生态环境保护综合行政执法改革：一个组织结构整合机制的阐释

摘 要：生态环保综合执法改革的本质是组织结构整合和执法权的再分配。改革的关键是如何科学合理地划分职责范围，核心是整合机制选择。生态环保执法相关的“组织集”面临的任务环境，相互依赖的类型、范围和相互冲突的程度，以及生态环境保护的战略共同决定了以高正式化和高等级化的部门整合方式重塑统一、权威和高效的执法体制。不过，部门整合和相对集中执法权并非“灵丹妙药”。生态环保综合执法还面临职责整合空间拓展、综合执法机构与行业管理部门之间的职责关系理顺、职责扩张和机构能力建设滞后的矛盾，以及平衡综合性和专业性关系等难题，需要围繞整合职责范围、丰富政策工具箱、完善法制保障体系和创新执法方式等持续深化改革。

关键词：综合行政执法;生态环境保护;组织结构;整合机制

中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1008-7168（2022）01-0025-12

一、问题的提出

遵循生态文明建设和高质量发展的要求，党政体系要建立权责统一、权威高效的生态环境保护行政执法体制，以积极应对生态环境保护的结构性、根源性和趋势性挑战。2013年11月，中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，“深化行政执法体制改革。整合执法主体，相对集中执法权，推进综合执法，着力解决职责交叉、多头执法问题，建立权责统一、权威高效的行政执法体制”，“建立和完善严格监管所有污染物排放的环境保护管理制度，独立进行环境监管和行政执法”。2018年2月，中共十九届三中全会审议通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》提出，“深化行政执法体制改革，统筹配置行政处罚职能和执法资源，相对集中行政处罚权，整合精简执法队伍，解决多头多层重复执法问题”。同时，《深化党和国家机构改革方案》明确规定，“整合环境保护和国土、农业、水利、海洋等部门相关污染防治和生态保护执法职责、队伍，统一实行生态环境保护执法”。由此，生态环境保护综合行政执法成为生态环境监管体制改革的重要方向①。

中央通过“垂管”试点和综合执法指导意见明确生态环保综合执法改革的目标和路线图。2016年9月，中办和国办出台《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》（中办发〔2016〕63号），针对“以块为主”的地方环保管理体制存在的“地方保护主义”等突出问题，在省以下实行环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点，以增强环境监测监察执法的独立性、统一性、权威性和有效性。2018年12月，中办和国办印发《关于深化生态环境保护综合行政执法改革的指导意见》（中办发〔2018〕64号），明确要求“以建立权责统一、权威高效的依法行政体制为目标，以增强执法的统一性、权威性和有效性为重点，整合相关部门生态环境保护执法职能，统筹执法资源和执法力量，推动建立生态环境保护综合执法队伍”。

相对于“分散执法”和“部门执法”而言，综合执法旨在从根本上解决多头执法、多层执法和重复执法等现实问题。生态环保综合执法改革旨在通过整合污染防治和生态保护相关职责重塑统一、独立、权威和高效的现代行政执法职能体系。生态环保综合执法改革包括职责范围、权力配置和组织架构等复杂内容，涉及政府职责体系重构和政府组织体系优化等体制性难题。不过，职能整合和相对集中行政执法权并不能直接等同于执法效率和执法效果。理论研究和实务经验都表明，综合执法改革的关键是如何科学合理地划定综合执法的职责整合范围。有关综合执法的理论还处于初步探索阶段，生态环保综合执法改革提出的问题远多于提供的答案。显然，通过逻辑推理和经验判断能够增进对执法权整合的理解②，但价值性和规范性的政策主张无法替代科学的解释框架。生态环保综合执法改革需要学理性解释和经验性阐释。具体而言，生态环保综合执法改革中哪些领域能够被纳入进来、哪些领域不能被纳入进来以及为什么，即执法权的整合范围、标准和原因是本文的研究问题所在。

本文认为，生态环保综合执法改革的本质是执法权整合和重新配置问题，组织结构理论能够提供针对性的解释。由此，本文尝试从组织结构整合和影响组织结构整合因素的角度为科学合理地划定综合执法的职责范围，实现执法职能、职责和资源的深度融合作出边际贡献。接下来，本文将在文献综述的基础上，运用组织结构理论构建生态环保综合执法改革的概念框架，尝试从科学角度理解和阐释综合执法职责整合的范围和边界。然后，结合田野调查和基线访谈阐释生态环保综合执法改革深度融合中存在的主要问题。最后，提出针对性的政策建议。

