由脱贫到振兴的政策衔接何以可能？

摘 要：政策衔接是制度渐进性变迁中的尝试性和过渡性环节。由脱贫攻坚到乡村振兴的政策衔接处于我国农村基本经营制度变迁和国家治理现代化的宏大历史进程中。从历史制度主义的“制度拼图”视角来看，由脱贫到振兴的政策衔接过程内含依赖式取代和拓展式漂移两种渐进变迁模式。案例村庄以满足农民需求为核心，在政策衔接中“涌现”出的试点机制、组织学习和动态适应机制、中国共产党统合治理机制助推其逐步实现从脱贫到小康再到富裕的有序衔接和转型升级。

关键词：脱贫攻坚;乡村振兴;政策衔接;历史制度主义

中图分类号：D054 文献标识码：A 文章编号：1008-7168（2022）01-0037-09

脱贫攻坚和乡村振兴的衔接是中国政治稳定期间制度变迁的重要典型事件。2020年6月习近平总书记在宁夏考察时指出：“要巩固提升脱贫成果，保持现有政策总体稳定，推进全面脱贫与乡村振兴战略有效衔接。”[1]有效衔接既包括宏观层面两类不同政策的彼此对应、承接、互联互通，也包括中观、微观层面两类不同的政策主客体之间因政策承接而产生的动态社会影响和互动关系。政策衔接不是一蹴而就的，而是一个历史与现实相互照应的连续统一体。“历史是至关重要的。其重要性不仅在于我们可以从历史中获取知识，而且还在于种种社会制度的连续性把现在、未来与过去连接在了一起。”[2]（p.1）当前我国正处于由脱贫攻坚到乡村振兴的过渡期，在此过程中，当下的社会制度为我们提供了何种通向未来乡村振兴的连续性？这种连续性又是如何形成和逐渐演变的？现有的理论分析大都从制度的整体框架层面讲衔接，而忽视了村庄、农民这些制度衔接中最直接、最有活力的行动主体的行为逻辑和偏好。他们在何种程度上用什么样的方式来改变、阻碍或者促进政策衔接，又形成了什么样的独特模式和风格？这方面的研究还相对较少。本文以袁家村为案例进行政策衔接的分析和阐释，试图回应和回答底层村庄如何在历史的关键时刻抓住国家整体制度变迁的有利时机来发展自己，试图描绘政策衔接的底层中国故事。

一、文献综述与分析框架

现有关于脱贫攻坚与乡村振兴政策衔接的文献主要分为以下三类。首先是理论层面的政策阐释，重点解释脱贫攻坚与乡村振兴政策衔接是什么和何以必要的问题。如脱贫攻坚与乡村振兴目标相连、层层推进，脱贫攻坚是乡村振兴的先决前提，乡村振兴是巩固脱贫攻坚的力量保障[3]，二者间的政策衔接对实现“两个一百年”奋斗目标意义重大[4]等。其次是脱贫攻坚与乡村振兴政策衔接的具体方式和路径探索。一类是从宏观战略层面提出的衔接路径，这类研究成果较多。通过梳理发现，学者们在建立差异性与接续性相统一的政策体系[5]，夯实产业基础[6]，助力产业发展、提升农村社会治理能力和推动治理体系现代化[7]这三点上已达成共识。另一类是从微观政策转移接续的视角提出脱贫攻坚和乡村振兴衔接过程中需要退出、加强、转化、新设的各类政策，为政策衔接提供了较为详细的可行性指引[8]。最后是田野调查基础上脱贫攻坚与乡村振兴政策衔接的机制探索。这主要包括引进市民、能人与企业家，培育乡村长期发展的人才资源，盘活乡土文化资源、厚植乡风文明的土壤，提高乡村治理水平、推动实现共同富裕等助推脱贫攻堅与乡村振兴统筹衔接的长效机制。

