过程中的异常现象不能及时发现，不能确保行政事业单位预算开支符合预算法相关要求，不能提升资金使用效率，难以发挥内控作用。

（二）预算编制过程过于简化

行政事业单位预算一般采取“二上二下”的编制程序。由财务部门根据上级主管单位的预算编制规定制定预算并提出要求，下达到单位各部门。再通过各部门上报的预算申请进行收集、分类、汇总，形成初步预算草案并上报主管单位，再根据批复的预算指标进行调整，形成二上内容，由财政部门最终进行审核。但目前预算编制在很多地方缺乏科学性及合理性。首先，预算编制人员专业水平不足，有些行政事业单位预算编制人员由于编制等问题流动性大，难以保证固定人员进行预算编制工作，使得预算编制工作前后衔接出现漏洞，预算编制人员不能及时准确地把握相关专业知识。其次，预算编制不细致，比如仅根据上一年支出及执行情况进行简单增减，没有按照实际需求对经费进行细化分析，日常公用经费仅根据以前年度支出情况，对在职人员和定额标准进行核定，而没有根据单位职能和工作任务调整进行适当调剂。在编制项目预算时，对于项目可行性和必要性没有经过认真调研、合理论证，对预算信息掌握不充分，出现先报预算后找项目的情况。这种对于预算编制流程随意简化，没有与行政事业单位本身的实际需求和年度工作安排结合起来所编制的预算，就会使得预算编制过于粗糙，与实际情况严重不符，影响到财政资金的使用率。

（三）预算执行控制力不足

按照财政法规，预算批复后一般不允许进行调整。但遇到国家宏观政策调整或者不可预见的突发状况等情况发生时，报主管部门后经财政批准可以对所需预算进行适当调整。但这不是对预算可以进行任意调整的理由。实际工作中，有些单位会以工作需要为由，不经预算调整审批程序而随意使用资金，无法体现预算的严肃性和约束力。

有了合理的预算编制还需要通过正确的预算执行使得指标可以落实。预算执行是否到位对于财政资金使用效率、国家政策落实、社会公共服务水平质量有直接影响。实际工作中，有些单位预算执行不到位，支出随意，执行进度控制不严，没有对支出做合理预测和管控，使得执行进度或者超前或者滞后。还有的在不超预算的情况下出现项目支出经费被基本支出经费挪用的情况，改变了原预算资金安排计划，随意性大，破坏了预算执行的严肃性和计划性。对于政府采购、专项支出等预算的执行，由于业务部门未在申报时做好调研论证工作，致使该项预算资金无法正常支付，或者相关业务部门对专项资金申请使用时，各部门之间沟通不及时，使得预算执行与项目实施进度出现偏差，甚至导致形成年末结余资金结转下年使用，影响单位形象，浪费财政资源[1]。

（四）预算管理与绩效管理不匹配

提高财政资金的使用效率要求行政事业单位不仅要按预算编制的内容进行支出，还要看取得的效果如何。而要做到既有效率又有效果，就要使预算与绩效管理相结合。财政绩效管理工作应该在整个预算环节中发挥作用，但是目前行政事业单位往往轻考核无问责，预算管理与绩效管理不匹配。根据新的预算要求，绩效管理贯穿预算管理全过程。而在实际工作中往往出现以下问题：绩效考核指标编制不合理；绩效管理没有贯穿到整个预算过程中；单位没有制定明确的绩效评价考核范围与准则；绩效评价体系不健全等等。

绩效评价是一个关系到事前、事中、事后全过程的目标体系，但是实际工作中往往事前没有经过评估及量化关键绩效指标；事中没有对预算执行情况进行年度、季度、月度的量化分析考评；事后只是简单地进入程序式的评价环节，在评价环节中以项目实际建设进度为参考评价指标，而不是预算执行情况，使得预算执行进度与实际建设进度出现偏差。行政事业单位资金以财政拨款为主，预算管理与绩效管理不匹配，会导致预算执行不及时，造成财政资源浪费，影响资金使用率，造成评价结果无法有效应用，影响绩效考核工作的实施，使得绩效考核体系流于形式而无实际意义[2]。

二、完善行政事业单位预算管理的对策

（一）加强对预算制定和管理的重视

行政事业单位要想加强预算管理，各预算管理单位的领导层首先要认识到预算管理在单位管理中发挥的作用，提升对预算管理的认识，应召开专项工作布置会，深刻领会其内涵，认真学习财政部门对预算编制的新规新政，同时要结合行业发展做出一个中长期规划及全局统筹布局，对下一年预算编制计划要跟财政部门进行积极沟通协调。要明确了解资金使用用途，了解专款专用使用途径。并组织全体职工学习了解预算管理的相关法则和规定，使得各部门树立起对预算法规的敬畏，从预算的编制、执行、考核各环节做到全员参与、互相监督。预算编制要各部门相互配合，共同协作，使财务部门与其他业务部门之间、上级与下级之间充分沟通，保证预算编制工作顺利进行，从而提高财政资源的使用效率，提升预算质量。

此外，还要建立完善的内部控制制度，对于预算的编制、公开、执行分析等环节全程监督。在预算范围内的支出从申请、审核、支付整个过程要形成一套完善的内控流程，明确授权审批权限，各部门相互监督和制约，内部监督控制可以有效防范财务风险[3]。

