学前教育培训机构“小学化”治理困境与突破路径

●沈永辉 李 曼 李 硕

一、引言

学前教育培训机构在为学龄前儿童提供丰富多元的教育服务时，也出现了“教3岁孩子背诵圆周率”[1]等引发舆论关注的“小学化”现象，有媒体对此点评 “禁了幼儿园‘小学化’，火了‘幼小衔接班’”[2]。根据《教育部办公厅关于开展幼儿园“小学化”专项治理工作的通知》，社会培训机构被纳入“小学化”治理的范畴。2021年教育部印发《关于大力推进幼儿园与小学科学衔接的指导意见》，强调要加大综合治理力度，要求各级教育部门要持续加大对校外培训机构、小学、幼儿园违反教育规律行为的治理力度。为了保护学龄前儿童权益，2020年新修订的《中华人民共和国未成年人保护法》第32条第3款规定：“幼儿园、校外培训机构不得对学龄前未成年人进行小学课程教育。”正在制定中的《中华人民共和国学前教育法》也拟将学前教育培训机构“小学化”作为禁止行为予以规制。[3]

“治理”是在国家、政府的统治和管理基础上，强调各社会主体在公共问题解决中的参与和作用[4]，重点关注公共权力及其相关主体的参与及协调的互动过程。[5]学前教育培训机构“小学化”治理既是学前教育治理的重要方面，也涉及教育培训机构的治理议题，需要以学前儿童为中心协调政府、市场、学校和家庭不同主体之间的复杂关系。本文基于治理理论，从治理效能实现的机制入手，分析学前教育培训机构治理实践困境及其原因，探寻相应的突破路径。

二、学前教育培训机构“小学化”治理的实践困境

治理研究的早期倡导者罗兹(Rhodes)强调治理的“解释转向”，即关注行动者意义、信念、实践、行动、传统和困境之于治理的影响，挖掘多样性情景下的治理故事。[6]现行学前教育发展的制度规范(结构)下，政府、学前教育培训机构、学校(幼儿园和小学)、家庭围绕儿童发展而进行持续互动过程中的“故事”是分析该领域治理实践困境的重要途径。笔者综合统计资料、实地调研数据以及法院判例，尝试描绘学前教育培训机构“小学化”治理的实践图景。其中，教育统计数据来自A市2015-2021年教育事业统计资料；实地调研数据来自笔者于2020年12月对A市主城区和郊区1444名小学1-3年级家长和470名幼儿园家长的问卷调查；法院判例来自笔者在中国裁判文书网中以“幼小衔接”和“学前教育培训”两大关键词系统搜索整理的174份裁判文书。

(一)系统困境：学前教育“小学化”治理政策执行偏差的悖论循环

所谓系统性困境，指学前教育“小学化”倾向治理作为一个整体系统在互动过程中的矛盾困境，显现于学前教育培训机构“小学化”倾向治理之中，具体表现为学前教育“小学化”倾向治理政策执行偏差而引发的系统问题。

政策执行偏差，指政策执行者在实施政策的过程中,由于受主客观因素的制约,其效果偏离政策目标并产生了不良后果的政策失真现象。[7]从纵向的政策进程看，学前教育“小学化”治理政策大规模实施开始于2010年《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》颁布以后。2011年和2012年教育部分别印发《关于规范幼儿园保育教育工作 防止和纠正“小学化”现象的通知》《3-6岁儿童学习与发展指南》。随着“小学化”倾向治理政策的推进，幼儿园“小学化”治理方面取得成绩的同时，出现了“意外”后果：大部分幼儿园面临大班生源流失的问题。以A市为例，该市2015-2021年6年教育事业统计的平均数据显示，小班在园幼儿数平均为15.27万人，中班在园幼儿数平均为15.26万人，而大班在园幼儿数平均仅为13.12万人。2015-2021年，该市中班到大班的6年平均流失率为14.02%。笔者在A市开展的问卷调查结果也对此有所印证。1444名被调查小学家长中有22.7%的家长表示，由于接受学前教育培训机构的“幼小衔接”而从幼儿园退班。