总之，从既有研究来看，现有研究在以下三个层面存在进一步提升的空间。其一，宏观政策逻辑分析有余而微观个案和机制分析不足。其二，静态政策框架分析较多而动态过程分析不足。其三，研究视野相对较窄，只是就脱贫攻坚和乡村振兴这两个政策领域来谈衔接，但忽略了政策衔接的大历史背景是我国现代化进程中制度的渐进性变迁和治理能力与治理体系的现代化。脱贫攻坚与乡村振兴的衔接不是孤立的两种政策之间的转换。只有把两者置于更长时段的历史和制度脉络中，置于国家治理现代化的宏大制度和中国农村基本经营制度变迁的社会历史情境中理解，才能更深度地理解政策衔接的内在逻辑和动力机制。

历史制度主义是20世纪80—90年代西方比较政治研究领域兴起的新制度主义三大流派之一，其代表人物有特伦（Thelen）和斯坦默（Steinmon）等。历史制度主义学者在扬弃理性选择制度主义和社会学制度主义学者观点的基础上提出人与制度之间的互动具有更多的复杂性。人既有理性计算自身利益的一面，也有利他性地遵循社会规范的一面。因此，主体的行为选择取决于不同历史境遇下个人、环境和规则的多维互动[11]。

历史制度主义着重从真实的历史进程中总结和归纳出对特定事件的发展延续起重要或者决定性作用的因素。这就为政策衔接的相关分析提供了很好的方法指导。历史制度主义认为制度的相对稳定和间断变迁时期并不是完全对立的，在稳定期的制度也会发生渐进性的变迁。在同一政治系统内部，产生时间、运行步调不一致的各种制度难免会发生冲突，制度创建的非同时性产生了“制度拼图”。制度拼图导致制度之间的衔接出现各种问题，在此过程中会产生制度的渐进性变迁。历史制度主义学者奥伦和斯科夫罗内克通过引入“交互并存”的概念来说明“制度在创建、复制和变迁中的持续性特征”[11]。

在交互并存阶段的渐进性制度变迁往往存在四种不同样态的变迁模式：取代（displacement），即移除既有规则，并引入新规则;层叠（layering），即引入新规则，将其置于既有规则之上，或使其与既有规则并行存在;漂移（drift），即由于环境改变，既有规则的影响发生改变;转换（conversion），即由于策略调整，既有规则改变了执行方式[12]。制度延续和制度变迁是硬币的两面，其中间过渡带是制度体系内的不同制度之间的互动与衔接。制度衔接是否顺畅、制度落实是否顺利取决于制度变迁的核心行动者、底层参与者能否在对话、协商的基础上建立默契的合作机制，形成良性互动的沟通环境，构建可复制的机制。陕西省袁家村在由贫穷到小康再到富裕的历史实践中积累了丰富的制度衔接、执行和创新的经验，这些经过长期积淀的底层制度运行经验构成了袁家村乡村振兴的基础和进一步创新的源头活水。

袁家村位于陕西省礼泉县烟霞镇，地处关中平原腹地，是国家AAAA旅游景区、中国十大美丽乡村、全国乡村旅游示范村、中国十佳小康村。本文基于2019年10月和2020年1月对袁家村的两次田野调查以及随后的电话跟踪调查，运用历史制度主义的理论范式和方法，从整体性的历史脉络视角分析脱贫攻坚和乡村振兴政策衔接过程中的演化逻辑，以便为全国其他同类型村庄实现由脱贫到振兴的衔接提供借鉴。

二、政策衔接中的制度拼图：

袁家村的政策衔接演化进程

通过梳理袁家村50多年的发展历程，可以为人们完整呈现政治稳定时期制度拼图与制度变迁的细节。20世纪70年代至今，袁家村的发展经历过两次较大的政策转型。一次是20世纪70年代末到80年代初的家庭联产承包责任制改革，另一次是2006年左右的农业税改革时期乡镇企业向民宿旅游和休闲农业的转型。

（一）依赖式取代：以“小段包干”呼应“包干到户”