二、文献综述

囿于实践本身的进展，生态环保综合执法改革受到的学术关注还比较有限。与综合执法改革相关的研究主要集中在城市管理、文化市场和市场监管等实务领域。新近开始出现少量聚焦生态环保领域的案例。不过，无论是律法主义的逻辑思辨还是整体性治理引领的体制改革的学理阐释，抑或生态环保领域的问题诊断和规范性分析，在很大程度上都未能将综合执法改革转换成中观层次的科学问题，也未能从逻辑和实证相结合的角度挖掘生态环保综合执法改革的内在机理。

早在20世纪80年代，综合执法实践就已经零星出现但并未引起学界的特别关注，直到相对集中行政处罚权试点改革带来了改变。早期的研究带有明显的积极价值预设，提出综合执法是一个行政机关或法定组织通过一定的法律程序，集中行使相关行政机关的行政检查权和行政处罚权的一种体制创新[1]。针对部门执法的弊端，巡警执法和联合执法等改革探索从管理效能出发，突破法律法规的条条框框约束，具有很大程度的实用理性。相对集中行政处罚权试点，通过授权性条款对“部门管理”和“分散执法”的行政执法体制产生冲击[2]，为综合执法改革奠定了一定的合法性依据。不过，质疑的声音也存在。综合执法的理论预期和实际效果存在一定差距：综合执法的合法性仍有待商榷;综合执法无法有效解决专业性强和需要其他部门协作的事项[3]。综合执法机构是行政体制改革的需要，有利于解决执法机构林立和行政处罚“滥”“软”问题。不过，在不改变现有行政机构体制的情况下，重新分配行政处罚权可能带来混淆行政机关的职权划分等问题[4]。撇开价值争论，综合执法有机构改革和相对集中行政执法权两种途径，实践中将综合执法与相对集中行政处罚权混同的现象比较普遍。实际上，机构改革中对行政机关合并或执法职能整合也能够实现综合执法。同时，将相对集中行政处罚权扩展到相对集中行政处罚、行政强制和行政检查等以实现相对集中行政执法权也是综合执法的途径[5]。通过对城市管理、文化市场、资源环境、农业、交通等多个领域的经验归纳发现，综合执法包括行政处罚权的外部转移和相对集中、部门合并和行政处罚权内部集中、联合执法派驻性质三种模式[6]。

少量研究试图深入解释生态环保执法体制和生态环保综合执法改革的内在机理。将综合执法体制改革纳入“无序与强制”的分析框架中，分散意味着较高的无序成本和较低的强制成本，整合意味着较低的无序成本和较高的强制成本。分散执法、联合执法、综合执法和超级综合执法等执法体制的选择取决于执法环境，深层次问题是官僚体制内部重新调整和配置权力[7]。省以下地方政府的执法类职能配置偏向低层级地方政府，非执法类职能配置偏向高层级政府，传统的“职责同构”被“正反互嵌式”职责配置打破[8]。生态环保执法体制改革在横向上实行机构撤并、职能整合和综合执法，纵向上则实行“收权”并在执法權配置上呈现“逆流而上”的特征[9]。不过，生态环保执法部门的权威性和独立性并未从根本上克服结构性执法障碍，政府也没有足够的资源投入能力与之匹配[10]。中央集权确实让生态环保执法更严格和频繁，但也可能催生执法不均衡的问题[11]。面对多头、多层执法和重复执法的固有弊端，生态环保综合执法改革是对传统的“碎片化”行政执法结构的合理批判，旨在通过“整体性治理”弥合政府生态环保职能的缝隙[12]。

随着生态环保综合执法改革的快速推进，个案描述和问题诊断成为常见的关注点。生态环保综合执法是解决生态环保领域法律法规分散、执法主体分散、执法事项不明确、执法机构人员配置不科学带来的职责交叉、权责碎片化、权责脱节等体制性问题，并适应生态文明体制的发展需要[13]。生态环保综合执法改革面临的主要挑战是如何确定综合执法的范围、如何划定部门间执法边界、如何完善执法法制保障体系[14]。不同部门对生态环保综合执法的具体整合范围存在认知差异，部门职责整合有待细化，综合执法人员数量不足、专业结构不优[15]。环保部门以污染防治、城市和陆地为基础的执法经验无法有效支撑生态环境、农村和海上地下执法[16]。基于生态环保执法大练兵评审案卷和6省的田野调查发现，综合执法体制机制尚待健全，特别是县级生态环境部门执法主体资格不足、自由裁量法律依据不充分、综合执法部门之间联动机制不健全。此外，执法过程的规范性和执法力量亟须加强[17]。综合执法新划入的31项执法职责需要执法人员具备专业背景和知识积累，需要综合执法部门同原行业管理部门建立协作关系[18]。在动态运行过程中，生态环保相关部门间职责不清以及环境管理和执法职责边界不清，环境执法机构行使环境部门的委托现场检查权而缺乏独立的环境执法权[19]。