从横向的治理场域来看，学前教育“小学化”治理政策还包含了对小学阶段的免试就近入学和入学后“零起点”教学的政策要求。笔者的实地调研结果表明，该项政策目标并未完全实现。对小学低年级家长的问卷调查中，关于“您的孩子在刚进入小学时，是否遇到下列困难”，结果显示，在各种困难中，家长选择“无法跟上学校的教学进度”的比例最高。 有21.6%的家长认为，孩子对此“有一点困难”或“遇到很大困难”。为了进一步检验幼儿园阶段是否报培训班、是否在大班阶段选择从幼儿园退班到培训机构参加“幼小衔接”对学生进入小学初始阶段的影响。笔者通过独立样本T检验的方法，对问卷数据进行分析。结果显示，上过课外培训的家长对学生“无法跟上学校的教学进度”“学业成绩差”“没有丰富才艺技能”和“入学申请时存在困难”四个方面的困难评价更低(四项指标的差异性检验均在0.001水平上显著)。对“经常有不遵守课堂纪律的行为”和“无法和同学和谐相处”两个方面的困难评价没有显著差异。此外，在大班阶段从幼儿园退班，到培训机构参加“幼小衔接”的学生家长，对学生进入小学初始阶段“无法跟上学校的教学进度”的难度评价均分为2.34分(1-5分代表难度由低至高)，而没有退班的家长对此的评价均分为2.55分(T=-2.889，df=1442,P=0.003)。

学前教育“小学化”倾向治理的政策意图，是提倡学龄前儿童科学保教，促进其健康成长。这一政策目标涉及的治理场域包括幼儿园、学前教育培训机构、小学。而调研结果反映的大班生源流失和小学低年级学生学业适应困难，是治理系统内部失衡的结果。因此，学前教育培训机构“小学化”问题，是整体学前教育“小学化”治理的“意外”结果。它根植于治理系统内部不同维度的政策执行结果偏差，因此也对学前教育机构的治理形成负面的反馈，生成了治理的系统困境。

(二)价值困境：学前教育培训机构政策执行的内在冲突

所谓价值困境，指学前教育培训机构“小学化”治理政策目标实现过程中，政策执行者面临的不同层面、不同形式价值之间的冲突，并由此制约政策目标实现的状态。伊斯顿(Easton)认为，公共政策是政治“价值分配”的方式。然而，价值的不相容性，意味着追求某一种价值必然会限制追求其他价值的能力。加尔特·德·格拉夫(Gjalt de Graaf)和赫斯特·潘纳克(Hester Paanakker)总结了公共治理中的程序价值和绩效价值之间的冲突。其中程序价值包括诚实、正直、平等、透明公开、合法;绩效价值包括效率和有效性。[8]相对于学前教育培训机构“小学化”治理系统困境，价值困境更凸显于具体政策执行层面。

在绩效价值层面，效率与有效性之间的冲突构成学前教育培训机构“小学化”治理的价值困境之一。效率常被解释为资源量和结果之间的关系，有效性则指实际工作与行动影响的关系。[9]在具体治理实践中，这一价值困境首先表现为学前教育培训机构主体的庞杂且游离于教育行政与市场监管部门之间，使行政主体实施的治理活动限于效率与有效性的冲突。目前针对学前儿童的培训机构未有官方权威统计数据。从笔者收集的174份法院判例统计看，判例文本涉及51家机构，主体为“XXX学校”“XXX教育培训中心”的仅7家，其余均为“XXX教育科技有限公司”或“XXX教育咨询有限公司”。教育行政部门中负责学前教育和培训机构业务的有限行政人员面对如此庞大的“公司”，则呈现“民不举，官不究”状态。174份判例中，仅有1例学前教育培训机构因无办学资质而受到教育行政部门的行政处罚。治理效率和有效性之间的困境，使治理主体在实施治理行动前基于治理效率的考虑，而选择性地执行相关政策。