“取代”是指为了适应发展需求，移除既有规则代之以新的规则，是制度变迁中“交互并存”阶段的一种渐进性变迁模式。中国作为一个广土众民的大国，其制度变迁中的“取代”并不一定是立即、剧烈的改变，而更有可能是因地制宜的渐进过程。尤其是当引入的新制度直接挑战了既有制度的作用时，取代就会缓慢发生。1956年到1978年是我国农村土地制度的集体化时期。在这一时期的人民公社土地制度为“三级所有，队为基础”，土地归生产队集体所有、集体经营，普通农户仅有少量的自留地。普通农民的生活状况与生产队和人民公社集体有着直接的联系。党的十一届三中全会以后，人民公社时期“集体所有，统一经营”的制度逐步被家庭联产承包责任制所取代。从袁家村历史发展进程来看，这种取代是一个渐进的过程。在郭裕禄的带领下，袁家村在改革开放前已经是远近闻名的农业学大寨先进集体。家庭联产承包责任制的整体性体制改革环境对袁家村的集体经营模式形成了结构性压力。“包干到户”（即“交足国家的，留足集体的，剩下的都是自己的”）这种制度规则与袁家村人均不到2亩土地、分户经营难以养家糊口的实际情况不相符合。袁家村党支部没有僵化地执行国家政策，而是根据“宜分则分，宜统则统”的中央文件精神因地制宜地创造出了“集体经营，小段包干，定额管理，按劳分配”的部分取代策略。首先，保留了集体经营的优势，统一经营村集体的土地、统一使用农具和其他设施设备、统一计划管理、统一核算、统一分配。其次，实行严密的专业分工，小段承包，责权利到人。这样既发挥了专业技术人员的特长，又利用“小段承包，责权利到人”激活了个体村民的积极性。最后，积极探索市场化机制，发挥承包制的管理优势。袁家村各村办企业实行经营承包制和厂长、经理任期目标责任制，村集体与企业签订合同，以销定产。

在上述制度创新原则下，袁家村顺应改革开放初期的国家政策，依托村集体农工商一体发展，实现了从温饱到小康的跨越。1979年国家出台《关于发展社队企业若干问题的规定（草案）》，袁家村开始发展社队企业。1983年全国执行农村家庭联产承包责任制，乡镇企业开始进入大发展时期，各种乡办、村办、镇办和合作办企业崛起。此时，袁家村也开始建设水泥厂、石灰窑、硅铁厂、水泥预制厂、汽车运输队、建筑公司等多个企业。1993年袁家村成立了农工商联合总公司。从此，袁家村成为闻名全国的小康典范。在改革开放初期大刀阔斧的经济社会改革大氛围中，袁家村的制度变迁一直保持渐进性特征。在市场化、私有化的洪流中，袁家村村集体始终发挥着重要作用。

（二）拓展式漂移：由双层经营拓展至多层经营

渐进性制度变迁中的漂移是指既有的规则保持不变，但随着外部环境发生重大变化，原有制度规范能力减弱，抵制或者不执行制度规则的力量开始滋长，原有制度运行结果发生变形。漂移的发生源自于行动者未能及时适应环境的改变，无法保持制度的原有作用。2000年以后，我国农村总体上仍然坚持“家庭联产承包责任制为基础、统分结合的双层经营”制度，但随着农业税的取消，农户不再承担对国家和集体的责任[13]，农民大量进城务工，村集体的控制和服务能力急剧下降。在市场化改革持续大踏步推进的整体环境下，农村基本经营制度已悄然漂移。这一阶段袁家村經历了由盛转衰再到转型发展的衔接期。

2000年以后，国家出台关停“五小”企业的相关政策，袁家村的村办企业由于高污染、高耗能等问题遭遇发展瓶颈，纷纷关门。袁家村村民被迫进城务工，村庄开始出现空心化问题。2006年郭裕禄的儿子郭占武经群众推选、组织考察成为袁家村第二代“掌门人”。以郭占武为首的新一届袁家村两委班子带领袁家村人外出考察学习，逐步摸索出了一条“休闲文化兴业、旅游富民增收”的乡村振兴道路。在此过程中，袁家村对于国家政策的创新性执行主要体现为拓展式漂移，由统分结合的双层经营漂移到统分结合的多层经营。

