“城市更新”视域下杭城老旧住区环境改造与治理的耦合效应

文／胡轶敏 吴建挺 宋维尔

引言

中国的“城市更新”已进入第四阶段（2012年至今），这一阶段开启基于以人为本和高质量发展城市更新新局面[1]。在生态文明宏观背景以及“五位一体”发展、国家治理体系建设的总体框架下，城市更新更加注重城市内涵发展，更加强调以人为本，更加重视人居环境的改善和城市活力的提升[1]。城市治理逻辑对城市更新产生重要影响，城市更新中的诸多策略和实践也反映着城市治理逻辑的变迁[2]。

在以人为本、高质量发展的“城市更新”阶段，学者们对“城市更新”内涵式发展涌现出空前热情，宏观层面更加注重城市发展的区域协调和城市建设综合管理，中观层面更为关注社区或住区环境改善与治理，微观层面则把重点放在住区的绿色、适老、无障碍改造。存量老旧住区综合治理问题已成为国家治理体系建设中的关键环节，我们应认真分析老旧住区更新改造的需求，对城市已进行整治改造的项目进行效果研判，认清老旧住区改造与城市治理间的“耦合效应”，为城市管理者提供协同治理的有益思路，更清晰地反映城市治理逻辑的变迁。

1“城市更新”的内涵式发展需求

1.1“城市更新”视域下的存量住区改造

在经历了改革开放及快速城市化进程后，我国的城市规模迅速扩张，存量住区更新问题已引起更为广泛的关注。城市原住人口习惯居住于传统的住宅小区，这类小区正面临着住宅日益老化、环境日渐破败的问题，被人们戏称为“老、破、小”的这类住区，环境破败现状与其所处城市的核心地段，具备的交通、医疗、教育、购物等便利条件形成鲜明对比，成为困扰原住人口取舍的痛点。

老旧住区环境改善与综合治理逐渐受到关注，目前的研究成果尚比较匮乏，其原因包括：一是“城市更新”的命题才刚进入国人视野；二是中观层面的住区环境改善与整治，尚缺乏关注度和执行力；三是现阶段的宏观经济形势，制约了城市大规模进行“更新整治”实践。

1.2 存量住区环境综合治理的必要性

浙江省杭州市拱墅区现存大量老旧住区的建造年代集中于1980—2000 年前，建设初期主要考虑居住的刚需，尚未考虑宜居性、适老性、生态化发展需求。随着城市化进程的深入以及人口深度老龄化的趋势，住区存在“老人、孕妇、孩童、青壮年人群”混龄而居的现象。城市老旧住区常能见到如下场景：七八十岁的老头老太推着轮椅上的另一半；五六十岁大娘牵着孙子抱着孙女；三四十岁妇女挺着大肚子上下楼梯。再加上住区人居环境逐渐“老旧、破败、拥挤、磕绊”的现象，这样的场景与人们对高品质宜居生活的向往形成反差，住区空间环境综合治理的必要性日益凸显。

1.3 存量住区综合改造与治理的推进

老旧住区环境综合改造与协同治理已日益受到老百姓和城市管理者的关注。住区综合改造是借助“城市更新”手段，分批次、分层次、从理论层面对以往改造项目进行审视，形成以实践、再检验、再认识的过程。近年来，浙江省杭州市政府积极响应国家号召，进行涉及民生的居住环境整治。2019 年8 月，杭州市政府发布《杭州市老旧小区综合改造提升工作实施方案》，同年9 月，杭州拱墅区提出《老旧小区综合改造提升工作实施方案（2019—2021年）》。随着存量住区综合改造进程的推进，老百姓将更有获得感、幸福感和安全感。城市的治理是对城市这个开放且复杂的系统进行的规范化管理，增进“人”的福祉是城市治理的核心。

2 老旧住区公共区域存在的困境

2.1 住宅单元出入口的通行困扰

调研发现，杭州市拱墅区老旧住宅单元出入口普遍存在以下问题：一是台阶高、楼梯陡、无雨棚、带门槛、无座椅；二是门厅窄、空间小，轮椅、担架等出入困难；三是地不平、带高差、存在断头坡、残缺坡，形成障碍；四是乱停车、缺管理、堆杂物、障碍多。室内外小高差，防盗门带门槛，这些看似微小的障碍，对老人、孕妇、孩童、残障人士的安全出行影响较大。住宅单元出入口存在的无障碍通行困扰，这是我国很多老旧住区普遍存在的通病（图1）。