在程序价值与绩效价值之间，合法性与绩效价值的冲突是学前教育培训机构“小学化”治理中最为常见的困境，即公共治理当中的行为体面临的规则可能阻碍目标达成的状况。[10]在判例案件中法院关于“小学化”这一问题的不同认定，可以很好地展示这一价值困境。

案例1：小淘器公司与爱学堂公司合作协议纠纷案((2019)苏0505民初134号)。案情概述：小淘器公司(甲方)与爱学堂公司(乙方)拟定合作协议，合作开发朗文英语教学培训项目，并在甲方场地开展少儿英语培训。双方约定该项目的学费收入按4：6分成。期间，甲方收到《关于在全省开展教育领域人民群众反映强烈突出问题专项治理的实施方案》的整改通知书后，停止招收英语培训学生，并将已收学费退回。双方争议焦点包括解除合作协议、退费损失分担比例，以及甲方是否以“口才课”名义继续从双方合作的英语培训项目中获利。在该案件的裁判中，审理法院认定的两个事实涉及学前教育培训机构“小学化”的认定。其一，在认定是否能解除合作协议时，法院认为“双方合作的项目即主要是针对学龄前幼儿的英语培训课程，显然是不符合国家政策，小淘器公司亦不符合办理办学许可证的条件”。法院认为，《江苏省教育厅关于开展幼儿园“小学化”专项治理工作的通知》坚决纠正校外培训机构以学前班、幼小衔接班等名义提前教授小学内容(主要指语文、数学、英语等)的不良行为，禁止以集中授课方式实施汉语拼音以及汉字读写训练、数字书写运算训练、外语认读拼写训练等，明确不得以学龄前幼儿为学科类培训对象。其二，在认定甲方是否继续以“口才课”名义开展学前儿童英语培训时，法院认为“小淘器公司所称的口才课是否属于政策禁止的语言类培训课程，应由相关主管部门进行认定”。可见，法院明确学前儿童的英语课程均属于政策所指“小学化”内容，而对更名后的“口才课”的认定还存疑。

案例2：胡泳、胡某婚姻家庭纠纷执行裁定 ((2020)川01执复640号)。案情概述：胡某，2016年3月17日出生，系胡泳之女。胡泳与胡某之母朱某离婚后，胡某随其母朱某生活。胡泳每月支付胡某生活费800元至其年满18周岁，医疗费、教育费由朱某、胡泳凭发票各承担一半。胡某申请执行“2019年10月至2020年1月教育费4549元，幼儿园伙食费723元，合计5272元”。双方争议的焦点为教育费4549元中有4294元属于胡某在幼儿园之外的天童美语教育学校参加教育培训的费用，这是否属于教育费用要双方分担。在该案的终结审查执行裁定中，法院认为“胡泳已按时履行了生效法律文书确定的义务。胡某现年仅4岁多……孩子的教育应以必要性和合理性为前提，同时应避免幼儿教育‘小学化’。因此，对胡某请求胡泳支付幼儿园之外的培训费4249元，缺乏必要性和合理性，应不予支持”。由此看出，法院以教育的“必要性”和“合理性”为原则，认定胡某在学前教育培训机构的教育属于“小学化”。

综合案例1和案例2可见，从法律意义上认定“小学化”存在裁量自由的空间，两个案件的不同裁定，凸显了治理过程中，以合法性为基础的程序性价值和以治理效能为标志的绩效价值之间的矛盾冲突，这是学前教育培训机构“小学化”治理中价值困境的集中体现。

三、学前教育培训机构“小学化”治理实践困境原因分析

在我国，治理一般可分为国家治理、政府治理和社会治理。[11]学前教育培训机构“小学化”治理属于社会治理的内容。而该领域治理面临的系统困境和价值困境的突破，可以在“反事实框架”的方法论基础上，通过比照“善治”的基本要素的互动状态，反推出治理困境的深层次原因。“善治”指使公共利益最大化的公共管理过程。这一过程包含合法性、透明性、责任性、法治和回应五大要素。[12]笔者认为，五大要素之间的互动可以集合为三个层面：法治，即制度权威而非人治，“善治”实现的制度基础；协同，即不同方面主体履行职责和义务的责任性和对公民需求的及时回应；认同，即基于公共治理过程的信息透明而形成的公民个体内心所体认的权威和秩序。以此为框架，笔者认为，学前教育培训机构“小学化”治理的实践困境，正是五大要素并未实现良性互动的结果，可从上述三个层面得到解释。