首先，“统”的主体扩围[14]。在坚持以家庭承包为基础的统分结合双层经营体制总体不变的前提下，袁家村创造性地发展出了集体统一经营与多元社会主体相互联合、共同发展的模式。袁家村集体旅游相关产业的经营主体呈现多元化发展态势。2007年袁家村成立陕西关中印象旅游公司，2007年到2011年村集体和村民合资兴建了农家乐街、康庄老街小吃街和作坊街。2012年以后逐步成立醪糟合作社、小吃街合作社以及作坊合作社等14家股份合作社，8家“前店后厂”实体子公司，15家袁家村城市体验店。

其次，村集体与村民个体合作经营形式的拓展。袁家村的旅游相关行业经营模式中有家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等多种经营方式，拓展了集体所有权的组织实现形式。在袁家村，农民集体政治、社会、经济功能分开，组织载体分设，形成袁家村党支部管党建、村民委员会管社会治理、集体资产管理公司（即陕西关中印象旅游总公司）管经济的三位一体组织格局。袁家村个体村民以土地、资金入股的形式间接成为公司的“员工”或“股民”[15]，该村探索并逐渐形成了集体所有加股份合作的集体经济股份制合作模式。

最后，村集体的功能转化。在大力发展旅游产业致富的过程中，袁家村村集体的服务功能由一般的社会化服务向专业的生产性服务拓展。家庭联产承包责任制改革后，尤其是农业税取消以后，村集体主要承担包括管理村民日常事务、完成镇政府交办的任务等社会公共服务职能。袁家村旅游产业的发展要求村集体承担村庄旅游产业发展规划、进驻企业的管理、本村村民和外来商户之间的利益协调统筹等职能，这就大大拓展了村集体的功能。袁家村逐步形成了农村土地集体所有、家庭承包经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式复合型现代农业经营体系。

总之，运用渐进性制度变迁的理论视角对袁家村由温饱到小康进而实现乡村振兴、农民共同富裕的发展历程展开回溯性历史分析，可以看到农村基本经营制度由“集体所有，集体经营”到“家庭联产承包责任制为基础，统分结合的双层经营”再到“集体所有，家庭经营为基础的多层经营”的渐进性变迁过程。袁家村在这一进程中摸索出来的衔接机制对于全国其他同类村庄实现脱贫攻坚与乡村振兴的有机衔接具有重要的借鉴意义。

三、机制的涌现：袁家村政策衔接的

渐进变迁机理

历史制度主义认为行为主体在特定的制度脉络中与既存制度的交互共变构成了制度渐进性变迁的演化过程和机制[12]。制度演化过程往往表现为多种机制的涌现。涌现本质上是指整体大于部分之和，在组织运行中体现为一些低层级的社会现象叠加后发展出了叠加前没有的性质[16]。涌现机制体现为一种组织整合效应、合作协同效应和规模效应。袁家村由脱贫到富裕的政策衔接过程中存在三种机制，即试点机制、组织学习和动态适应机制、中国共产党统合治理机制。三种机制相互促进并最终形塑出袁家村独特的治理模式，这种模式助推袁家村逐步实现从脱贫到小康再到富裕的有序衔接和转型升级。

（一）渐进性制度变迁中的试点机制

试点机制是“一种政策创新和扩散方式，它是指在一项新的公共政策全面付诸实施之前，预先在一定的地域内试行，以便探寻政策执行的精细方法，预估政策实施的政治、经济和社会效果及影响，为下一步全面推广积累经验的政策过程”[17]。试点机制是保证政策持续创新和有效衔接的重要方法，充分体现出制度变迁的渐进性特征。如何实现新旧政策的有序衔接和过渡是选点先行先试的首要内容。在袁家村两次重大转型衔接过程中，典型试验、逐步推开的方法为该村发展赢得了先机，提供了保障。

