关于科学事业单位改革科研经费管理方法的探讨——《若干意见》(国办发【2021】32号)的应用实践探索

刘锐

中国医学科学院放射医学研究所

一、科研经费使用管理中存在的问题

(一)科研项目预算编制繁琐

科研项目直接费用预算科目包括设备费、材料费、测试化验加工费、燃料动力费、差旅费、会议费、国际合作与交流费、出版/文献/信息传播/知识产权事务费、劳务费、专家咨询费和其他支出共11个科目。科研人员编制项目经费预算时，需要详细说明各科目的测算依据和编制明细。由于科研项目研究活动具有不确定性，许多支出内容很难事先准确预计，导致编预算难，执行预算更难。

(二)科研项目预算调整困难

科研项目经费执行时，经常出现由于科研活动发生变化导致部分科目预算不足而部分科目预算过多的情况，基于无预算不支出、超预算不能支出的预算管理要求，需要向项目主管部门提出预算调整申请。由于种种原因，预算调整的周期往往较长，严重影响了科研工作的正常开展。

(三)科研经费中用于激励人员的支出比例低

科研经费的间接费用中，用于奖励科研及相关工作人员的经费比例不高，很难激发科研人员的工作积极性，限制了科研人员的研究创新热情。

(四)科研人员的事务性工作多

在科研项目执行过程中，科研人员需要担负预算编制、决算报表编制、财务检查、日常报销等事务，占用了科研人员很大的精力，不能全身心投入到科研工作中。

二、改革举措落实措施

针对以上科研经费使用管理中存在的问题，结合《若干意见》的颁布实施，笔者认为可以从以下几个方面进行落实。

(一)扩大科研项目经费管理自主权

在预算编制和预算调剂等方面，给科研人员使用课题经费更大的自主权，让科研人员能有更多的精力用在科学研究实验和分析数据上。

1.推行经费包干制

《若干意见》文件颁布后，对国家自然科学基金委的青年基金项目和优青、杰青项目实行经费包干制，控制预算总数，不再编制项目经费预算。科学事业单位可以结合单位实际情况制定具体的经费管理办法。

2.精简预算编制

直接费用项目预算编制由原来的十一个科目精简为三个科目，分别为业务费、劳务费和设备费三个科目，其中原来的材料费、测试化验加工费、燃料动力费、差旅费、会议费、国际合作与交流费、出版/文献/信息传播/知识产权事务费、其他支出并入业务费中，原来的专家咨询费和劳务费并入劳务费中，原来的设备费没有变化。

编制设备费预算时，单个设备金额在50万元以上的，需要提供设备费明细清单；同时，扩大设备费的可列支范围，计算类的仪器设备和软件工具类可在该科目中按发生额据实列支。其他费用的预算编制，可以只提供基本测算说明作为依据。

3.增加预算调剂的自由度

科学事业单位可以支持科技计划项目经费在使用过程中进行预算调剂。如果需要调整设备费、业务费、劳务费的相关预算，方法是课题负责人提出申请，由项目承担单位内部相关管理部门审批同意即可。《若干意见》明确规定，设备费的预算调剂权限完全下放到项目承担单位，这意味着在实践过程中，我单位可以根据项目实施需要自主决定调剂，不再由项目管理部门审批其预算调增。

与此同时，科学事业单位可以允许课题到期后形成结余经费并延长科研经费使用时间。但是，项目承担单位应该制定具体的管理规定明确结余经费使用时限，避免结余经费长期挂账，影响财政资金的使用效益。

(二)加大对科研人员的激励力度

1.提高间接费用占比

针对间接费用的管理，科学事业单位可以按照《若干意见》的相关要求，制定间接费用的管理办法。间接费用按照直接费用扣除设备购置费后的特定比例核定。具体为，剩余费用小于500 万元以下的，该比例为30%，大于等于500 万元而小于1000万元的，该比例为25%，大于等于1000万元的，该比例为20%；这些间接经费可以全部用于科研人员的绩效支出，也可以根据单位实际情况，合理确定科研人员绩效支出和单位统筹使用部分的比例。绩效支出可用于人员支出，以提高科研工作的绩效，由课题负责人结合课题组成员实际贡献发放。

针对绩效支出部分，为了更好地发挥激励作用，可以研究制定科学的分配方式。比如将绩效支出分为基础绩效奖励和二次奖励两部分。

基础绩效奖励部分，科研项目间接费用拨付项目承担单位后，按相应比例奖励项目承担团队，由项目负责人根据团队成员的任务等自主分配。

二次奖励部分，科研项目结题后，根据科研项目财务验收情况及项目任务目标完成情况对项目承担团队进行二次奖励，由项目负责人根据团队成员的任务及完成情况等自主分配。

奖励方式如表1所示：

表1

2.提取奖励经费

按照《若干意见》32 号文规定，允许中央级科研院所从基本科研业务费、科学事业单位创新工程等科研经费中提取一定比例的奖励经费，该比例一般不超过20%，这部分奖励用经费可以从一定程度激发科研人员的创新动力，实际上也是科学事业单位改革完善科研项目经费使用的激励机制，盘活科研经费使用效益。

