理解政府间关系：竞争型，合作型抑或竞合型

陈建国

摘 要：伴随着政府治理实践的变迁，关于政府间关系的研究先后出现了竞争型和合作型两种相对立的理论观点。然而，用简洁理论模型概括多样复杂的政府治理实践，容易犯以偏概全的错误。政府治理面临的资源事物可分割程度的复杂多样、人性中自利和利他倾向的交织共存以及由制度规则建构的多样性行动情境，都构成了政府治理实践中竞争与合作并存的逻辑根据。我们需要超越形式化理论模型的迷思，抵制开出万应灵药政策的诱惑，正视多样复杂的现实，这样才能实现政府治理理论的累积性进步。

关键词：政府间关系;竞争型关系;合作型关系;竞合型关系

中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1008-7168（2022）01-0003-10

随着实践的变化，竞争与合作越来越成为理解政府间关系的两大主题，以至于逐渐演化成了竞争型政府和合作型政府理论。然而，在每一轮思潮过后，我们不禁要问：政府间关系究竟是竞争型的还是合作型的？为什么是竞争型的或者合作型的？我们还有没有更多的理论模型来理解政府间关系？对这些问题进行思考，有助于改变在竞争或合作之间摇摆不定的窘态，通过理论对话，我们能够深化对政府治理的理解，形成持续的理论积淀。

随着人们对市场和政府的功能及局限性认识的不断深化，在公共选择学派思想的启迪下，20世纪七八十年代，新公共管理运动席卷全球，师法企业的企业型政府和竞争型政府理论观点已蔚然成风[1]（pp.3-5）。然而，在新的时代，却“有一种全新的合作型政府范式正在形成，这种理论范式强调以合作取代竞争”[2]。在合作这一宏大主题下，合作治理、网络治理、协同治理、整体性政府及合作社会等概念纷至沓来，一时大有引领公共管理研究风气之先的势头。这些理论观点轮番变换，甚是热闹。但要实现理论的累积性发展，就亟须我们廓清迷雾，从更深层次理解影响政府间关系的根本性因素。首先，我们试图提出一个概念性框架，分析政府间竞争与合作的逻辑根据，解释政府间关系为什么是竞争型的或合作型的。其次，在概念性框架的指导下，我们分别发掘政府间竞争或合作的条件，并用典型案例进行说明。最后，根据多中心理论，我们试图整合竞争与合作两个概念，提出竞合型政府间关系这一替代性的理论。

一、政府间竞争与合作的逻辑根据：

一个概念性框架

政府之间关系究竟是竞争型的还是合作型的？已有关于政府研究的理论范式，并不能提供令人信服的答案。一轮又一轮的理论范式非但未提供理解政府间关系的逻辑根据，还导致人们对同一现象给出截然相反的理解和定位。例如，就民营化这一现象，一些学者认为其属于竞争型政府间关系的范畴，另一些学者则认为其属于政府与市场力量之间的合作治理，是合作型政府的范畴。为了避免上述困境，我们需要“挖得更深一些”，探究影响政府间竞争或合作背后的因素。在分析相关研究的基础上，我们发现资源、人性及行动情境是解释竞争或合作的关键性变量，这些变量的变化导致了政府之间不同程度的合作或者竞争。

（一）资源事物

竞争或合作是要作用于一定对象的，对象事物的属性在很大程度上决定了人们彼此之间的行为选择。根据物品理论，我们知道，有些事物的成本和收益在行动者之间的配置是可分割的。当一些事物的成本和收益①在个体之间可以被分割清楚，个体之间就会为了增大自身的利益或减少成本而竞争。这里的成本或收益可以是物质利益，也可以是精神荣誉;可以是自我利益的满足，也可以是利他目的的实现②。对于政府而言也是如此，政府竞争的条件包括政府具有独立的产权、利益和决策权力，并能分享竞争收益[3]（pp.55-57）。也就是说，当一些事物在不同区域的政府或政府部门之间是可分的，那么它们彼此之间往往会展开竞争，如不同区域政府围绕投资、税收和经济发展等展开竞争，不同地区的政府官员围绕着职位晋升展开竞争性治理。当政治晋升采用锦标赛体制的时候，供给公共服务、发展经济、治理环境和浮夸虚报指标等[4]，甚至彼此之间展开的形式性合作等都会成为官员间竞争的手段。相反，当作用的对象事物的成本和收益是不可分割的时候，行动者之间就需要通过合作承担成本、分享收益。否则，一方的行为就会给另一方带来正面或者负面的影响，二者之间的关系就难以持续稳定。现实中跨区域公共事物、跨部门公共事物治理的成本和收益在不同区域政府或不同政府部门之间是不可分的，因为这些事物具有非排他性。例如，没有环太湖的区域政府之间的协同努力，就不会形成太湖污染治理的激励机制，某些地方政府便会坐享其成，最终就无法形成合力。要实现治理的成本收益在相应的区域政府或政府部門之间的对称性配置，就需要政府让渡局部利益，达成合作治理。