首先，试点中的国家权力嵌入给政策衔接提供运行空间。在先行先试中探索、学习是制度变迁过程中的一个必不可少的尝试性、过渡性环节。这样的过渡需要有从上到下的组织权力支持。“上级领导对基层试验的鼓励和保护是一种潜在的‘政策保障’机制，这个机制对于基层开拓性的试验起到了决定性的作用。”[18]党的十一届三中全会以后，在集体统一经营到“包干到户”的政策转型过程中，袁家村没有照搬全国其他地方的模式，而是创造性地探索出能兼顾集体统一经营和家庭承包经营两者优势的策略。袁家村能实现两种制度有序衔接的主要原因有两条。首先是原有集体经营优势明显，领导高度重视。袁家村是农业学大寨的典型，具有明显的集体经营优势。“那时候袁家村是先进村，当时我们村的粮食产量上去了，一上去了组织就重视了，就来看一下袁家村的发展咋样。”①其次是高层领导给袁家村先行先试的政策创新空间。对于分田单干的中央政策，“群众不愿意分，那时候群众积极性高得很，但谁支持你呢，正好那时候中央来了个领导，说群众不愿意分就不分，咋能调动群众积极性咋能对集体有利就咋搞”①，“袁家村是过去的典型，领导来之后把这情况一汇报，说给我们大力支持，这时候群众干劲就来了”②。

其次，以试点为单位的资源动员为政策创新性衔接的启动提供支持。利益激励是各个地方政策创新启动的动力。改革开放后，在渐进性制度变迁过程中，中央和各级地方政府往往通过发掘和选树典型，集中优势资源向典型单位倾斜，让试点单位先行动起来，在试错式的改革中逐步摸索政策革新的方法。试点机制是国家力量助推政策衔接的重要手段，在制度变迁和衔接的初期发挥着重要的启动作用。在袁家村乡村旅游起步之初，礼泉县委、县政府以袁家村为试点探索乡村旅游发展的新路径，在基础设施、公共服务和配套上向袁家村倾斜。县财政每年列支200万元专项资金对包括袁家村农家乐在内的项目进行扶持，在工商、卫生、消防等手续审批上实行简化，并减免收费。2010年，礼泉县委、县政府从空间布局和规划引领上，推进袁家村乡村旅游升级，打造重点镇烟霞镇为县域副中心，將袁家村确定为城乡一体化试点村，实施烟霞镇、袁家村镇村一体化建设。礼泉县委、县政府在2012年陆续推出《关于加快推进现代农业发展的实施意见》《关于加快发展休闲农业和乡村旅游的意见》《关于推进统筹城乡发展加快城乡一体化进程的实施方案》《关于加快实施“旅游兴县”战略的决定》《关于促进农民增收“一县一策”实施意见》。这些文件的发布和实施，为袁家村的创新试验营造了有利的环境，明确了发展方向，为政策衔接和过渡期发动更多村民参与乡村旅游项目提供了坚强的后盾。

总之，试点机制是中国共产党领导下的渐进性制度变迁的独特模式。这一独特模式在政策制定和执行层面的优势需要被系统地挖掘。经过研究发现，有关试点机制落实的底层逻辑和微观机制的讨论在当下学术界仍然较少。袁家村在长期的改革实践中积累了十分丰富的试点经验，为中国渐进性政策衔接中的试点机制研究提供了丰富的素材。

（二）政策衔接中的组织学习和动态适应机制

鉴于中国特有的超大规模国家治理的国情，中央在制定总体政策后会允许地方便宜行事，地方政府也会在执行中央政策中自觉或不自觉地加入各自偏好，创造性地贯彻中央精神，解决地方治理难题。正是在这种创造性地解释、因地制宜地执行的过程中，制度在悄然地发生渐进性的变迁。尤其是在新旧制度的过渡衔接期，制度与解释、制度与执行之间存在着大量的自由裁量空间。如何在过渡中谋发展、在发展中求适应，这考验着各地方行动主体的适应性治理能力。组织的适应性治理能力是指，面对由组织内外环境变化等因素形成的非线性变化、不确定性和复杂性时，组织管理者发现和纠正现有缺陷，接受新信息，学习新知识，尝试新方法，应对新挑战，改进组织制度运作的能力。因此，组织学习能力是组织适应能力的前提和基础。组织学习过程是一个不断探索试错的过程，也是一个不断适应的过程。袁家村模式成功的政策衔接源于其组织中蕴含着一以贯之的组织学习机制。