综上所述，有关生态环保综合执法改革的研究存在三个方面的边际改进空间。一是综合执法和部门执法或分散执法并非简单的行政执法模式选择问题。律法主义的传统思辨路径和方法上的“规范法学”取向[20]，严重低估了综合执法改革的复杂性。二是综合执法改革的本质及其蕴含的科学问题被有意或无意忽视。面对综合执法改革需要回答的整合标准、整合范围等科学问题[21]，“无缝隙政府”“整体性治理”等时髦口号无法提供解释性的答案。三是生态环保综合执法改革的制度文本不能直接等同于制度效果，逻辑推演无法替代实证经验。如是，本文将生态环保综合执法改革还原为组织结构整合的科学问题，从组织结构整合机制和执法权威再造的角度构建综合执法改革的概念框架并扼要实证阐释内在机理。

三、组织结构整合与执法权威再造：生态环保综合执法改革的概念框架及阐释

从组织理论出发，生态环保综合执法改革本质是一个组织结构整合问题和权威再分配的过程。在生态文明建设和美丽中国、深化行政体制改革和法治中国等宏观战略背景下，生态环保综合执法改革作为一种体制性变革既涉及复杂的政治和制度环境因素又超越组织经济和理性视角的结构整合。

（一）生态环保综合执法改革的本质：组织结构整合问题

“现代管理理论之父”巴纳德（Barnard）认为组织是一个复杂动态的协作体系，其稳定性和持续性取决于合作系统的有效性和高效率[22]（p.63）。该理论弥补了古典组织理论有关劳动分工、专门化和结构效率之间关系过度简约的缺陷。作为协作系统的组织，根据外部环境的变化进行系统地调节以维持协作系统的均衡。其中，组织结构是组织系统部门分化和部门间关系的模式化[23]（p.60）。面对设计有效的组织结构难题，汤普森组织结构的权变理论（Contingency Theory）摒弃了“唯一最优”传统，认为组织结构和动态调适深刻地取决于任务环境、目标、相互依赖的需要。沿着这一思路，生态环保综合执法的本质是组织结构整合问题。综合执法职责整合范围和边界的影响因素正是组织结构选择的相关变量，即任务环境的属性和相互依赖的属性，特别是相互依赖的范围、程度目标和一致性或冲突程度等（参见图1）。

（二）任务环境与相互依赖属性：生态环保综合执法整合机制选择

生态环保领域范围非常广泛，从“上管天、下管地、中间管空气”的俗语中可见一斑。环境保护法将环境界定为影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体，包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、湿地、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等。自然资源保护和可持续利用、污染防治和自然生态保护等都属于广义环境保护的范畴[27]（pp.28-29）。主要负责污染防治的环保部门，同水利、国土、农业、林业等资源开发和管理部门构成汇集型依赖的“组织集”④。例如，2020年3月，《中央和国家机关有关部门生态环境保护责任清单》共涉及48个职能部门。在“条块分割”和“碎片化权威”体制下，部门职责过度分散的结果是多层级体系职责交叉带来的“混乱的矩阵”，这是生态环保执法的原有组织结构基础。

环境部门与不同的行业管理部门之间的相互依赖范围、相互依赖程度和冲突程度存在差异。根据在生态环境保护中的功能定位和具体职责，行业管理部门能够有效呈现这些部门同环境部门之间相互依赖的属性。同时，我们根据不同执法部门之间的互动频率和相互冲突的程度能够对部门间关系是否紧密作集体性评估[25]（pp.113-114）。具体而言，水环境和水资源的高度关联性使得环境部门和水利部门在流域水生态环保领域存在“倒易型依赖”。两部门在入河排污口设置、流域水质监测等依赖范围大、依赖程度高，长期存在“环保不下河、水利不上岸”问题。同时，在水环境保护和水资源开发领域目标冲突程度高⑤。环保部门和国土部门分别负责地表水和地下水水质监测和污染防治，在监测数据方面存在“国土的不给环保，环保的不给国土”现象。事实上，地表水和地下水处于循环体系中，两部门构成“倒易型依赖”属性，相互依赖范围大、相互依赖程度高。农业部门和环境部门在面源污染防治领域具有“序贯型依赖”：农业部门作为行业管理者，其农药化肥的减量化是关键点，环境部门作为监管者和执法者只能被动接受政策的结果⑥。农业部门的核心政策目标是提高粮食总产量而非保护水环境，这在很大程度上导致农药化肥施用量难以被有效控制，农业面源污染造成的水体负荷占到“半壁江山”。同样，海洋部门和环境部门因“海洋不上岸，环保部不下海”造成入海口、近岸的污染问题。在多重政策目标体系中，环境部门和水利、国土、农业、海洋、林业等部门在生态环境保护和资源开发利用之间存在突出的目标差异和利益冲突（参见表1）。