（二）人性假设

人们对政府间关系的认知差异也根源于对人性的认识。总体而言，持有竞争型观点的学者认同理性自利的人性假设，持有合作型观点的学者认同利他互惠的人性假设，他们认为人性直接导致了人与人之间的关系。当个体理性服从集体理性的时候，就易于合作共赢;而当个体理性与集体理性相冲突时，就会出现“公地悲剧”。虽然目前的研究还难以对人性给出清晰的界定，但大体上存在三种观点：第一种观点认为人是自私自利的，除了强力，难以促成合作;第二种观点认为人是天然利他和有道德性的，会自动趋向合作;第三种观点认为人性是多元复杂的，既有利他的人，也有自利的人，因而竞争与合作是并存的。

政府间竞争理论普遍认为人是理性自利的，在特定的制度结构和行动情形下，他们会根据自身的利益来计算、推理和预测行动的结果，选择有利于自身利益最大化的行为。至于理性自利的个体究竟会不会相互背叛的问题，人们对此持有不同观点。

有些观点认为理性自利的人就是自私自利的人，人与人之间是一种竞争性的关系。“人性归根结底是自私的，具有对抗性，所以，社会组织的竞争模式只是反映了我们的遗传继承物而已”[5]（p.77）。基于这一认识，为了避免人与人相互为敌和最终共同走向毁灭，霍布斯给出了外在强力的“利维坦”方案，卢梭给出了“社会契约”的方案，洛克则给出了“权力分立与制衡”的自由民主方案。

有些观点只认为人是理性的，但不一定会为了私利而相互背叛。第一代集体行动理论的核心假定人是原子化的、自私的和完全理性的个体[6]（p.xi）。这在一定程度上排除了利他的可能性，同时也忽视了影响人們个体行为选择的既有网络结构、组织体系或既存关系。关于个体的这种薄模型（thin model）不符合现实的情况，引发人们的反思。例如，在制度分析与公共政策理论框架中，毛寿龙认为，人性是制度分析的逻辑起点，人并不单单具有利他之心，也并非只有损人之意，人有追求权力、财富、良心、美以及社会认同的冲动[7]（p.416）。埃莉诺·奥斯特罗姆认为第一代集体行动理论的根本性缺陷是同质、自私的人性假设，信任和规范没有得到正确的理解，而第二代集体行动理论与第一代集体行动理论的根本性差异在于将多元类型个体作为构建模型的核心原则，在信任等形式社会资本的基础上，现实中个体间也会出现合作性行为[6]（p.xi）。

还有一些学者走得更远，他们试图从社会演化和基因遗传的角度彻底否定人类理性自利的基础。对理性选择理论持批评立场的社会学家和人类学家致力于从人性的源头瓦解合作的障碍。例如，人类学家豪厄尔和威利斯认为，我们不能臆测人类身上存在着一种先天的好斗的能动性……人类首先是合群的生物，正是他们的协作而非侵略性冲动，使他们得以幸存下来[8]。塞缪尔·鲍尔斯和赫伯特·金迪斯等人在《合作的物种——人类的互惠性及其演化》中也提出了类似的逻辑，他认为人之所以合作并非仅源于自利，也是出于对他人福利的真正关心、试图维护社会规范的愿望，以及给合乎伦理的行为本身以正面的价值;人所具有的这种道德性是由于在人类社会演化过程中，具有合作倾向的人群更容易生存[9]（pp.1-6）。