(一)权威弱化：法律政策语言不一致

根据现行法律，学前教育培训机构“小学化”指培训机构教授小学课程。目前专门针对学前教育领域规制的法律政策文件中，《幼儿园管理条例》层级最高。《幼儿园管理条例》第27条规定，幼儿园的“教育内容和方法违背幼儿教育规律，损害幼儿身心健康的”，“由教育行政部门视情节严重，给予限期整顿、停止招生、停止办园的行政处罚”。由于《幼儿园管理条例》制定时间较为早远，规制对象仅为幼儿园，并未覆盖校外培训机构中的幼儿教育。同样，于2015年完成修订的教育部规章《幼儿园工作规程》也仅适用于城乡各类幼儿园。因此目前适用于校外培训机构幼儿教育规制的法律，仅有《中华人民共和国未成年人保护法》(以下简称《未保法》)。经过修订并于2021年6月1日起实施的新《未保法》第33条规定：“幼儿园、校外培训机构不得对学龄前未成年人进行小学课程教育。”

在《教育部关于规范幼儿园保育教育工作防止和纠正“小学化”现象的通知》《教育部办公厅关于开展幼儿园“小学化”专项治理工作的通知》中，“小学化”不仅包括教授小学课程内容，还包括教育方式、教育环境的小学化，以及师资能力匹配和小学零起点教学。由此可见，在法律和政策之间关于“小学化”的界定存在不一致的问题。法制统一原则是法治社会和教育法治的内在要求，是保障法治实践有效推进的前提，更是治理效能实现的制度基础。核心法律概念的不一致，使得该领域治理的权威系统极度弱化，造成执行层面的政策实践的价值困境，也为系统困境的生成提供空间。

(二)协同缺失：责任性和回应不足，系统治理功能未能实现

协同，指系统中诸多子系统或要素之间交互作用而形成有序的统一整体的过程。[13]治理主体多元，子系统的协作性、系统的动态性和自组织的协调性，是治理系统功能发挥的重要因素。[14]学前教育培训机构“小学化”治理应是以学前儿童为中心，政府、市场、学校(小学和幼儿园)和家庭协同共治的过程。从实践状况来看，治理过程面临的系统困境主要来自治理系统的协同缺失，具体表现为责任性和回应不足，系统治理功能未能实现。

教育行政部门是“小学化”治理的责任主体，其行政对象包括幼儿园、小学和教育培训机构。然而，治理实践中的系统困境，很大程度是由于对三个对象的责任履行不足，以及对公民教育需求的回应不够造成的。从现有的法院判例中可以侧面看出，学前教育培训机构、幼儿园和小学三者之间有可能存在相互勾连的灰色空间。笔者收集的案例中，“陈某与南京悦享读教育科技有限公司教育培训合同纠纷案”((2017)苏0102民初5245号)和“屈艳艳与常桂珍、赵勍合同纠纷案”((2019)津0103民初3450号)对此均有体现。两起案件纠纷的核心，在于原告与被告方签署的《择校班报名协议》或《入园协议书》中均涉及通过接受被告所在机构“幼小衔接”服务，从而获得小学择校中的优先权，其中还涉及幼儿园与相关培训机构之间的利益捆绑。由此可以看出，教育行政部门治理学前教育培训机构“小学化”倾向问题时，其对于幼儿园、小学方面的协同治理缺失，必然造成最终治理效能的无法实现。

此外，目前有关“小学化”治理的政策文件中，从发布主体到执行主体均只有教育行政部门，市场监管等其他行政部门，以及行业组织并未参与协同治理。从学前教育培训机构的主体构成来看，在工商部门注册的“公司”占绝大多数，从培训内容来看，诸如前文提及的“口才课”还涉及文化艺术市场的监管，从行业内部规范来看，学前教育培训机构作为相对专业的市场主体，其内部行业的自治之于该类市场环境的系统改善有着不可替代的作用。总之，缺乏必要的协同，无法对现实需求予以回应，各行政主体的责任也无法履行，治理的系统效能无法实现。