此外，战略能够界定和重塑任务环境的属性，以及“组织集”各部分相互依赖的程度、范围和相互冲突程度，进而影响组织整合机制的选择，即“结构追随战略”[28]（pp.282-283）。党的十八大以来，生态文明和美丽中国建设的战略以及山水林田湖草生命有机体的系统理念都从根本上重塑了生态环保的任务环境。这意味着环境部门同资源管理部门之间的某些相互依赖程度更高。政策目标优先级的动态调整，意味着环境部门同林草部门负责的自然保护地、湿地保护和生物多样性职责相互依赖范围增大、相互依赖程度增高。同时，林草部门主要目标还是“林产业”和花卉产业，森林的资源开发功能对生态保护功能有一定影响。自然保护区对于保护自然环境和自然资源、生物多样性和珍稀濒危野生动植物物种作用巨大，但自然保护区存在“批而不建、建而不管、管而不严”的问题，重审批轻建设、重开发轻保护、重晋升新建轻保护管理，同时利益驱动导致资源过度开发，破坏自然保护区内生物多样性和自然资源[29]（p.1）。因而，生态环保综合执法在《深化党和国家机构改革方案》的基础上，增加了原林业部门对自然保护地内进行非法开矿、修路、筑坝、建设造成生态破坏的执法职责。

（三）职责再分配与“执法权威再造”：生态环保综合执法职责整合范围

面对生态环境问题的复杂性，中央通过指导意见明确了生态环保综合执法改革的职责整合范围。在权责统一、权威高效的依法行政体制目标下，生态环保综合执法改革以增强统一性、权威性和高效性为重点，整合环保、国土、农业、水利、海洋和林草等部门的污染防治和生态保护执法职责，相对集中了行政执法权。具体而言，生态环保综合执法职责整合范围包括：环保部门污染防治、生态保护、核与辐射安全等方面的执法权;海洋部门海洋、海岛污染防治和生态保护等方面的执法权;国土部门地下水污染防治执法权，因开发土地和矿藏等造成生态破坏的执法权;农业部门农业面源污染防治执法权;水利部门流域水生态环境保护执法权;林业部门对自然保护地内进行非法开矿、修路、筑坝、建设造成生态破坏的执法权（参见表2）。中央首次以指导意见的形式明确生态环境保护综合执法包括污染防治执法和生态保护执法两方面内容。其中，生态保护执法的对象涉及查处破坏自然生态系统水源涵养、防风固沙和生物栖息等服务功能和损害生物多样性等。

横向上，相比深化党和国家机构改革方案，指导意见的职责整合对象明确增加了“林业部门”，为环境部门在自然保护地内开展生态保护执法提供了充分的政策依据。同时，中央继续授权地方探索更大范围综合执法改革试验，为环境部门深化生态相关执法职责整合奠定了基础。纵向上，省以下生态环境机构推进监测监察执法的“垂管”改革试点，地市环境部门作为市政府的组成部门实行以省环境厅为主的双重管理体制，县级环境部门作为地市环境部门的派出机构，由市级环境部门统一管理和统一指挥。此外，省级环境部门统一负责本省及所辖市县生态环境质量监测、调查评价和考核，市级环境监测机构作为省级环境部门驻市环境监测机构，由省级环境部门直接管理，共同负责生态环境质量监测，县级环境监测机构则随县级环境部门一并上收至市级，主要负责执法监测。总之，环境部门通过职责再分配、领导干部管理体制和人事管理权限上收、机构隶属关系和财政经费保障渠道调整重塑“条块关系”，实现独立、统一、有效的“执法权威再造”。

四、生态环保综合执法改革深度融合面临的问题

生态环保综合执法改革、机构改革和环保“垂改”同步推进，相互联系、相互影响。生态环保综合执法改革涉及诸多生态环境要素、多个政府层级和多个行政部门，最具复杂性和挑战性。生态环保综合执法改革还面临职责整合空间拓展、综合执法机构与行业管理部门之间的职责关系理顺、综合执法职责扩张和机构能力建设滞后、平衡综合性和专业性关系等一系列难题。