（三）行动情境

除了资源和人性之外，由制度规则及客观事物构成的行动情境被看作是影响竞争或者合作的更根本性因素。相对于人性而言，博弈论的研究更加注重制度规则构建出来的行动情境。简而言之，制度逻辑的观点可以简单归结为：“好的制度会让坏人做不成坏事，会让好人更好地做好事;而坏的制度会让好人做不成好事，会让坏人更好地做坏事。”制度主义者埃莉诺·奥斯特罗姆通过大量案例研究发现了理性个体之间互惠合作的制度性条件，包括清晰界定的边界、使占用和供应规则与当地条件保持一致、集体选择的安排、监督、分级制裁、冲突解决机制、对组织权的最低限度的认可及分权制事业组织等[10]（pp.88-101）。

博弈论的诸多模型致力于探索人们合作的制度规则。博弈论学者认为，促进社会合作和推动人类进步不能寄希望于否定人是理性的，而只能通过改进制度使相互合作变成理性人的最好选择[11]（pp.11-12）。也就是说，即使人是理性自利的，只要有促进合作的制度规则，个体之间也可以互惠合作。阿克塞尔罗德在《合作的进化》和《合作的复杂性》等著作中反复证明，友谊对基于回报的生产而言并不是必要的，在合适的环境下，合作甚至可以在敌对者之间产生;合作的基础不是真正的信任，而是关系的持续性，从长远来看，博弈是否重复、双方建立稳定合作模式的条件是否成熟比双方是否相互信任来得重要[12]（p.12）。

二、政府间竞争的条件与案例

基于对大量政府间竞争关系的认知，一些学者建构出了竞争型政府（Competitive Government）理论体系，用来描述和解释政府运作的实践，也用以指导相应的政策设计[13]（pp.1-4）。竞争型政府概念的提出者布雷顿认为普遍存在于政府内部、政府之间及政府内外之间的竞争，是“政治生活中的驱动机制，它推动整个政治系统趋向均衡，位于政治模型的中心”[14]（p.228）。政府间竞争是建立在一定条件之上的，首要且不言自明的条件是存在着多个政府单位，其余的条件还包括资源事物的稀缺性、可分性、竞争性市场的存在及促进竞争的制度结构等。

（一）政府间竞争的条件

资源事物的稀缺性和可分割性是政府间竞争的一个重要条件。经济学视角中的竞争型政府理论认为，各个层级和地区的政府与其他政府之间为了获得稀缺的经济发展资源或者政治发展机会而展开竞争，具体表现为招商引资竞争、吸引投资竞争、吸引人才和劳动力资源的竞争等。这方面富有影响力的理论模型包括“蒂伯特模型”和布雷顿的“竞争型政府理论”。“蒂伯特模型”认为，当人们可以自由流动时，就可以通过“用脚投票”的方式找到一个既能满足其公共服务需求又能符合其税收成本期望的区域居住，个体的自由流动和选择会促使区域政府之间为了获得税收而竞争性地供给公共服务[15]。布雷顿的“竞争型政府理论”认为，迫于选民、经济主体、非经济主体的压力，权力中心之间竞争性地提供“非市场提供的产品和服务”[13]（pp.17-18）。“蒂伯特模型”、“竞争型政府理论”和“锦标赛体制”之间尽管有差异，但都包含了政府间竞争的共通条件，那就是竞争标的是高度可分割的。例如，虽然“蒂伯特模型”立足于公民的角度，但公民能用脚投票的根本性前提是，政府之间为了税收而竞争性供给公共服务，税收具有高度分割性，与辖区居民数量高度相关。“锦标赛体制”中政府官员竞争的对象是职位，每一个职位都是唯一的，是高度可分的。同样，招商引资带来的投资和政府吸引的人才也具有高度分割性。

经济市场、政治市场及公共服务市场等竞争性市场的存在是政府间竞争的基本条件。改革开放以来，国有企业控制权的下放，使得企业竞争和地方政府竞争一体化了，形成了以发展区域经济为目的的经济市场。各类资源要素市场也为地方政府竞争提供了空间。坚持阶级斗争转向“以经济建设为中心”，干部考核激励也从强调“政治服从”转变为重视经济绩效，因而就形成了基于发展绩效的官员晋升的竞争市场[16]。公共服务供给过程中提供与生产环节的分离和公共服务项目的打包化运作也使得公共服务市场成为可能。文森特·奥斯特罗姆、埃莉诺·奥斯特罗姆及罗纳德·奥克森[17]（pp.8-9）等人的研究发现，公共服务的供给过程可分为提供（provision）和生产（production）两个环节：提供环节的主要任务是做出公共服务供给的集体决策，追求的是通过民主决策实现偏好揭示和集体选择，对民主化决策要求比较高;生产环节的主要内容是产品或服务的物理性生产制造，追求的是经济和效率，对竞争效率的要求比较高[18]（pp.103-105）。公共服务的项目化运作是生产环节引入竞争的前提，具体表现为项目的服务可以通过竞争性的机制外包给企业和社会组织等社会力量。