图1 老旧住宅出入口存在的无障碍通行困扰（图片来源：作者自摄）

2.2 小街区、窄断面、密路网的通行困扰

老旧住区内部属于小街区、窄断面、密路网环境，与外部大街区、宽马路、稀路网模式相比，更适合居住，人们可以借助较短步行距离通达至城市的路网系统。但是，小街区、窄断面、密路网同样存在着通行的困扰（图2）。从杭州市拱墅区老旧住区的内部道路通行情况来看，主要困扰包括：（1）住区内部路网人车不分流，通行指示不明确造成车辆折返；（2）人行道、宅间步道的断面宽度较窄，使得轮椅、儿童车无法畅行；（3）内部道路与街区道路系统的接驳不理想，轮椅、盲道通行不畅；（4）道路铺装面层存在开裂、磕绊、打滑、反光等现象。调研涉及的情况，也是我国许多老旧住区存在的设计通病，深度老龄化的今天，这些问题需要直面并予以解决。

图2 小街区、窄断面、密路网的通行困扰（图片来源：作者自摄）

2.3 休憩、健身区存在的困扰

住区内部休憩、健身场地主要包括：健身区域、单元门口、宅间场地、社区公园等。调研发现，老旧住区单元出入口常被老年人群搬放各类座椅用于休憩和闲聊。住宅设计之初并未考虑出入口的座椅设置，我国的中老年居民又具有社交、闲聊、晒太阳的强烈需求，故住区门口常被搬放座椅形成“简陋休憩区”，这些情况影响住区整体环境，并且车辆进出住区时会对“简陋休憩区”造成安全隐患。未经整治改造的社区公园、宅间场地、健身区域，常存在磕绊、打滑，无法畅行等现象（图3）。

图3 简陋磕绊的休憩健身区（图片来源：作者自摄）

2.4 违章搭建、车辆乱停造成的困扰

老旧住区建设之初未考虑建设大量的机动车位和车库，随着机动车用户激增，车辆占道停放现象日益凸显。调研发现，存量住区原设计方案中的自行车库，较大一部分已演变为“杂物间”，空间利用率低。住区内机动车、非机动车乱停放现象，已经影响到了急救和消防车辆出入。违章搭建、废弃车棚、废弃库房等占据了住区的宝贵空间（图4）。在整治改造住区时，我们在对空间进行有效释放的同时，更应该开辟更合理的立体停车方案，缓解机动车增量造成的路面侵占问题。

图4 违章搭建、车辆乱停造成的困扰（图片来源：作者自摄）

3 杭州市拱墅区老旧小区的综合改造实例

住区综合改造涉及的物质要素很多，主要包括：新老建筑的融合、基础设施的建设、空间利用和再利用。涉及精神层面的要素包括：文化载体的更新、精神空间的拓展、历史文脉的延续等。杭州市拱墅区在老旧住区综合改造方面的工作做得比较扎实。杭州市拱墅区自2019 年启动老旧小区综合改造工作后，制订有详细的实施方案，按照“保基础、促提升、拓空间、增设施”的要求，重点改造居民住宅建筑和小区公共区域两大部分，涉及必须改造24项、提升改造12 项[3]。

调研走访杭州市拱墅区综合改造的典型住区，主要涉及：和睦新村、德胜新村、吉庆院、凤亭院、塘河片区、荣华里、亲仁里、大关南苑、勤丰小区、贾家弄新村等。通过分析住区综合改造的要点，呈现在2019—2021 年调研所涉及的杭州市拱墅区综合改造典型住区表（表1）。

表1 2019—2021 年调研所涉及的杭州市拱墅区综合改造典型住区（表格来源：作者自绘）

4 住区更新改造与城市治理的“耦合效应”

城市治理的总纲领其实是围绕以人民为中心，满足人民的需求，依靠人民的力量，最终为了人民的福祉[4]。住区是城市的基本“细胞”，老旧住区环境改造对城市“新陈代谢”至关重要。老旧住区改造需要尊重人文和历史肌理，渐进式打造“人文、宜居、生态、可持续发展”的环境，内外协同地激发城市基础“细胞”的活力。住区更新改造与城市治理之间具有相互作用、相互影响、相互促进的“耦合效应”。

近年来，在浙江省委省政府支持下，杭州市拱墅区在存量老旧住区改造方面取得一定成效。调研发现，居民的幸福感、获得感、安全感得到相应提升，多方联动下的“城市更新”活动对提升城市品质内涵式发展起到推动作用。更新改造与城市治理间形成“耦合效应”，改造过程中的诸多策略和具体实践，反映着城市治理的逻辑变迁，更加强调以人为本的人居环境改善和城市活力的提升。