（一）生态环保综合执法职责整合的深化空间

生态环保综合执法改革具有“过程性”，不仅尚未充分整合污染防治职责，而且随着政府对生态的理解和认识深化还存在职责整合的潜在空间。首先，因环境部门自身机构能力制约，污染防治领域还有少量职责未被纳入整合范围。环保部门从防治城市和工业污染起步，污染防治职责整合程度相对较高。但少量污染防治职责由行业管理部门承担监管执法职责更具便利性和有效性，环境部门希望继续发挥行业主管部门的积极作用，因而没有将其纳入综合执法指导目录，如化肥农药农膜污染、农田秸秆焚烧污染等农业部门执法事项，城市污水处理厂污染防治等住建部门执法事项，社会生活噪声污染等城管执法事项，以及船舶污染防治等交通部门执法事项等。此外，个别行业管理部门职责交叉的领域，如渔业船舶污染目前主要由农业渔政和交通海事部门负责。其次，环境部门须增进对生态和生态保护问题的理解，深化生态保护执法职责整合改革。生态事关国家安全和永续发展，政府和社会对生态的认识同生态安全的重要性存在不小距离。“生态系统涉及生态结构合理、生态功能保护和生态过程健康完整。生态指标在国际上比环境质量指标更受重视。林业部门讲了很多生态保护，国家投入了大量的经费，生态结构还是在破坏。因为人工林更具脆弱性，相比次生天然林和原始林的生態功能差很远。”⑦如是，随着公众对生态保护认知的提升，生态环保综合执法还将构建覆盖土壤、气候变化、生物多样性等新领域的执法体系。

（二）生态环保综合执法机构和相关行业管理部门的职责理顺问题

生态环保综合执法在整合执法权的过程中，面临着综合执法机构和行业管理部门的职责关系定位问题。首先，环境部门和生态环保综合执法职责整合和扩张可能遇到相关部门的策略性“抵触”并延续职责交叉问题。相比资源管理部门，环境部门建立的历史相对较短，生态环境管理体制改革的重心在于同水利、国土、农业等资源管理部门“争夺”职权以理顺环境管理的职责。环境部门的职责扩张和生态环保综合执法既有治理科学性的面向，也有战略和政治注意力面向。制度环境的需求和议程设定提供了打破“三定”规定的“制度锁链”，提供了职责扩张的“机遇之窗”[30]。不过，政府部门十分注重自主权或者势力范围（turf），即使命、权限和管辖范围[31]（pp.181-182）。相关行业管理部门会通过各种策略来保卫固有的职责范围。例如，水利部在“三定”规定中明确“指导入河排污口设置工作”，通过将负责的水文资源监测工作涵盖“水位、流量、水质”等要素巧妙保留了对水环境质量的监管权。其次，综合执法机构和行业管理部门需要在动态运行过程中消除模糊空间、理顺职责关系。综合执法机构主要履行统一监督执法职责，行业管理部门则重点行使行政审批、日常管理职责。综合执法本身并不是目的，关键点还在于改善生态环境质量。因此，环境部门、综合执法机构和行业管理部门需要统筹政策，落实“管发展必须管环保，管生产必须管环保”的要求。例如，对农村的散乱污企业、大规模工业化的养殖场、农村的原煤散烧等的监管职责，环境部门和生态环保综合执法机构并不能“缺位”，但农业面源污染的监管职责则主要应由农业部门承担。

（三）生态环保综合执法机构职责整合同能力建设滞后之间的矛盾

生态环保综合执法改革既需要通过社会建构增进职责整合的合法性基础，又需要深化机构能力等核心资源的配置。首先，生态环保综合执法的职责整合缺乏相应的执法工具和技术支撑。在深化机构改革过程中，有6个部委的相关职能被划转到环境部门。在职责整合的同时，生态环保和生态环保综合执法的政治地位大幅度提升。不过，环境部门和生态环保综合执法部门缺乏相应的监管技术和执法工具。以地下水污染防治为例，国土部门建立的“国家地下水监测中心”在全国共有10463个地下水水质监测点，长期负责地下水监测⑧。环境部门和生态环保综合执法部门缺乏相应的专业技术、监测网络和历史数据等，根本无法进行有效的监管执法。不仅如此，环境部门和生态环保综合执法部门以排污许可证为主要技术工具开展污染防治监管执法，缺乏生态本底、生态监测和评估等生态保护基本数据和管理工具，因而相应的监管执法无从谈起。其次，生态环保综合执法缺乏相匹配的人员编制资源。一方面，伴随着环保部门的职能不断强化和职责持续扩张，相应的环境监察执法部门和环保系统一直存在编制资源紧张问题。全国环保系统的人员编制总数约有21万。其中，各级监测人员约有6万编制，各级环境监察执法人员约7万编制，实际在编的人员更少。同时，考虑到基层环境监察人员经常被抽调到机关和临时从事专项工作，实际在岗的监察执法人员数量更低。另一方面，由于各个行业管理部门的执法重心不在生态环境保护，因而生态环保综合执法难以通过“人随事走”的原则整合其他部门的执法人员从而有效增加编制。同时，即便在整合后生态环保综合执法编制有所增加，其增加的幅度也难以有效满足执法的现实需求。以陕西省委为例，《关于市县两级综合执法机构整合和人员划转以及乡镇（街道）执法机构设置有关事项的通知》（陕编办发〔2019〕172号）明确市级生态环保综合执法队伍编制控制数为40人，县级按照大中小县分类编制控制数分别为35、30、20人。因此，生态环保综合执法机构何以提升同职责相匹配的机构能力有待解决。