分权性的制度激发了政府竞争获取利益的动力。作为理性行动者主导的政府，它们的行为也是在相应的制度环境约束下做出的。财政分权使得地方政府成为独立的经济实体，特别是分税制以后，地方政府获得了相对独立的财權、事权和责任[19]。改革开放以来，中央政府开始向地方政府推行财政分权，实行了“划分收支， 分级包干”、“利改税改革”、“财政大包干”和“分税制”，分灶吃饭的财政分权思路使得各个地方政府越来越具有独特利益主体的特点[20]。在行政和财政分权之后，地方政府拥有“地方产权”（regional property rights），极大地刺激了它们发展经济的积极性，由此地方政府之间开展了争夺资源和市场的竞争[13]（p.87），这也被称作“地方公司主义”或“经济联邦主义”。在经济发展和财政实行分权后，政治奖励与经济发展相挂钩，进一步形成了促进政府竞争的制度环境。在中央政府“不同政策供给”的诱导下， 各级地方政府产生了强烈的产值意识、速度攀比情绪和旺盛的投资冲动”[21]， 这就形成了官员晋升的“锦标赛体制”。在锦标赛中， 中央会在经济上向地方政府大规模放权， 并通过各种方式鼓励和促使地方政府在主要的经济指标上展开竞赛[4]。

（二）政府间竞争的案例

从现实的角度来看，当前正在火热进行的“人才大战”就是典型的政府间竞争的案例。从2017年武汉出台旨在吸引人才的相关文件之后， 截至2018年7月， 全国已有超过50个城市和3个省份跟进， 尤其是在进入2018年之后， 有超过35个城市发布了各自的人才引进政策， 2018年3月下旬北京和上海等一线城市的加入使得本轮“人才争夺战”进入白热化阶段[22]。

为了争夺人才，各个城市按照一定的标准将人才划分为不同等级，针对不同等级的人才，在户籍政策、薪酬待遇、就业创业补贴、住房保障、职称评定等多个方面为其提供相应的待遇。例如，北京市主要针对科技创新、文化创意、国际交流中心建设、金融、体育、教育卫生和高技能7类人才放宽落户政策的限制;广州市除了给予落户政策之外，对金融领军人才、高级管理人才及高级专业人才分别给予100万元、50万元和30万元的一次性安家补贴，并在5年内投入63亿元用于综合补助。除了北上广深这些大城市之外，二线城市在“人才争夺战”中也非常积极。例如，2015年杭州出台“人才新政27条”;2016年出台杭州人才“若干意见22条”;2018年杭州市委、市政府“加码”推出了《关于加快推进杭州人才国际化的实施意见》。除了发放生活和租赁补贴外，杭州市的领军型创新创业引进培育计划，对经评审认定的人才团队项目给予60万～2000万元资助，对顶尖人才和团队的重大项目实行“ 一事一议”，最高可给予1亿元项目资助③。

国内城市间的“人才争夺战”之所以出现并且日益激烈，根本性原因是人才符合引发竞争的基本条件。首先，人才具有高度稀缺性和可分割性。人才竞争本质上是对经济发展核心要素的竞争，对于众多城市经济发展而言，人才这一核心要素是稀缺的，因而必须通过优质的制度环境和优惠的政策条件吸引他们到本市就业。同时，人才又是高度可分割性的，创造的价值具有较高的排他性。人才是一个一个的个体，他们到哪个城市就业，就会主要为哪个城市创造价值，而不大会为其他城市创造价值。各个城市为了发展经济，就需要和其他城市展开激烈竞争，吸引稀缺人才到本市就业。其次，开放竞争性的人才市场是各个城市开展人才竞争的前提。在新中国成立后的很长一段时期内，我国实行单一、高度集中的干部人事行政管理模式，干部“进口”单一、“出口”路子狭窄[23]，属于典型的计划管理模式。随着社会主义市场经济的逐步建立和发展，建立和发展人才市场也被提上了日程。《国务院关于促进科技人员合理流动的通知》（国发〔1986〕73号）、《高等学校毕业生分配制度改革方案》和《中华人民共和国劳动法》（1994）等政策法规基本上搭建了人才通过市场自主择业的框架， 为劳动力市场的发展提供了法律依据[24]。人才自主择业和自由流动使得各个城市竞争性地吸引人才成为可能。再次，分权性的制度使得各个城市在吸引人才方面具有充分的自主权，而不必受制于上级政府。各个城市具有支配相应政策和资源的自主权，因而可以为了吸引人才开出丰厚的条件。例如，各个城市在落户政策、生活补贴资金、综合补贴资金、安家补贴及巨额的创新资助等方面，拥有足够的决策权和资金使用权。最后，各个城市政府竞争性地出台优惠政策吸引人才，追求本地区的经济发展，这也符合理性经济人行为选择逻辑。

