新形势下如何加强亚洲区域金融合作

文/高海红 编辑/韩英彤

新冠肺炎疫情暴发以来，亚洲区域金融合作面临新的挑战。尤其是在金融危机救助领域，国际货币基金组织（IMF）作用的增强、区域合作机制自身的不足以及地缘政治因素扰动等对提升区域金融合作水平提出了新的要求。与此同时，区域经济一体化程度的加深、亚洲国家相对稳健的外部收支以及中国对区域金融合作的深度参与，也为未来亚洲金融合作带来新的机遇。这其中，亚洲区域唯一的以流动性危机救助为目的的清迈倡议多边机制（CMIM），经过二十多年的发展已成为全球金融安全网的重要组成部分，在新形势下该机制亟待完善以适应区域新的融资需求。

区域金融合作的挑战

爆发于25年前的亚洲金融危机催生了亚洲金融合作。亚洲金融危机期间，出现严重流动性紧缺的亚洲国家向IMF寻求援助。然而这些国家在获得IMF支持的同时，也不得不接受诸多苛刻条件。对IMF救助的不满是亚洲国家建立区域性金融合作机制的重要起因。2000年，东盟10国、中国、日本和韩国的财政部长在泰国清迈共同签署成立清迈倡议（CMI）协议。2010年，以双边互换为特征的清迈倡议升级为共同决策启动、储备资金多边化的CMIM，该机制负责在成员国出现国际收支困难并诱发金融危机时提供资金救助。2011年，CMIM框架下的东盟+3宏观经济研究办公室（AMRO）正式运转，这是区域金融合作制度化建设的重要步骤。该机构目前是亚洲区域重要的具有经济监测功能和可提供政策建议的国际金融组织。

根据协议，成员国在出现金融危机征兆或者发生危机后可以向CMIM提出申请，获得与其贡献份额呈一定比例的资金援助。然而自成立以来，该机制没有被成员国启动过。即便在2008年全球金融危机期间，作为第三大出资方的韩国出现了收支危机险情，其金融体系出现流动性紧缺。但韩国并未向CMIM提出援助申请，而是通过美联储、日本中央银行以及中国人民银行提供的货币互换获得资金支持。在2020年新冠肺炎疫情暴发后，亚洲部分国家出现了流动性困难，也未向CMIM寻求帮助。笔者认为，由于一系列缺欠限制了CMIM机制的可用性。

首先是救助资金额度的限制。目前CMIM资金总额为2400亿美元。根据协议，成员国获得资金的额度取决于其缴纳的份额和获得贷款的乘数。与此同时，成员国所获贷款还受制于IMF贷款条件性的限制。比如在成员国面对收支问题和潜在流动性危机的情况下，如果其经济基本面相对健康，则可申请CMIM的预防性信贷工具（PL）。在这种情况下，成员国可获得贷款的额度由两部分组成：一部分来自与IMF条件性（Conditionality）挂钩的贷款；一部分来自CMIM自主的贷款。前者在资金获取资格、资金运用和绩效监测等方面受到IMF贷款条件性的约束；后者可由CMIM自主决定而不受到IMF条件性约束。在这样一种安排下，对那些既是CMIM成员又是IMF成员的国家来说，通常会在两家机构之间权衡。基于目前的设计，申请CMIM可获得的资金额度会低于直接从IMF获得的资金额度。比如，在新冠肺炎疫情暴发初期，缅甸出现了严重的金融动荡，需要寻求外部资金的援助。缅甸是CMIM的成员国，但在需要救助的时候并没有向该机制提出救助申请，而是转向IMF，最终于2020年6月获得包括快速融资工具（RFI）和快速信贷便利（RCF）在内的总额为3.55亿美元的贷款。这一额度大约是该国能够从CMIM所获得资金额度的两倍。在新冠肺炎疫情暴发初期，IMF为了最大限度为受援国提供支持，大幅度提高了紧急贷款获得上限。比如针对全部成员设计RFI，在常规条件下成员国可累积获得其缴纳份额80%的额度，在疫情期间，IMF将该比例上调至150%。这项调整在相当程度上提升了IMF的救助力度，也构成了其对包括CMIM在内的区域性金融安排的竞争性优势。