（四）环保部门内部执法队伍整合平衡综合性和专业性的问题

环境部门内部的执法队伍整合面临综合执法和专业性平衡问题。首先，环保执法专业性强，综合执法职责和队伍整合容易导致专业性监管弱化。综合执法改革前，环保部门有固定源、非固定源和固体废弃物三支执法队伍。“环保部门曾经有3支执法队伍。环境监察执法是主要的执法队伍，机动车排放管理中心负责移动源排放和油气油品监管执法，另外还有核与辐射监察支队。”⑨理想状态下，每个执法队员都是“全科医生”，但实际运行中存在辐射环境监察等职责被弱化的问题。“从综合执法的角度，将辐射监察队伍打散融入环境监察执法队伍以实现环境监察和辐射共同执法。运行以后发现不行。为什么呢？辐射监察的专业性太强了。”⑩同时，城管领域的经验表明，综合执法适合技术性不强的职责事项。“从1998年宣武区在全国率先开展综合执法改革试点，城管领域积累了相对成熟的经验。城管集中了市容环境、市政、园林绿化、环境保护、施工现场、停车管理、交通运输、工商、规划、旅游、食品安全等13个方面的综合执法。不过，承担的主要是工地扬尘、露天焚烧秸秆、垃圾处理等执法频率比较高、肉眼容易识别的执法事项。”其次，综合执法面临综合性和专业性激励平衡难题。例如，“辐射监察是预防式管理，关注规章制度、程序、应急预案，旨在发现隐患。以罚款量为考核指标，辐射监察就上不去。水污染只要被抓住一次违法可能就是上千万的处罚。同样，大气执法很忙，辐射监察查了半天没有什么结果”。由此可见，综合执法改革内部不同业务之间没有可比性，管理和考核标准差异会带来激励问题。

五、结论与建议

生态环保综合执法改革直接关系到生态环保监管水平和现代政府生态环境保护职责体系，关系到生态文明建设和美丽中国能否落到实处。不过，由于理论关注和经验积累有限，生态环保综合执法改革提出的问题似乎远多于其所提供的答案。生态环保综合执法改革的本质是组织结构整合和执法权威再造，核心问题是综合执法职责整合的标准和范围。如是，将生态环保综合执法改革还原为组织结构整合机制选择的科学问题。在生态文明和美丽中国战略塑造下，生态环保执法“组织集”面临的任务环境，相互依赖的范围、程度和目标冲突程度决定了应通过“正式化程度高、等级化程度高”的部门整合方式实现相对集中执法权的目标，让等级结构作为一种冲突解决策略。当然，部门整合并非“灵丹妙药”，生态环保综合执法还面临深化职责整合、关系理顺、机构能力建设，以及平衡综合性和专业性难题。当前，新型的生态环境保护管理体制还处于构建过程中，须统筹机构改革、“垂管”体制改革和综合执法改革。全面组织再造带来的变化相比持续渐进变革导致的变化是很小的，因此，需要通过累积效应克服短期失败并带来长期成功[32]（p.93）。如是，环境部门在职责整合后，需要围绕职责整合范围、政策工具箱、法制保障体系和创新执法方式等配套持續深化生态环保综合执法改革。

（一）在精细化综合执法职责范围基础上构建同行业管理部门之间的制度化关系

首先，根据生态环境保护战略和环境管理相关部门之间的相互依赖关系等深化生态环境部门职责分工和明确综合执法职责范围。野生动物、野生植物、湿地、转基因和生物遗传资源等生态保护职责是否被纳入环境部门职责和综合执法范围需要试验探索。例如，福建省沙县通过集中授权整合森林公安，组建生态综合执法局，履行水污染防治、水土保持、水管理、河道管理、流域水环境保护管理等涉水职责和矿山环境保护职责[33]。环境部门的职责分工尚未定型，需要结合环境部门的职责整合逐步深化综合执法改革。其次，制定精细化的权责清单明确综合执法机构和行业管理者之间的制度化关系。针对生态环境保护中的模糊地带和“棘手”问题，通过权责清单明确统一监管部门、综合执法机构和行业管理部门各自的职责。以农业农村污染为例，“农业面源污染是生产过程造成的，第一步是让农业部门把面源污染防治规划制定、监督和执行到位，把农药化肥施用规范好。环境部门去监管农药化肥施用量不现实”，环境部门“监督指导农业面源污染治理工作”并不意味着农业部门不需要承担农业面源污染治理的责任。同样，“环境部门需要加强对秸秆禁烧、乡村散乱企业、工业化养殖的养殖场、农村原煤散烧等的监管执法”。最后，建立综合执法机构和行业管理部门多样性的协同配合和有效衔接机制。行业管理部门都有执法体系，将相关的执法力量都整合到生态环境保护综合执法机构不现实也不科学。除整合组建等级化程度高、正式化程度高的部门外，还应建立等级化程度高、正式化程度低的灵活性机制以增进效率。例如，在同级政府由同一个副职分管环境、水利、国土、农业、林草等部门，以非制度化方式降低协调成本，提高协调灵活性和有效性。