三、政府间合作的条件与案例

基于对现实的观察，学者们提出了“整体政府”和“协同政府”等概念，用以研究政府合作活动。尽管所用名词不同，但分析的核心对象都是政府之间的合作行为。

（一）政府间合作的条件

在强调专业化分工、竞争效率的同时，协调与合作也日益受到了人们的重视。面对新公共管理运动开出的药方，部分学者认为超越官僚制的药方不是竞争而是合作。例如，尤金·巴达赫（Eugene Bardach）探讨了跨部门合作的问题，斯蒂芬·戈德史密斯（Stephen Goldsmith）和威廉·埃格斯（William Eggers）研究了网络治理，斯科特·福斯勒（R.ScottFosler）分析了政府、商业和非营利组织等之间跨领域合作实现公共目标的机制。有学者认为合作治理相关方面的研究已完全成为主流[25]（pp.6-7），整体政府是21世纪公共服务改革最鲜明的特征，就像20世纪末“新公共管理”或“政府再造”所带来的变革一样[26]（pp.1-4）。政府间合作依赖于一定的条件，具体而言，不可分割的利益关系、建立共识和信任关系以及合作机制是促成政府间合作的重要条件。

不可分割的利益关系是政府合作的前提条件。一方面，这是因为一些事物客观上具有共享共用的特征，如地方政府面临环境污染治理、流域治理、灾害应对、公共安全维护等跨地区、跨部门的问题[27]。共享性的资源（resource sharing）是合作的定义性特质（defining features）[28]（p.15）。“共享性资源”这个概念通常用来聚合指称公共管理文献中合作定义的关键词[29]。因为共享性资源具有外溢性，这些客观事物的成本和收益会溢出到别的地区、部门或组织，此时就需要在相关的区域政府或者政府部门之间展开合作治理，以共享收益、分担成本。另一方面，不可分割的利益关系是由区域经济、政治或者公共服务的一体化所导致的。区域经济一体化也要求合作治理， 因为它有着丰富的内涵， 是由政治、经济、政策、流域公共治理等多元诉求而引发的一种复杂的结构重组过程[30]。

共识和信任关系是推动政府合作的基石。人的观念会直接决定人的行为选择，政府领导的观念也会影响政府的行为选择。即使跨区域或跨部门的政府之间存在着不可分割的利益关系，但如果彼此之间没有形成合作共识，没有建立起信任关系，也难以形成合作;相反可能还会产生谋求自身利益最大化的策略性行为，引发“搭便车”、“公地悲剧”和“以邻为壑”等现象。双方要达成合作共识，需要对共同的使命和问题有清晰的界定，以及持有共同的价值偏好。共识和信任关系的建立是政府合作能力的核心要素。尤金·巴达赫特别强调“跨部门合作能力”，并将其称为“巧匠理论”。他认为“潜在的跨部门合作能力”（potential interagency collaborative capacity）包含客观和主观两类构成要素。客观要素包括管理层正式合作协议，为合作完成共同任务配置的人力、财力、设备和空间等资源，与这些共同任务相联系的授权和责任体系，以及完成这些共同任务所需的各种支持服务;主观要素包括合作者的期望、对合作方的信任及对合作本身必要性的坚信等[31]（p.15）。共识和信任需要相关政府之间通过频繁互动、协调和沟通才能达成，面对面对话更为重要，直接对话带来的“强交流”（thick communication）是利益相關者确认互惠机会的必要条件。