其次是救助机制启用效率制约。CMIM从性质上讲仍是一个由13个成员国参与的多边货币互换安排，其外汇储备额度由各国货币当局分别定向管理。这与以实缴资本为基础、具有法律地位和有常设机构的基金实体具有本质的区别。同时，尽管CMIM在机制启动中已采用共同决策程序，但仍缺乏实际的测试。更进一步，AMRO作为独立的区域经济监测机构，其与CMIM之间彼此分离，这影响了贷款启动事前和事后监测的效率。相比之下，在获得资金的便捷和灵活性方面，中央银行之间签署的货币互换安排要比区域金融救助更有吸引力。

再次是与IMF贷款条件性的挂钩问题。与IMF贷款条件性的挂钩一直困扰CMIM的有效启用。CMIM对其宗旨的陈述中明确了其与IMF的互补关系。这其中的考虑是，一方面IMF具有更为完备的监测手段和流动性危机的救助经验，在CMIM缺乏独立的贷款条件的设计约束下，为保障贷款的有效实施并达到预期效果，CMIM需要通过与IMF贷款条件性挂钩以防止资金使用的道德风险。另一方面，由于提供贷款的同时附加了诸多关于受援国国内政策调整和结构改革的条件，若条件过于严苛便降低了成员国启动贷款意愿。亚洲金融危机中IMF对危机国家提供救助时过于严厉的条件约束是亚洲国家寻求自身救助机制的重要原因。基于这样一种两难，CMIM自成立以来不断调整其与IMF贷款条件性挂钩的比例，从最初的90%不断下调。2021年3月，修订的《清迈倡议多边机制条款》协议正式生效。新协议条款的一项重要内容是将CMIM与IMF贷款的挂钩比例降至60%。这意味着，CMIM贷款额度的60%受到IMF贷款条件性的约束，贷款额度40%的非挂钩部分则可由CMIM自主提供。这一调整不仅提高了CMIM贷款启动的自主性，也对CMIM建设自身的贷款条件性提出了要求，为最终与IMF在贷款条件性脱钩做准备。

最后是缺乏区域货币合作更高目标的支持。在亚洲金融危机后，学界对亚洲区域能否以及如何开展汇率政策合作进行了积极的探讨。美国经济学家约翰·威廉姆森较早设计了亚洲国家的盯住汇率制度，将亚洲货币按平均权重盯住美元、欧元和日元组成的篮子货币。日本经济学家小川英治等提出亚洲货币单位（AMU），用来衡量成员国汇率与AMU指数的偏离程度，并计划将AMU进一步升级作为参与国家调整汇率政策的参照，为亚洲汇率合作做准备。亚洲开发银行于2006年提出设立亚洲货币单位（ACU）的动议。上述区域货币合作动议仅停留在设计阶段，由于多种原因未获得区域国家的共识。货币合作具有锚定的作用，欧元区的经验是很好的参照。而货币合作的缺失使得亚洲区域金融合作难以向纵深方向发展。

此外，地缘政治变数加大了区域合作的难度。中国和日本之间的合作是亚洲区域金融合作的重要基石。中国在不断的改革开放中从早期的制度约束、金融市场欠发达以及人民币资本项目不可兑换等限制条件中摆脱出来，中国在区域的影响力不断提升，中日经济关系也发生了动态变化。近期中国与美国在贸易、投资、技术、金融甚至是安全领域进入新的博弈期，地缘政治对经济决策干扰加大，这在相当大程度上增加了在金融领域达成合作共识的变数。