袁家村的学习制度是种“全民学习+终身学习”的制度，也即并不是给予一个结业证书就结束了，而是在其日常经营和生活过程中周期性反复地进行，以保证村里的精英们能够与时俱进、不断更新知识与技能，掌握乡村旅游或者相关产业发展形势的最新消息，吸纳新的治理技术，调整其经营策略，保证在面对变动不居的市场环境时具有一种适应能力和弹性。

首先，营造组织学习氛围，搭建组织学习平台。经过深度访谈发现，在袁家村政策转型衔接的关键节点，村党支部总会带领群众深入学习。如在20世纪袁家村办水泥厂之前老书记郭裕禄带着人到其他县的水泥厂学习，办农家乐之前新书记郭占武又带着村民到省内省外考察学习。“学习，武装村民的思想，不开会就学习，不学习就大干。”③这种农业学大寨时期形成的工作机制一直延续下来，对袁家村集体建设起到了非常大的作用。

当前袁家村积极打造农村学习培训的创业平台，让农民通过学习提升技能，发家致富。袁家村以关中印象体验地为载体，通过农民学校对村民进行教育和培训，使村民初步具有经营能力和服务意识。袁家村设立农民学校和各种培训班，定期邀请老书记郭裕禄、八个作坊合作社的社长、民宿的老板、商户以及村民等分享各自的创业经历和经营经验。富裕起来的袁家村还为村民提供各种提升德行素养的平台，如针对村民收入急剧增长以后有可能出现的心理膨胀、攀比炫富等不良风气，袁家村设立了道德讲堂和明理堂，由村干部组织全体村民对出现上述苗头的村民进行教育，并组织忆苦思甜活动。通过持续不断的集体学习和教育引导，袁家村的村民和商户深刻认同“人人为我，我为人人”的集体主义观念，共同努力，守护好袁家村这一金字招牌。

其次，干中学，在竞争实践中学习。历史制度主义理论认为制度变迁是一个持续的调整和学习过程，学习是制度变迁的起点[19]。学习机制的最基本维度是知识的迁移，即利用某时、某地的有关政策或制度经验教训来调整此时、此地的政策或制度。从2000年前后开始探索发展致富新路，到2006年最终确定发展乡村民宿旅游，袁家村对发展致富路径的抉择经历了较长时间的观察探索和学习借鉴过程。优胜劣汰、适者生存是“社会—生态”對当下组织制度提出的直接挑战。袁家村通过构建内部竞争机制来迫使村民和商户持续不断地在技能和知识方面进行投资以求生存。这些技能和知识被村民和商户习得以后，增强了袁家村人对市场最前沿机会和选择的敏感性，进而逐渐地推进了制度的创新性变迁。袁家村党支部根据优胜劣汰的市场法则，对所有项目和商户进行动态管理，使各个经营主体在激烈的市场竞争中不断学习，同时引进最新业态，逐步淘汰无效供给;依靠市场选择，发现和确定优势项目，并对其加以扶持和培育;进一步考察市场前景，评估风险和效益，最终确定具有良好市场前景又可以扩大再生产、进行产业化运作的优势项目。

（三）政策衔接中的中国共产党统合治理机制

组织是制度变迁的最重要推手之一，既是制度变迁的直接推动者，又是制度变迁的结果[20]（p.18）。组织作为黏合剂，统领组织中的个体行为，整合与协调制度变迁中行动者的行为分歧。当旧制度开始发生漂移，逐渐失去其原有的制度效能而新制度尚未形成时，新旧制度临界转换衔接就需要组织提供转化的媒介。在袁家村两次重大政策转型中，村党支部起到了重要的引领和塑造作用。