（二）在职责整合和人员编制划转基础上逐步丰富和完善综合执法的政策工具箱

首先，以机构改革和综合执法职责整合为契机，在人员编制划转同时争取机构编制控制中的“倾斜性增长”，这直接关系到综合执法机构能力建设的基础。综合执法人员编制由环保、国土、水利、农业、海洋等部门整合划转而来。不过，行业管理部门的执法重心并非污染防治和生态保护，因而“编随事走”的收编重组并不会显著和有效增加生态环保综合执法人员编制。例如，“国土部门对地下水的污染防治和生态保护执法几乎就没有管”，“水政监察是水利部门最主要的水事执法机构。除入河排污口设置、水源地保护等污染防治相关职责，水利工程管理、河道管理和河沙滥采、水资源管理、水土保持等都需要依靠水政监察”，“农业部门的动植物卫生监督、渔政、种子化肥、农机监理4支执法队伍已经被农业综合执法整合进去了。农业面源污染防治主要在农业部的科技教育司，没有什么执法编制。农业部还有生态与资源保护总站负责农业污染事故查处，有一定的农业污染监管执法的职能”。因此，机构编制部门在严格控制编制这一稀缺资源的同时，应当重视环境系统人员编制的历史欠账，给予其适度倾斜性增长空间。其次，丰富和完善综合执法政策工具箱应以契合生态文明建设和高质量发展为要求。2021年11月，中共中央和国务院《关于深入打好污染防治攻坚战的意见》明确提出建立基于排污许可证的排污单位监管执法体系。同时，对不同的污染源实施分类管理。以北京市为例，各类污染源约有10万家，重点污染源有418家，涉及废水、废气排放和危险废物的重点工业企业、污水处理厂、危险废物和医疗废物处置单位，这418家企业的污染物排放量占全市固定源排放量的60%左右。由此，对污染源进行分类管理，不仅能够减少对执法人员编制投入需求，提高监管执法的效率，而且能够透过精准化提升监管执法的有效性。此外，生态保护执法不能沿用工业污染源的事后监管执法方式，而应通过监测、评估等技术工具更多关注生态指标，如生态结构是否合理、生态功能是否完善和生态过程是否健康。

（三）梳理和完善生态环境保护综合执法的法制保障体系建设

首先，根据环境部门职责整合和综合执法机构职责范围加快相关法律法规修订和规章、技术标准等规范性文件清理。生态环境保护相关的立法体系由法律法规、技术法规和环境标准以及地方性法规、规章和标准等“制度科层”构成。其中，污染防治和环境管理相关的法律包括《中华人民共和国环境保护法》等15部，自然资源管理相关法律20多部，行政法规32部和涉及生态环境保护的党内法规40多部，环境部制定的部门规章86部，技术法规和环保标准2147项，地方性法规、规章和标准800多部（项），环境司法解释20件。目前，不同法律对同类违法行为的规定不一致，法律适用冲突较多，法律法规未能同生态环境保护管理体制和综合执法权整合相一致，因此，需要结合环境部门和综合执法的职责整合进展，及时修订相关法律法规、部门规章和技术标准。其次，增进对生态和生态保护的再认识，加快生态环境保护执法相关立法进程。生态关系到国家安全和中华民族永续发展，但很多领域缺乏针对生态破坏的执法依据和标准。“环境标准主要考虑负外部性问题，我国初步建立起了一套相对成熟的制度体系。生态标准主要关注对正外部性功能的维持，目前基本上处于空白。”除《自然保护区条例》外，自然保护区、生态功能保护区、野生动植物保护、外来物种入侵、转基因生物、生物多样性等生态监管的内容、方式和标准都非常薄弱。可见，生态的监测、评估和监管执法既缺乏生态系统健康的基准线或者参照系，又缺乏相应的政策标准。当然，生态环境保护综合执法保障体系建设是一个渐进的过程，对生态立法的标准和执法依据不能过度拔高。否则，立法者和执法者之间、执法者和执法对象之间存在的复杂博弈过程会带来“法律的科层耗散”和“法律的社会耗散”[34]（pp.56-60，90-92）。最后，以制定《环境法典》为目标，在立法、修法、清理部门规章和规范性文件的基础上，完善生态环境保护和综合执法的法律法规、规章标准、执法规范等多层次法制保障体系建设。