机制是政府合作的保障。虽然共识与信任是合作的前提，但如果没有机制的保障，良好的愿望也不能保证取得良好的效果。合作协议和监督执行机制是合作机制的核心内容。合作协议是政府合作的形式化规范，是一个共同遵守的合作公约， 可以强化地方政府公共政策的规范化、法制化[32]。合作协议的内容要明确目标、路径、双方之间的权利义务关系以及落实合作事项的阶段和步骤等，详细有力的协议可以为政府合作提供稳定的基础。监督执行机制是保障合作协议内容落地执行的关键。不同区域政府间、政府部门间的合作协议比比皆是，但能够真正得以落实的则较少。原因是执行合作协议的成本比签订合作协议要大得多。合作的执行机制包括靠互惠驱动的自我实施机制，借助于第三方、更高层级的政府或者通过法制化的途径也可以促进政府合作协议的实施。

（二）政府间合作的案例

从实践的角度来看，美国联邦政府也曾深受部门间协调不力的困扰。美国总审计署（General Accounting Office）早在1998年和1999年曾连续发表报告研究美国政府部门的碎片化和重叠问题。从小布什政府开始，美国就致力于通过全口径绩效目标协调部门间的治理实践。在绩效法案设定的框架中，国会和行政领导都要参与到联邦部门年度财政预算及绩效目标设定、执行和结果评估的咨询活动过程之中。这一框架打破了官僚体制对自身业务的垄断，推动了政府治理的开放、透明和民主。国会及联邦的行政领导等超然于联邦政府部门利益之外，能够更加清楚地判断联邦部门之间是否存在着职能交叉和服务项目重叠问题，也能够根据联邦政府全口径的绩效目标审查评估具体部门的职能和服务项目。2016年，来自美国政府责任办公室（Government Accountability Office）的研究发现，多数跨部门合作项目取得了里程碑性的成就。

美国联邦政府跨部门合作治理有成效的原因是形成了专门促进合作治理的模型，建立了从责任、资源、领导等环节促进跨部门合作的机制，行动者之间形成了分工合作的权利义务关系，围绕决策、执行及评估能实时互动。其合作治理主要依赖如下几个方面的机制。一是结果责任机制。美国利用联邦的战略绩效规划和部门年度绩效规划界定跨部门的绩效结果目标，建立部门间彼此相容的共同结果目标体系，实现部门间战略和策略的协同。将目标责任分配到相关的部门，进而落实到个人身上，并纳入公务员个人年度考核指标体系中，从而构建了从上到下的跨部门合作治理责任传导机制，这样就比较有效地克服了部门间、个体间利益不相容带来的挑战[33]。二是组织文化对接机制。为了消除部门间话语体系的差别，联邦政府开发了共通的术语体系，推动跨部门的政策对接、流程再造和开放性的通信网络。此外，联邦政府也高度重视跨部门会议、工作团队及人际关系网络在跨部门文化对接中的作用。三是领导机制。美国联邦政府部门间的合作治理高度重视顶层的坚定承诺和支持，以增强领导机制的权威。跨部门合作治理项目的领导者们嵌套进与总统、国会或其他权威性的高层领导者的直接关系网络中，以增强他们自己的权威性。四是角色和责任配置机制。通过部门间共同界定的方式明确各自在合作治理过程中的角色和责任，合作的部门一起讨论并确定如何组织他们的联合行动和各自的努力，清楚地表述做出决策的步骤。具体采用法制化、制定部门间政策、签订备忘录及其他文件的办法明确角色和责任。五是有效参与机制。有效参与机制首先要确保所有的利益相关者都参与到合作治理的过程之中，尤其重要的是参与者必须是有效参与者。这就要求他们必须有足够的权威和能力，能够代表所在部门发表意见、参与决策、做出承诺，并且能够保证贯彻合作治理项目分配的任务和责任，不能只是挂名人员。六是资源协调配置机制。为了推动跨部门合作治理的资源配置，有些项目动用了国会的权威为跨部门合作融资，有些项目则建立了联合专项激励基金，相关部门根据各自职责投入一定比例的资金，有些项目则由国会设立财政专门账户，为联合专项激励基金融资。

总体来看，结果和负责机制促进了共识这一合作条件的形成，组织文化对接和领导机制有助于跨部门间信任关系的建立，角色和责任配置机制与资源协调配置机制奠定了跨部门合作的保障机制。这些机制为建设合作型政府创造了条件。

