行政事业单位财务风险的防范和管理——基于新《政府会计制度》实施视角

陈新玲

临汾市生态环境局尧都分局

行政事业单位，向社会大众提供优质的服务来给社会大众创造更优质的生活环境。2019 年1 月1 日起，我国新《政府会计制度》颁布实施，明确要求采用预算和核算“平行记账”模式，固定资产、无形资产的核算管理也由以前的收付实现制转变为权责发生制，给行政事业单位财务人员财务管理带来挑战和机遇，也要求行政事业单位财务风险管理采取新的措施和策略。

一、行政事业单位防范和管理财务风险的必要性

财务风险存在于整个财务过程中，由于各种难以预料、无法控制的因素作用，财务活动发生偏离存在不确定性风险。无论是外部动因还是内部动因都是客观存在的，只要开展财务活动，财务风险便是“必然事件”。由于风险产生和发展是有规律的，因而行政事业单位的财务风险具有可控性，对大量财务风险事件进行有意识的规避和控制，可以降低和减少财务风险。防范和管理财务风险对行政事业单位具有新的重要意义：

(一)有利于提高行政事业单位资源配置效率

如果无视财务风险的存在，在风险发生时就有可能造成资产质量的下降，浪费资源；而对风险采取过度回避态度，则会降低整个社会资源配置效率。积极主动有效管理财务风险，在可控范围内对行政事业单位运作过程进行控制，实现资源的最优分配，能提高行政事业单位运行效率。

(二)有利于为行政事业单位提供安全的运作环境

行政事业单位如果陷入财务困境或发生财务风险时，行政事业单位运作将会受到限制，情况严重时甚至会引起动荡。积极主动控制和防范风险，有利于为行政事业单位提供相对安全稳定的运作环境。加强财务风险管理，建立健全管理机制，实现资产资金安全完整，最终为行政事业单位创造一个良好的运作环境。

二、行政事业单位财务风险管理存在的主要问题

(一)管理机制不健全

1.管理模式落后

受限于国家财政资金总量少、财政拨款受限的原因，特别是地方性行政事业单位的信息系统建设水平还不高，实现业财融合的财务共享平台还在规划建设中。而目前使用的电子记账缺乏有效更新，使行政事业单位的财务记账系统成为工作效率低的办公工具，限制了行政事业单位财务风险管理能力提升。

2.单位人员职责未清晰划分

我国地方行政事业单位管理较为混乱，人员设置上未能做到专岗配置专人，职责设置欠缺科学性和合理性，工作任务分配不清，未能落实到个人具体工作职责，不同职务岗位职责分离和监督很难保证，这也成为财务风险管理制度建设和风险管理控制存在问题的主要原因。

漂浮在汪洋大海上的棕榈叶，就像一座小小的海岛，为鱼卵提供了庇护所。将卵缠在棕榈叶上，无疑是最安全的选择，所以雌飞鱼会不顾一切地往里挤、往里钻。当一串串飞鱼卵多到无法计数的时候，原本漂浮在海面上的棕榈叶便开始倾斜、下沉。在浅海附近，水面上总是危机四伏，而沉到海水下，就能增加鱼卵安全孵化的机会。在较为安全的水下，只需要短短的十一二天，飞鱼宝宝便孵化出来了。

3.财务人员综合能力有提升空间

在行政事业单位主要由财务管理人员执行财务风险管理，财务人员综合能力是财务风险管理水平的关键因素。财务人员的专业能力和信息技术水平等综合能力参差不齐，仍制约行政事业单位财务智能化管理建设和财务风险管理能力提高。

(二)内外部控制力度有待提高

1.预算资金支出缺乏控制

在行政事业单位财务风险管理中，财政资金控制是重要工作节点。单位在实际运作中，资金预算管理意识薄弱，存在项目资金未规划，资金支出情况不明确的情况。对项目资金的申报、审核、监督和执行未按照流程严格执行，实际开支超出预算范围或批准额度，造成资金使用混乱。