(三)合法性认同危机：家庭教育权理解偏误

社会学家们使用“合法性”言指社会对组织或一套制度的认可、接受与信任。[15]社会个体的认同作为制度实践的合法性基础，往往决定了系统治理的结果。将此观点用于学前教育培训机构“小学化”治理困境的分析可以发现，家庭作为行动主体对其拥有的教育权利的偏误理解合法化自身行动，并由此推动“小学化”教育培训市场空间的扩大。

我国实行九年义务教育，《教育法》和《义务教育法》中仅对义务教育阶段的适龄儿童及其家长的义务做了强制性规定。因此部分学者和家长倾向于认为，学龄前儿童教育更多属于家庭教育范畴，是父母教育权的权能体现，具有自主选择的空间。从笔者对北京市家长的调查可见，家长对学龄前儿童在“幼小衔接”上的需求是多元的。关于学龄前儿童在大班阶段的教育内容，83.5%的小学低年级家长认为，应“学会小学阶段需要的学校秩序和人际交往规则”;44.5%的小学低年级家长认为,应“掌握一些语文、数学、英语知识，能够在一年级入学时领先其他同学”;84.1%的小学低年级家长认为,应“学会学习的习惯”。64.3%的家长表示,应该“开发孩子的智商”;43.3%的家长认为,应“让孩子掌握艺术方面的特长”;20.5%的家长则“没有想法，只希望他/她能有快乐的童年”(N=1444).与已经完成学前阶段的家长对比，被调查的幼儿园家长对上述需求的比例分别为77.2%、43.0%、85.3%、60.2%、42.1%和15.5%(N=470)。可见，家长作为学前儿童教育选择的行动者，基于自身的认知理解作出的行动选择，建构了学前教育培训机构“小学化”治理的合法性认同危机。

四、学前教育培训机构“小学化”倾向治理的突破路径

2014年以来，我国校外培训机构治理进入全面整治阶段。[16]2018年以来，《教育部办公厅等四部门关于切实减轻中小学生课外负担开展校外培训机构专项治理行动的通知》《国务院办公厅关于规范校外培训机构发展的意见》等重要的专项治理文件相继出台。2021年5月21日，中央全面深化改革委员会第十九次会议审议通过《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》。可见党和国家对于校外培训机构无序发展治理的决心。总体来看，目前政策重点在于解决义务教育阶段中小学生课外负担过重问题。但笔者认为，校外培训机构幼儿教育的乱象，尤其是不符合儿童身心发展规律的“小学化”教育问题也应予以关注。随着新修订的《中华人民共和国未成年人保护法》的正式实施，学前教育“小学化”治理已纳入法治框架，面对治理实践中的困境，笔者尝试从以下方面提出突破路径。

(一)法理厘清：以“最有利于未成年人”原则调节现代国家、家庭与社会教育权，重构治理的合法性

学前教育培训机构“小学化”治理涉及现今三种基本教育权：国家教育权、家庭教育权和社会教育权，即国家的施教权和对教育的统治权、管理权；各种社会力量依法享有的教育举办权；父母教育子女的权利。[17]实践中，父母拥有对学龄前儿童的教育自由及其边界是争议的焦点。而作为市场主体的培训机构所指向社会教育权的边界也应是治理合法性的基础。

学前教育培训机构“小学化”治理的法理基础，应该在于“最有利于未成年人”的法律原则应用。《儿童权利公约》确立了“一切以儿童的最大利益为首要考虑”的儿童保护最高原则。《儿童权利公约》指出儿童的“最大利益”不仅限于父母抚养教育权，而且对其他利益主体做出了要求。[18]新修订通过的《中华人民共和国未成年人保护法》明确“保护未成年人，应当坚持最有利于未成年人的原则”。其中，“适应未成年人身心健康发展的规律和特点”是处理涉及未成年人事项的要求之一。上文提及的案例1、案例2面临的价值困境化解应该以未成年学生为中心，以是否符合“未成年人身心健康发展的规律和特点”，保障未成年学生的最大利益作为准绳。而这一原则的适用也应推之于国家介入家庭教育，教育培训机构培训内容规制，以及义务教育阶段科学有效的“小幼衔接”规范，最终实现国家、家庭与社会教育权之间的有效规制与衔接。