首先，党支部始终是袁家村政策转型衔接的核心行动者。核心行动者是制度变迁的主要推手，其行动资源和行动能力是制度变迁的重要变量[21]。核心行动者所掌握的行动资源包括物质基础、正式组织权力和组织成员认同等。从1964年到1970年，袁家村的领头人如走马灯般换了35茬，当时村里的贫困状况被描述为“耕地牵不出牛、点灯买不起油、干活选不出头”。1970年郭裕禄回袁家村担任第36任生产队队长，他带领袁家村人打井、修渠、修路，改变最基础的农业生产条件，使得粮棉连年丰收，产量翻番，解决了袁家村人的温饱问题。基于此，以郭裕禄为首的党支部赢得了袁家村人的普遍信任和拥护，这为以后袁家村发展和转型奠定了坚实基础。

改革开放初期，在农村基本经营制度转型过程中，以郭裕禄为首的袁家村党支部展现出超常的组织和行动能力。党支部因地制宜地执行国家政策，党员干部带头发展水泥厂、海绵厂、硅铁厂等20多个企业，顺应了体制改革大势，实现了传统农业到村集体工业的转型，使袁家村完成了从温饱到小康的跨越。2006年以后，以郭占武为书记的袁家村党支部担负起重振袁家村的历史使命。他们团结带领袁家村村民走出了一条“休闲文化兴业、旅游富民增收”的共同富裕道路。总之，在袁家村的调研过程中，村民和干部对于袁家村道路的讲述最多的就是，“在党的领导下，村两委班子团结一切可以团结的力量，因地制宜发展产业，最终带领全村农民实现共同富裕”④。

其次，党支部统合的互嵌共生机制。组织是制度的载体，在制度变迁过程中，组织是推进制度演化的核心行动者。村级党组织将党的行动逻辑、意识形态、价值导向嵌入村两委和村庄社会组织中，在乡村发展中发挥着战略领导和决策中枢的作用。改革开放之初，以家庭联产承包责任制为基础、统分结合的双层经营体制改革为农村发展注入了强大的活力。袁家村党支部抓住国家改革政策的红利，充分利用市场机制兴办水泥厂等集体企业。袁家村党支部支委成员成为村办企业的精英，在发展集体经济的过程中发挥了党员的带头作用。2000年以后，随着现代农业产业化向前推进，个体小农的劣势凸显，“包干到户”制度改革的红利逐渐递减。农村发展面临新的瓶颈，新一轮农业农村改革要求重新将农民组织起来，呼唤与农业产业化、农村现代化相衔接的组织载体和机制。从2006年开始，袁家村在转型发展乡村旅游过程中逐步形成了村集体企业（即陕西关中印象旅游公司）、行业管理协会、各类合作社等农民经济合作组织、公共事务志愿组织等多种集体组织形态[22]。组织平台建好后，袁家村党支部和村委会始终发挥统领聚合作用，严格管理约束各类组织，协调组织之间、村民与各类组织之间的利益冲突。党支部以实现共同富裕为目标，创新性地进行股权结构改革，采取基本股、混合股、交叉股、调节股、限制股等形式[23]，形成了以产权共有为核心的互嵌共生股份格局。袁家村“党建+市场”的机制确保了从温饱到小康再到振兴的政策衔接过程中，集体经济不断增值、农民收益不断增加、政策衔接稳步推进的态势。

袁家村政策衔接中的政党统合治理机制具有扎实的组织保障。中央政府的决策信息通过科层化的组织网络以权责分明的压力传导机制自上而下传达落实到基层村庄。同时，中国共产党的各级组织与政府层级系统协调一致，形成促进政策衔接落实的双重组织体系。在党中央的统一部署下，地方各级政府部门都设有同级党组。地方各级党委一方面接受上级党组织的领导，另一方面在其所处的地方政府部门中落实党的领导。这种组织体系设置有利于中央调控政策衔接的总体方向，使地方政府各部门步调一致，有效协同，确保政策预期目标落实到位，提升政策效能。袁家村党支部在这一组织保障基础上的机制创新在于，形成了一套党员先锋带头、村党委统领集体经济发展、党支部统合乡村社会发展的成熟模式，值得全国其他同类村庄借鉴。