2.资产管理执行存在偏差

行政事业单位由于资产管理执行偏差，导致资产管理工作面临多方面的问题，特别是出现设备设施重复采购、使用效率低、维护保养不到位等情况。在实际管理过程中，行政事业单位在资产管理过程中存在以下问题：①未配备专门资产管理人员，资产盘点频率过低会导致资产账实不符。②资产管理不规范，存在不及时入账、不准确或漏计提折旧及分类错误等问题。即资产管理存在重采购、但轻使用类问题，资产管理控制仍是财务风险管理较薄弱环节。

3.监管机制待完善

三、行政事业单位财务风险控制措施

行政事业单位内部控制主要体现在预算、收支、采购、资产管理等几大经济业务上，内部控制存在的问题除了体现在单位层面上，还体现在业务开展中，因此新《政府会计制度》实施后，需要着眼于风险控制的关键控制措施上。

(一)预算管理控制

我国新《政府会计制度》对纳入了预算管理的经济业务，将预算收入、支出和结余，建立了以收付实现制为基础的预算会计与以收付实现制为基础的核算会计相衔接的预算管理体系。严格控制资金浪费情况，精确核对收入和支出账目，有助于明晰财务资金收支状况，规避发生虚报资金预算和任意挪用资金等情况，持续推进预算的精细化管理。

1.预算编制时建立合理性高、可行性强的预算目标值。首先，预算编制准备中，按单位实际工作，参照资金流入和流出情况，运用零基预算法为预算编制进行数据精细化测算。其次，将预算总目标自上而下分解到各个部门和下级单位，下级单位和各部门根据总目标要求和下一年度工作计划编制预算，交由财务部统一规划后将审核后的预算结果下发各部门和下级单位。最后，预算编制模式应不断创新，构建不断细化的预算考核指标值，根据行政事业单位的实际情况，除制订定性指标、投入指标，还应制定定量指标和产出指标。

2.健全预算考核评价机制。预算执行后应定期分析预算执行情况，特别应注重对执行效果不佳的部门或项目，分析探讨差异原因，提出建议和解决方案。参考上一年度各部门预算评价指标，对预算执行情况进行考核，将考核结果与单位员工利益和工作绩效相关联，尽力做到公平合理、奖惩有度。

3.建立完善项目预算库。项目预算库对重点或大型项目支出提前进行科学规划，编制资金收支预算以备项目顺利开展。以行政事业单位自身发展为基础，重点考虑预算项目的绩效目标，排除无效的预算项目资金支出，不断提高项目预算管理的前瞻性和精细度。建立项目预算库，可减轻项目编制和填报时间，不断规范和合理化项目预算，为预算管理奠定基础。

(二)保护国有资产安全

新《政府会计制度》要求按照权责发生制，对固定资产、无形资产及公共基础设施等，计提折旧或摊销。改变以往在收付实现制核算下导致的行政事业单位财务报表内容不全面情况。做好国有资产安全管理，首先应对国有资产的购入、使用、处置进行约束，建立严格审批制度，避免发生盲目购置、重置国有资产，随意利用资产出借或担保，任意处置国有资产等现象。另外一方面，计提资产折旧摊销，增加资产盘点频率和重要资产的维护保养工作等。做好国有资产保值和增值管理，防止国有资产遭受闲置和流失。另外，对于危险资产或有保密协议等特殊要求的资产，则应规定严格的接触限制条件(指定专人保管，专人使用)和审批流程。

四、行政事业单位财务风险管理策略

(一)增强财务风险意识，提升财务人员综合素质

与企业相比，行政事业单位内部控制体系建设起步较晚，管理相对缺乏灵活性，对财务风险机制的建设和执行仅停留在理解的程度上，行政事业单位自身依靠政府财政资金维持运营，整体上涉及的资金规模相对有限，造成了行政事业单位人员财务风险意识薄弱的情况。在当前我国处于科学技术发展迅速阶段，信息技术广泛应用在各行各业和各种生产生活领域，并取得了不错成效。行政事业单位财务人员要全面提升信息化操作水平，强化综合能力素养，借助信息技术手段提升财务风险管理质量。提高财务人员的风险管理意识，推动行政事业单位财务风险管理背景下建立健全内控控制。