四、超越单一思维：一种竞合型政府间

关系的新范式

资源和事物的属性、人性及行动情境构成了影响竞争或合作的关键变量。由于不同的学者看到了这三个变量的不同面向，因而得出了不同的结论。一些学者认为资源是高度可分割的，收益和成本可以在较小的范围内实现对称性配置，人是理性自利的，制度规则构成的情境是非重复性的博弈，因而政府间关系主要是竞争型的。相反，另一些学者看到的是跨域性的公共事物具有正面或负面的外溢性，其成本收益难以在较小的单位内实现对称性配置。此外，他们认为人的本性是道德的、利他的和互惠的，人们之间的博弈并非是单次静态的，而是多次动态演化的。因而，他们认为政府间关系主要是合作型的。这些变量对竞争或合作型政府间关系的影响如表1所示。

（一）理解多样性和复杂性

基于简洁的理论模型给出“万应灵药式”政策的思维方式有碍于我们理解真实世界中的政府治理。学术研究中普遍盛行通过假设构建起精美的理论模型来描述、理解或者诊断现实实践。

例如，基于古典经济模型、 “公地悲剧”及囚徒困境等理论模型的政策研究往往忽略了假设条件。万应灵药式的研究者普遍犯了两个方面的错误：一是他们认为无论是在单一资源系统或跨界的多个资源系统中，所有的问题都是高度类似的，因而可以用一小簇形式化的模型来代表;二是他们认为人的偏好、信息的角色、个体的认知及反应等与西方市场经济中发展出来的理论是相同的[34]。要想超越基于简单形式化模型（formal model）开出万应灵药的困境，我们必须放弃简单、抽象和形式化的思维模式，回归现实，充分理解现实的多样性和复杂性。埃莉诺·奥斯特罗姆在进行了30多年公共事物（commons）治理研究之后发现，理解制度面临的核心难题是当代生活情境的多样性[35]（pp.4-5）。

对政府间关系的正确理解同样需要直面现实生活的多样性和复杂性。正如前文所述，政府治理所须面对的资源事物、人性或者行动情境等要素是复杂多樣的。就资源事物而言，物品理论告诉我们，资源事物的正面或负面的外部性所涉及的范围可大可小，小到一个家庭邻里之间，大到国家之间的全球规模。事物的收益和成本在多大范围内可以实现对称性配置，相应范围和规模的人群承担成本并分享收益，此时就可以称这类事物在相应规模的单位内具有可打包性（packageable）。在可打包的单位内部，无论是个体还是政府组织，都会通过合作实现相应事物治理成本的分担和收益的分享，否则就容易出现搭便车和公地悲剧的问题。但在可打包的单位之间，作为个体或者组织的行动者之间则往往会就可分割性的事物资源进行竞争。

人性是复杂多样的，并非善恶二字所能概括。毛寿龙教授指出，人性中存在着追逐权力、财富、良心、审美等方面的冲动。这些冲动在不同人身上有不同程度的体现，追逐权力会导致损人利己，追逐财富会导致自利而利他，追逐良心会导致损己利人。一个具体的人被哪种冲动所主导，既可能源于性格基因，也可能与成长过程有关。从历史的角度来看，对抗主义和互惠主义这两种社会行为模式都在早期人类相互关系中出现过。它们就像两根明显不同的线条，相互交错，编织成人类的全部文化[5]（p.31）。从现实的角度来看，人们并非都是“拔一毛利天下而不为”的自私鬼，也并非都是舍己为人、大公无私的活雷锋。这两类人是极端性的个案，芸芸众生则分布于二者之间。绝大多数人会为自身的利益而竞争，也会为共同的利益而合作。