（四）挖掘新技术、探索守法遵从制度和发挥社会力量潜能以创新综合执法方式

首先，通过挖掘新技术来提升执法效能。生态环境保护综合执法机构应积极主动拥抱新兴技术，让自动监控、大数据、卫星遥感、环境监测数据异常识别等为综合执法注入科技潜能。重点污染源自动监控系统、水质在线监测系统等的实际应用为执法提供了“千里眼”。同时，通过大数据信息共享平台建设实现综合执法机构和行业资源管理部门之间的执法和管理之间的互动衔接。其次，积极探索环境许可证制度和主动报告制度，以发挥守法遵从的内生激励作用。综合执法的现有制度理念和制度设计具有显著的权力依赖色彩，企业的主体责任、法律遵从和守法的内生激励机制仍比较缺乏，这会使执法机构和执法对象之间容易形成对抗性关系，进一步加剧人员编制紧张。因而，通过前置企业主体责任，最大程度发挥企业守法的积极作用并降低对执法的过度依赖。最后，建立内部人“吹哨”制度和相应的激励机制，以减少信息不对称和降低监管执法成本。此外，应学习发达国家公众参与、环境信息公开和环保社会组织公益诉讼等经验[35]，充分利用环境信访投诉举报信息，重视社会力量在综合执法创新中的独特价值和巨大潜能。

注释：

①为简化文字表述，下文将生态环境保护综合行政执法简称“生态环保综合执法”，将原环境保护部简称“环保部”，将生态环境部简称“环境部”。

②例如，专业技术强的领域不宜整合，公安机关限制人身自由的专属执法权不能被整合。

③汇集型依赖、序贯型依賴和倒易型依赖也被分别翻译成集合的依赖、序列的依赖和互惠的依赖。

④“组织集”，即同某个组织相联系的其他各种组织。详见彼得·布劳，理查德·斯科特：《正规组织：一种比较方法》，东方出版社2006年版。

⑤环保部门和水利部门在入河排污口设置、流域水环境监测等职责交叉程度高;水环境保护和水资源开发多重目标中利益冲突程度都较高。水利部门内部的多重目标之间也会发生冲突。例如，河道治理需要综合考虑防洪、水生态环境和休闲娱乐等多目标综合，水利部门存在水生态和水土保持、水利工程和防洪等内设机构，内部一直“打架”。

⑥笔者对农业农村部A中心B主任的访谈，2021年11月11日。

⑦笔者对原环保部C官员的访谈，2018年4月2日。

⑧全国地下水水质监测站数量根据各省级单位的数据汇总统计。其中，甘肃省共有地下水水位监测点721个，地下水水质监测点不详。详见中国地质调查局地质环境监测院：《全国地质环境监测机构基本情况汇编》，2018年9月。

⑨笔者对D市环保局E副局长的访谈，2018年4月3日。

⑩笔者对D市环保局研究室的访谈，2018年4月3日。

近年来，城管部门在能源预警、破坏电力线路、破坏燃气管道设施领域的新增执法事项专业性程度有一定凸显。笔者对北京市城市管理局的访谈，2018年4月5日。

笔者对D市环保局环境监察执法总队的访谈，2018年4月8日。

在部门“三定”规定中，“监督”指该部门对其他部门和地方政府主管部门的某方面工作进行监督，不取代其他部门和地方政府主管部门具体管理工作;“监督管理”指该部门既实施行业管理又负责执法。详见中央编办机构编制业务培训教材编辑委员会：《机构编制工作用语释义》2012年。

笔者对D市环保局人事处的访谈，2018年4月3日。

北京市机构编制委员会办公室、北京市人民政府行政审批制度改革办公室：《创新政府管理方式 加强事中事后监管——北京市典型经验案例百例汇编》，2015年10月。

笔者对环境部F中心H研究员的相关访谈，2021年10月15日。

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[责任编辑：张英秀]

Abstract： The essence of the comprehensive law enforcement reform of ecological and environmental protection is the integration of organizational structure and the redistribution of law enforcement power. The key to the reform is how to divide the responsibilities scientifically and reasonably， and the core is the choice of integration mechanism. The organization sets related to ecological and environmental protection law enforcement， the type， scope and degree of mutual dependence， and the strategy of ecological and environmental protection determine to reshape a unified， authoritative and efficient law enforcement system in a formal and highlevel organizational integration way. However， organizational integration and relatively centralized law enforcement power are not “panacea”. The comprehensive law enforcement of ecological and environmental protection also faces such problems as the expansion of responsibility integration， the responsibility relationship between comprehensive law enforcement and industry management departments， the lag of institutional capacitybuilding， and the balance of comprehensive and professional enforcement relations. It is necessary to continuously deepen the reform around the scope of responsibility integration， enrich the policy toolbox， legal guarantee system and innovative law enforcement methods.

Key words： comprehensive administrative law enforcement， ecology and environmental protection， organizational strucutre， integration mechnism