（二）进行科学合理的预算编制

行政事业单位预算编制是一项细致系统的工作，要在符合国家经济政策的前提下做好预算编制前的信息收集，以单位实际为出发点，结合往年收入、支出情况进行分析，做出下年收入、支出规划，可以使预算编制更精细精准，提高预算质量，加强预算编制科学性和合理性应从以下几方面着手：

首先，行政事业单位应加强对预算编制人员进行专业知识培训，提升预算编制人员的专业能力。通过定期组织专业知识培训，使预算编制人员充分掌握最新的预算管理知识、财政资金分配基础和相关法律法规等，还应熟练掌握预算管理软件的操作，从而给科学的预算编制提供保障。

其次，要积极跟其他各部门加强沟通。结合各部门实际需要和发展规划，对提出的项目计划做好充分调研，进行可行性论证，对于其实施的必要性、执行期资金使用情况做出前瞻性计划，使预算编制更加符合单位实际需要[4]。

最后，行政事业单位还应从本单位实际出发做出中长期预算规划，改变以往只简单通过在上年收入、支出基础上进行增加或减少的预算编制手段，采用零基预算法，从头开始，以实际需要为标准，合理做好规划，对各项支出做好精密测算，保证预算编制的完整、全面、科学、合理。对于延续性支出和特殊项目支出，可以结合实际工程进展，科学合理运用零基预算法和增量预算法预测工作进度，综合提高预算编制的准确性。

（三）加强预算执行控制力

行政事业单位在执行预算过程中，首先应将预算指标层层分解，并落实到各相关主体责任部门，各部门应合理计划，预测支出，定期编制预算执行情况分析报告，要对应预算编制完成预算执行。以预算为导向，有预算的要控制支出进度和金额，防止出现超前或者滞后支出，影响资金使用效率，防止出现超预算支出，影响预算的严肃性。超出预算范围的项目坚决不能支出，要加强预算执行的刚性约束。财务部门要及时跟各部门沟通，强化项目跟踪督查，督促业务部门推进项目实施，例如政府采购、签订协议、审批支付等，加快预算执行进度，及时发现并处理出现的问题和矛盾。提高财政资金使用效率。同时，还要完善内部监督控制制度，加强支出环节的内部审批控制，对支出的合理性和合规性以相关法律法规为依据，从预算执行角度进行把控，财务部门要加强支出分类管理，明确人员经费类、日常公用类、项目支出类等各项预算归属，确保专款专用[5]。

其次，财政部门应利用好现有的各种信息化手段，实时采集行政事业单位执行预算的情况，强化预算执行监督力度，并定期向社会公开执行结果，将整个预算执行纳入到内部控制过程中，加强预算执行监督控制，要求各预算执行单位建立预算分析机制并按月通报，找出预算执行过程中的异常情况，提出整改意见并跟踪落实情况，使得预算执行高效、透明、公开。

（四）健全预算绩效管理制度

财政资金取之于民、用之于民，对于财政资金的使用要以“花钱必问政，无效必问责”为原则。财政资金不仅要做好预算，还应提高资金使用效率。这就要求预算编制应与绩效目标编制相互呼应，以预算编制为基础，融合政策、预算、行政管理、人事管理、绩效管理全过程。预算与绩效管理的融合对于提高行政事业单位管理水平起到极大的作用，可以帮助单位及时发现工作中的疏漏，激励职工的工作热情，增强岗位责任心。

首先，在进行预算编制时，行政事业单位要明确政策目标，结合目标进行事前绩效评估并量化关键绩效指标。对照国家相关政策，明确财政资金的偏重点，由财政部门对预算单位绩效指标进行审核，而预算编制流程只能在符合以上要求的情况下方可进行，以此实现预算目标与绩效指标相衔接。

其次，要进行事中绩效监督。即在预算执行期间，单位应设立预算绩效跟踪制，定期采集预算执行信息、资金支付进度、绩效目标落实等信息并做出综合分析，实现预算执行与绩效目标落实的动态监控，并在发现实际情况与目标设定出现偏差时进行问题分析并及时采取纠正措施[6]。

最后，在绩效结果运用环节，以预算为基础，由业务、财务、内部流程、外部因素等方面的实际情况，通过部门整体支出绩效管理过程采取绩效自评、重点评价、第三方评价等多种方式，对分类支出进行评价。将通过自评、汇总审核后形成的评价报告上报财政部门，并按财政部门审核后的评价结果和反馈意见进行整改。再以此为依据对以后年度的预算进行安排，同时建立奖惩激励制度，根据绩效评价成绩及各单位、部门完成、落实、整改的情况实施奖惩，通过预算与绩效管理紧密关联强化预算约束力，保证预算管理效果。

三、结束语

综上所述，实行预算管理制度是实现行政事业单位规范化管理的重要手段。各级行政事业单位预算管理基础工作仍然存在许多薄弱环节，预算管理的规范性还不够，财政部门对预算执行信息的掌握也不充分，管理人员的整体能力和水平有待提升。为此，财政部门必须提升现有的预算管理水平，全面落实预算一体化系统升级，健全预算管理制度，加强预算管理，合理使用财政资源，扎实做好基础工作，练就看家本领，促进行政事业单位预算管理更加规范，以更好地承担财政预算管理责任。