(二)优化内部控制制度

财政部要求行政事业单位，建成符合国家治理体系，现代化的、管理科学和执行有效的内部控制体系。行政事业单位内部控制制度可以从以下几个方面进行优化：

1.明确各部门人员职能和权限

通过人力资源管理明确各部门人员职能和权限，避免出现问题时相互推诿责任，明确各部门具体服务工作范围和目标，提升行政事业单位服务能力，提高工作运行效率。具体做法如：结合内部控制职能和岗位职责设置，以及关键岗位人员岗位轮换与培训制度，明确人员管理和工作范围等内容，确保不相容岗位相互分离，使员工工作有制度可查询，工作质量有衡量的标准，从而提升管理效率。

2.优化财务流程，完善管理机制

财务流程优化方面，从严管控日常经济事项的预算、收支、采购申请和审批环节，严格规范合同签订及项目管理，对重大事项和重点项目可以公开非保密类财务信息，接受全体员工监督，进而保证行政事业单位运作安全性。在管理机制完善过程中，科学有效设置内部控制评价、建立监督检查系统等，层层把关个人和单位整体，实现最优财务风险管理机制。

3.重视综合绩效评价

绩效评价是对预算与执行情况进行检验，从而保障绩效考核目标与管理目标相一致，能恰当的评价项目运行情况，有利于保障项目顺利运作。进行绩效评价时,可以采用关键绩效指标法，具备条件的单位也可采用平衡计分卡等绩效管理工具；构建指标体系时可以采用层次分析法或主成分分析法，将定性和定量指标都纳入绩效考评的绩效管理方法。在考评时应按照项目进度，事前、事中、事后进行全面的评价，在项目运行评价时发现问题应具体分析原因，再对指标体系进一步改善，优化项目支出，提高项目运行效率。

4.完善国有资产采购流程

采购国有资产前应做好足够的市场调研，对投标单位的报价信息进行调查了解，如果是重大采购决策，应先进行可行性分析，由业务、技术和专家进行集体投票决策。实际采购时，在政府采购平台应按《政府采购法》要求流程进行，需定点采购的则采用定点采购方式。另外，无形资产外购严格按照政府采购规定，公开投标，对招标人和供应商按规模和信誉进行分级管理。完善国有资产的采购管理，将能避免资产发生浪费的情形。

(三)推动财务信息化建设

新《政府会计制度》预算和核算双基础平行记账模式，需要同时通过预算和核算反映同一笔经济业务，增加财务人员近一倍日常记账工作量。财务信息系统的建设和优化后，可通过在系统内设置一定的逻辑判断规则，借助计算机程序，对于常规的经济事项，财务人员在系统录入会计分录时，系统能同时生成预算和核算双分录，人工仅需对特殊业务事项进行判断手动处理，将能大大减轻会计人员的基础核算工作量。行政事业单位财务信息系统建设，可帮助财务人员缩减基础工作办公时间，更好地去开展财务风险管理工作。

(四)加强纪检外部监管

严格的监管机制能规范管理者的行为职责，提高管理人员的责任意识，将使资金使用、政府采购、固定资产管理等财务风险得到较大规避。纪检监督，纪检部门对行政事业单位重大经济活动事项进行监督管理，如渗透到重大政府采购项目的重要环节：文件制定、招投标标书评审、合同的签订、实际交货，以及合同签订后的执行环节；采用突击或定期的灵活方式进行检查监管。加大监督资金使用支出情况，对重大经济活动事项流程重点检查，提出指导意见，将能提升对行政事业单位财务工作合理性和有效性进行把控。

五、结语

行政事业单位由于内部控制体系建设起步较晚，导致行政事业单位财务风险管理存在管理机制不健全、内外部执行力度待提高等问题。新《政府会计制度》的实施，预算管理功能的完善，资产管理和配置更优化，为行政事业单位财务风险管理奠定了良好基础。行政事业单位切忌急于求成，盲目模仿，需要考虑单位实际情况，提高财务管理人员综合能力素质，做好预算和资产管理，统筹规划财务信息化建设，建立和优化适合本单位的内部控制体系和监管机制。