4.1 住区更新改造的内驱动力

老旧住区更新改造的内驱动力主要来源于“原住老百姓、物业管理者、业主委员会、社区工作者”这些与住区息息相关的人们。社区工作人员前期的入户调查工作非常关键，注重细节地做好老百姓改造意愿的信息收集，进而能更好地做好改造组织工作。原住人口对住区环境最具发言权，通过原始收集整理反馈的信息，形成环境更新的要点。住区改造需要改到老百姓心坎上，一般来说，住区改造主要问题包括：一是基础设施类问题，如水、电、气、路、洁、序、安，属于确保房屋能住的问题；二是功能完善类问题，如绿、梯、顶、底、内、外、门，属于确保住得舒服的问题；三是提升品质类问题，如医、养、护、托、娱、教、文，属于确保越来越有生活品质的问题。

当老百姓对更新提出的问题能真正被关注到并逐步予以解决时，百姓会配合城市管理部门，进一步拆除建筑立面的保笼，主动维持环境卫生，亲自动手美化社区的各个角落。具有旺盛内需动力的住区先行改造，长期困扰群众的环境问题得到先行解决，这类社区的实际进展将对周边住区形成辐射效应。城市由内向外，由点及面，由核心区向城郊结合部逐步完善，城市的宏观环境品质亦会随之提升。

4.2 住区更新改造的推动力量

住区空间升级改造的推动力量主要来源于政策扶持、社区协助、企业赞助等。作为存量住区改造项目，住宅楼栋数量越少的小型住区，如20 世纪70—80 年代企业自建的工人新村等，其改造难度反而越大，这类住区改造主要依靠外部力量驱动。楼栋数量相对较多的住区，如20 世纪90 年代后期至2000 期间建造，由政府统一规划、集中建设的成片住宅区，建筑总面积大，涉及的楼栋数多，物业管理相对成熟，在居民中积极分子相对较多的情况下，通过设计施工总承包等方式，由政府买单、企业资助，形成改善型住区整体环境提升。通过社区和物业部门的通力合作，整治住区内部的违章建筑，发掘闲置的小型空间资源，开辟休憩、健身场所，提供“医、养、托、娱”等机构使用，并由街道社区对其进行统筹管理。住区内部开辟出来的配套资源对住区公共环境提供资源补偿，这样能进一步带动住区房价产生正向效应，提升住区宜居性，提升整个住区对年轻一代人才的吸引。

4.3 更新改造与城市治理的耦合

城市是一个复杂巨系统，有三个基础性的子系统：空间、技术和组织。空间是“人”和“组织”集聚、合作、竞争的场所；技术是“人”维持“组织”、改造“空间”的工具；组织是“人”彼此交互、协同合作的基本单元。城市治理就是对城市这个开放的复杂巨系统的规范化管理[5]。

住区通过更新改造的技术手段，推动人居环境向良性系统形成。住区改造与城市治理之间相互关联，随着政府主导下的协同治理能力的提升，进一步促进内部治理水平提升，更新改造与城市治理间形成耦合协同、关联递进、共享共赢的关系。政府提供配套资源，最开始倾向于由“人心齐、善维护、懂治理、执行快”的社区去执行，那些“社区管理较薄弱、内需动力尚不足、居民人心有点散、治理意识较薄弱”的区域，属于“硬骨头、困难户、滞后者”，容易演变成城市“牛皮癣”，治理难度相对较大，需要借鉴先行治理的住区提供经验，予以示范，攻坚克难。在积极的城市更新改造之下，人们对美好生活的向往得以积极调动，对城市品质内涵的提升发挥正向作用，进而可以产生对人文、经济、社会、环境层面的递进优势。

结语

“城市更新”是城市物质设施老化的自然结果，也是社会发展要求与物质更新相适应的结果，更是城市政治、经济、社会之间相互博弈的结果。“城市更新”是城市经历由发展到衰落，继而实现在发展过程中解决问题的重要手段。老旧住区更新改造与城市治理间的“耦合效应”必定存在“不稳定、不确定、不协调、不平衡”的渐进关系，迂回、递进、突破的过程，本身就是城市发展的战略性过程，也是城市发展需要持续不断突破的命题。治理与更新之间的平衡关系是推动城市持续发展的动力，“协同治理”能力的高低是考验城市发展的关键。城市协同治理程度越高，城市运转的效率就越高，从破败、杂乱、消极，走向有序、稳定、积极的动态可持续发展能力也就越强。综上所述，“耦合效应”意味着要素之间的相互影响、相互作用、相互递进，协同治理是人们追求的终极目标。