四、结论与启示

政策衔接是制度变迁过程中的一个必不可少的尝试性和过渡性环节，这样的过渡必然要有组织的领导才会有制胜的机会。现有的关于从脱贫攻坚向乡村振兴过渡的理论研究大都从国家这一大的组织整体性框架思考衔接的路径和方法。本研究则认为，底层村庄和农民是政策衔接中最直接、最有活力的组织行为主体，是决定政策衔接能否成功的决定性力量。从袁家村成功实现从脱贫向振兴的跃升过程来看，政策衔接不是理论化、理想化制度设计的产物，而是普通农民、底层村庄、基层干部在与国家政策互动的过程中一步步走出来的。本文虽然是针对陕西省袁家村制度变迁的个案研究，但却揭示了制度变迁的一般逻辑：制度变迁并不总是剧烈激变，而是大多呈现为缓慢渐变。制度衔接是制度延续和变迁的过渡带。制度衔接是否顺畅、制度落实是否顺利，取决于制度变迁的核心行动者、底层参与者能否在对话和协商的基础上建立默契的合作机制，形成良性互动的沟通环境，构建可复制的机制。

本研究对于从脱贫攻坚到乡村振兴的政策衔接有两点启示。首先，以农民为中心，让理论上的制度变迁主体在现实的政策衔接中切实受惠，深度参与。从历史制度主义视角对袁家村由脱贫到振兴过程进行的政策衔接研究揭示了作为底层的村庄如何在历史关键时刻，抓住国家整体制度变迁的有利时机来发展自己。袁家村的政策衔接成功源于袁家村党支部始终以满足村民的切实需求为出发点，在过渡中谋发展，在发展中求适应。在集体化向家庭联产承包责任制的过渡阶段创造出“保留集体经营，小段包干”的发展模式，由此，袁家村村民实现了由脱贫到温饱再到小康的跨越。在由小康到富裕的过渡阶段，袁家村通过市场化改革、股份化经营，充分激发农民的创造性，实现了共同富裕的目标。其次，以捋顺国家与村庄、国家与农民、农民与农民的关系为重点，以机制建设为核心，在脱贫攻坚到乡村振兴的政策衔接中因地制宜地找寻本地化的制度渐进性变迁模式。制度延续和制度变迁是硬币的两面，其中间过渡带是制度体系内不同制度之间的互动与衔接。袁家村由脱贫到振兴的政策衔接过程体现出渐进性制度变迁中的“制度拼图”现象，形成了独具该村特色的依赖式取代、拓展式漂移等政策衔接演化模式。袁家村模式的成功之处还在于制度变迁中逐步涌现出了一套稳定的交互共变机制。这套机制包括试点机制、组织学习和动态适应机制、中国共产党统合治理机制三种机制及其相互间的补位赋能。这些机制和模式对于全国其他同类型村庄的转型发展具有重要启示意义。

（感谢本项目调研过程中马克思主义学院赵延安院长、张龙老师、袁宝明老师以及参与调研的学生伊雅楠、谢婉婧等的帮助。文责自负。）

注释：

①袁家村老干部访谈资料。访谈资料编号：20200115WZX。

②袁家村村民访谈资料。访谈资料编号：20200113ZCJ。

③袁家村村民访谈资料。访谈资料编号：20200113GZF。

④袁家村村干部访谈资料。访谈资料编号：20200113GJW。

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[责任编辑：李 堃]

Abstract： Policy convergence is a transitional link in the gradual change of system. The policy convergence between poverty alleviation and rural revitalization is in the grand historical process of the change of the basic rural operation system and the modernization of national governance. From the perspective of historical institutionalism， the policy convergence process from poverty alleviation to revitalization includes two gradual transition modes， i.e. ， dependent replacement and expanding drift. The study found that the pilot mechanism， organizational dynamic adaptation mechanism and the integrated governance mechanism of the CPC emerged in the policy convergence to meet the needs of farmers as the core， which helped Yuanjia Village to gradually realize the orderly convergence from poverty alleviation to rural revitalization.

Key words： poverty alleviation， rural revitalization， policy convergence， historical institutionalism