(二)专家参与：幼教专家作为社会力量强化治理权威性

学前教育培训机构“小学化”治理关键在于“小学化”的界定。前文的分析可见，“小学化”这一概念还存在法律概念和政策语言之间的转换和操作化界定问题。对于法律的执行而言，“小学课程内容”“小学内容”“适应未成年人身心健康发展的规律和特点”都是一个专业判断问题，而非简单的法律认定问题。

将教育部发布的《3-6岁儿童学习与发展指南》(以下简称《指南》)提出的适龄儿童能力发展目标与目前学前教育培训机构提供的课程服务比较分析发现，对学前教育培训机构的幼儿教育内容是否属于“小学化”，还需要专业的判断。如，《指南》对5-6岁儿童在数学能力方面设定目标之一是“感知和理解数、量及数量关系”。部分学前教育培训机构针对5-6岁儿童开设的“大班数学思维课”课程内容包括了占格游戏策略，认识不等号、长度测量、面积测量等。就课程简介列举的课程内容而言，与《指南》列举之儿童发展目标存在不一致。关于授课方式、教师能力以及学习环境是否符合儿童身心发展的需要，更需要专业的现场判断。

随着社会治理的精细化，行政执法能力越发考验行政部门的专业能力。在其他领域，为了提高公众对行政执法的认同度和执法效果的权威性，专家参与被视为一种有效的手段。如，在安全生产执法中，普通执法人员很难全面掌握众多、复杂的安全生产技术标准。为此，应急管理部提出“执法+专家”工作模式，即执法人员聘请特定专家对特定的企业开展辅助执法，以更加专业的视角发现隐患问题，提出合理的解决方案。[19]笔者认为，面对学前教育培训机构丰富多样的课程，行政执法部门应该借助专家力量，提升执法的专业性和有效性，从而强化治理的权威性。

(三)系统治理：执法检查与教育督导也应助力学前教育“小学化”治理

学前教育“小学化”治理效果的巩固，需要在治理实践中，对学前教育阶段和小学阶段进行双向系统治理。

执法检查作为人大监督形式的制度化实践，应该成为贯穿不同学段、不同类型教育机构系统治理的重要工具。一方面，是否免试就近入学、是否坚持按课程标准零起点教学等内容，可以纳入《义务教育法》执法检查中的适龄儿童、少年接受义务教育情况和全面实施素质教育情况等执法检查内容之中。另一方面，随着“幼儿园、校外培训机构不得对学龄前未成年人进行小学课程教育”纳入《未成年人保护法》学校保护的内容，部分地方人大已经启动新一轮《未成年人保护法》执法检查，尤其关注公安局、教育局、市场监督管理局、文旅体局、司法局等部门贯彻实施未成年人保护法情况。因此，学前教育培训机构“小学化”治理应该以此为契机，从人大监督的层面提高治理层次，实现系统治理效能。

有力的督导是抓落实的重要手段。[20]2020年《关于新时代深化教育督导体制机制改革的意见》强调加强对学校的督导，促进学生德智体美劳全面发展。包括《关于大力推进幼儿园与小学科学衔接的指导意见》在内的有关学前教育“小学化”治理的文件，均将小学阶段的免试就近入学、坚持按课程标准零起点教学等纳入治理范畴。因此，笔者认为，小学阶段是否按照相关规定进行有效的“小幼衔接”，尤其是小学初始阶段是否落实“零起点”教学，也应纳入对学校的经常性督导。总之，充分利用现有的执法检查和监督机制，助力学前教育培训机构“小学化”治理，并由此推动学前教育“小学化”的系统性治理，也应成为突破目前治理困境的路径之一。