行动情境是复杂多样的。行动情境主要由制度规则所构筑，而制度又是复杂多样的。埃莉诺·奥斯特罗姆专门撰写了一部著作《理解制度的多样性》讨论复杂的制度规则。有些制度规则会促进政府之间的竞争，有些则会促进政府之间的合作，而有些则将竞争与合作连接在一起，或者是将竞争寓于合作之中，或者是将合作寓于竞争之中。这些制度规则构成了人们行动的结构，理性人组成的政府会在相应制度规则的约束下做出行为选择。在竞争性的制度规则下，政府间会形成更加激烈的竞争，如官员晋升的锦标赛体制等。在合作性的制度规则下，政府间会加强合作。不同规则的推动力度不同，除了依靠更高层级的权力进行协调之外，自发的合作往往是比较困难的。如京津冀一体化的提法已出现较长时间，但由于三地分属于不同级别的行政辖区，因而一体化进展缓慢，为了推动实质性的一体化，中央政府不得不将其上升为重大国家战略。将竞争与合作结合在一起的制度规则，或者是通过竞争性手段达到合作的目的，或者是通过合作性手段达到竞争的目的。总而言之，由于实践多样且复杂，政府间关系在竞争型与合作型间并不是非此即彼，而可能是并存关系。

（二）竞合型政府间关系

实践的发展不断引发人们的反思，竞争型和合作型政府间关系是人们提出的纠偏性概念。例如，在权力主导服务供给和经济发展的情况下，政府垄断公共服务供给的全流程，导致经济发展死气沉沉，缺乏活力，公共服务供给缺乏回应性。打破官僚体制的垄断，引入竞争机制是提出政府竞争概念的背景。然而，当竞争性治理实践了一段时间之后，又被批评导致了机构和项目的重复性设置、资源浪费、政府治理的碎片化和不协调等问题。为了纠偏，政府合作的概念又得到了重视，这就出现了一种政府间关系理论对另一种政府间关系理论的替代。然而，政府治理实践并不像理论模型那样判然分别，权力垄断、竞争及合作事实上总是藕断丝连地交织并存。即使人们提出了竞争型政府概念，权力垄断的现象仍然存在，只是范围有所缩小而已。同样地，当学者提出了合作型政府概念后，竞争并没有随之消失，权力垄断也没有消失，只是合作的现象更加凸显而已。因此，政府间的竞争和合作并非替代与被替代的关系。

五、结语

关于政府治理的研究应当致力于在理论和实践之间开展持续有效的对话，从而实现理论的累积性进步。政府间竞争与合作这两个概念只是从不同的角度对政府治理实践的部分内容进行的解读，将任何一个理解为是对全部实践的概括，都有可能犯以偏概全的错误。

政府间关系是竞争还是合作是一系列因素作用的结果。资源事物分割性高低是政府间竞争或合作的前提。资源事物既有高度分割性的，也有低度分割性的。人性中的利他因素和可信赖性等是促成合作的基础，然而实践中这些因素在不同的人身上体现程度是不同的。制度规则是促进合作的保障，但事实上既有竞争性的制度规则，也有合作性的制度规则。因此，我们应当超越简单的观念争论，不只是描述政府间竞争性或者合作性活动，而且应深入到背后分析政府间竞争和合作的前提、条件和影响因素。总之，由于现实的复杂性和多样性，政府间关系是竞争型和合作型并存的。我们提出从资源事物属性、人性假设和行动情境三个角度分析影响政府竞争或合作的因素。在实践中，政府间竞争或合作会在什么情况下出现，实事求是地讲，还需要具体问题具体分析。除了现实情境，目标性导向的价值也是影响政府间关系的重要因素。上述两个方面的内容，应当是未来研究的发展方向。

注释：

①这里的成本和收益不局限于经济性的，而是多元的，究竟什么是成本、什么是收益则取决于行动者的主观判断。

②米塞斯认为，人的行动的最终目的总归是行动人欲望的满足。欲望则是主观的，与利己主义和利他主义、物质主义和理想主义、个人主义和集体主义以及无神论和宗教之间的对立无任何关系。

③参见杭州市人力资源与社会保障局：“杭州人才新政27条”操作细则，http：//rc.zjhz.hrss.gov.cn/articles/detail/158.html。

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[责任编辑：张英秀]

Abstract： With the change of governance practice， two opposite theoretical viewpoints on intergovernmental relations have emerged， which are competitive government and cooperative government. However， using simple theoretical model is easily to overgeneralize the various and complicated governance practices. The complexity and diversity of commons or services faced by government， the intertwined coexistence of selfinterest and altruism in human nature and the diversified action situation constructed by institutions constitute the logical basis for the coexistence of competition and cooperation in intergovernmental relations. Therefore， we need to break the myth of theoretical model， resist the temptation to prescribe a panacea， and face diverse and complicated reality， so as to cumulate governance theory.

Key words： intergovernmental relations， competitive relations， cooperative relations， competitivecooperative relations