3.不断扩大劳务费的列支范围

科学事业单位在科研项目经费管理中，课题聘用人员的劳务费开支标准，按照所在地区科学研究类和技术服务业从业人员的平均工资水平，参考其在科研项目研究中所承担的工作任务和数量，核定聘用人员的工资薪金，同时，可以将聘用人员的社会保险补助、住房公积金等一并纳入劳务费科目的列支范围。

(三)减轻科研人员事务性负担

1.配备科研财务助理

科学事业单位可以根据单位实际为科研团队配备专业的财务助理，为科研人员在预算编制、预算调剂、经费申请和报销等方面提供专业化服务。单位应当制定针对科研财务助理的管理办法，规定科研财务助理的主要职责。通常包括：协助编制科研项目预算和决算报告，协助办理科研经费报销手续，应对科研经费的结项和检查等专业化工作。

科研财务助理的工资薪金、社会保险和住房公积金等费用，由科研项目经费解决。

2.财务报销管理方式转向信息化和数字化

科学事业单位应当大力开展信息化系统的建设工作，构建包含财务、合同、采购、资产模块的信息化审批系统，与传统方式相比，信息化系统将大大提高财务报销的效率。预算控制功能可以使科研人员动态了解课题经费的使用和结余情况，单位层面可以全面准确的掌握经费的使用情况，对课题经费的使用设置预警机制。

3.支持因公出国(境)学术交流活动

在实践中，科研经费中的国际合作与交流费用，不再归入国家“三公”经费，因此可以不受“三公”经费零增长的限制。免除科研人员的顾虑，使科研人员能把主要精力用于进行正常的因公出国(境)学术交流活动。

三、落实《若干意见》工作考虑及建议

(一)及时制定和修订经费各项管理制度

针对不断变化的内外部环境，科研事业中遇到的新问题、新困难和新挑战，要不断修订和完善科研经费管理制度，使科研管理制度能够与时俱进，即促进科研事业发展由约束失信行为，规范科研经费使用流程，确保中央财政科研经费在良性的轨道上运转，提高科研经费使用效益。

(二)推进科研经费无纸化报销

优化财务报销管理系统，条件成熟的情况下，争取加入电子入账凭证会计数据标准推广范围，推进科研经费无纸化报销试点。科研经费报销时，符合电子入账凭证会计数据标准的，推广使用电子票据核算处理，推动科研经费报销无纸化和数字化。

(三)加强科研助理的管理和培训

提高帮助科研人员节约时间，增加工作效率，单位负责对科研助理的培训，增强其在课题经费预算跟踪、费用报销和结项验收的专业能力。

(四)合理制定科研人员绩效工资

绩效工资要优先向绩效突出和承担国家科研任务多的科研人员分配。借鉴科研人员年薪制管理的经验，积极构想高层次科学家实行年薪制管理。

(五)简化科研项目验收结题财务管理

科学事业单位应该相互配合，积极推进简化科研项目验收和结题工作，建议科研技术验收和财务核算验收合二为一，在科研项目完成时实行一次性的综合绩效评价。财务核算验收建议以经费决算报表作为结项依据，单位对报表内容的真实性、完整性和准确性负责，取消财务审计环节，简化流程，并随时接受项目管理部门的监督和检查。

(六)简化科研用仪器设备的采购流程

科学事业单位要进一步明确采购内部管理规定，简化科研用仪器设备的采购流程，建立科研急需仪器设备和材料的采购制度，特事特办。

(七)健全科研绩效管理机制

建立内部绩效评价管理制度，切实加强科研经费绩效管理办法，继续推行科研经费向优秀科研团队和个人倾斜，保证提高科研经费的使用效率。

(八)强化科研项目经费监督检查

建立审计、财会与日常监督三者的协调机制，对违纪违规的情况要坚决取缔。创新监督检查方式，推行随机抽查、和常规检查相结合，加强事中和事后监管，结果公示，以示警示。法人负责同时约束课题负责人，科研事业单位要定期监管经费使用情况，并实时预警，一旦触犯红线，及时纠正，保证科研经费正常运行；对于科研人员的研究工作纳入信用记录管理，并建立追责和惩戒机制。建议制定负面行为清单，明确禁止的行为，对尽职无过错科研人员则免予问责。

四、结论

综上所述，随着科研经费管理的政策改革措施不断颁布，科学事业单位在解读政策、勇于实践的积极探索中，在执行推进政策的过程中难免存在着许多问题，这也为我们下一步继续推进政策，加大改革力度，扩大改革试点提供了更大的空间，相信经过各方参与主体的有效配合，《若干意见》的落实举措一定会越来越完善，也必然将为我国科学事业的发展起到更大的推动作用。