加强区域金融合作的措施

首先，提升区域金融一体化程度，促进储蓄有效转化为本区域的投资。区域内的贸易、投资和金融的一体化是亚洲区域金融合作的催化剂。根据亚洲开发银行的统计，2020年亚洲区内贸易和区内外国直接投资（FDI）流动均占总额一半以上，而区内股权和债券流动均不足总流动四分之一。造成这一局面有多方面的因素。这包括区域本币金融市场的发育程度仍然有限，亚洲国家吸取亚洲金融危机教训，在资本开放方面比较谨慎等。更为根本的因素是在亚洲储蓄转化投资存在障碍。比如，在一些相对较低收入的国家，因国内治理能力、人力资本和监管框架等要素约束，缺乏融资机会，长期投资受到抑制。而在一些相对收入较高的国家，通常会将本国储蓄投资于资本市场较为发达的美国和欧洲市场，这对本区域长期投资有挤出效应。早在2003年CMIM提出的亚洲债券市场动议（ABMI），正是致力于发展亚洲区域高效和流动性的债券市场，鼓励区域金融机构以适当的抵押发行本币计价的债券以及多币种债券。从资源配置角度看，通过发展区域金融市场，促进区域金融一体化的提高，有利于储蓄转化为本区域的投资，提升区域增长潜能。

其次，完善区域金融机制的本币使用，顺应区域对本币需求的增加。2021年3月《清迈倡议多边机制条款》修订版生效。新条款从制度层面确立了成员国发行的本币具有融资货币的合法性。根据CMIM的初始设计，美元是成员国法定的出资货币和融资货币。本币使用的好处，一是随着本币在区域内的使用需求增加，CMIM已具备了币种多元化条件；二是CMIM的本币化也为本币实缴出资，提升机制为真正意义上的货币基金提供了新的可能性；三是本币使用的增加为该机制在金融市场上进行本币融资扩展了空间。此外，在贸易联系与货币使用之间，亚洲区域存在严重的错配现象。根据亚洲开发银行的计算，尽管亚洲对美国的出口仅占亚洲总出口的9%，但在亚洲89%的商品贸易出口以美元计价；亚洲从美国的进口仅占亚洲总进口的5%，但77%的商品贸易进口以美元计价。因此，区域金融合作机制的本币化尽管不直接涉及本币贸易和投资的使用，但从长远看有助力的潜能。

最后，完善CMIM贷款工具和制度设计。一些亚洲国家较为充裕的外汇储备为抵御外部金融冲击提供了自我保险，也为区域国家应对中长期结构性挑战，更好地满足各国多样性的融资需求，改善和提升区域金融合作水平提供了有利的条件。CMIM需利用这一条件采取一系列升级举措。一是扩展现有的贷款工具箱。目前CMIM的贷款工具主要有常规和预防的流动性支持工具。未来发展应考虑区域国家融资多样性的变化，增设紧急性和中长期性的资金支持工具。目前东盟、中国、日本和韩国已建立了四个工作组，分别在自然灾害的融资支持、宏观经济构架、绿色可持续发展和数字转型领域进行合作，这是亚洲区域金融合作未来延伸的重要方向性变化。二是推动设立亚洲区域自身贷款条件性。这一新的贷款条件性将充分考虑亚洲国家经济结构、经济制度和发展水平的特点。三是推动建立亚洲区域货币基金。CMIM与AMRO之间仍然是两个相对独立的机制，这不利于CMIM发挥流动救助的作用，也限制了AMRO行使有效经济监测的职能。从制度建设看，AMRO与CMIM的合并具有必要性。从全球金融安全网的布局角度来看，建立具有法律地位的亚洲区域金融合作机构不仅为亚洲金融稳定提供保护，也是对全球金融安全网建设的重要支持。

中国的作用

中国的经济和金融影响力是中国在亚洲区域金融合作中发挥积极作用的重要支撑，对资金流动、货币使用以及合作机制建设有着深远的影响。

在货币使用方面，中国需以人民币区域影响力带动区域本币市场发展。一系列观察表明，人民币与东盟国家货币的汇率联动性有显著性表现。人民币跨境支付系统（CIPS）也已实现对东盟各国全覆盖。马来西亚、新加坡、泰国、印度尼西亚、柬埔寨和菲律宾六个东盟国家已经将人民币纳入外汇储备。人民币债券市场的发展在相当程度对亚洲区域本币债券市场发展发挥了引领作用。根据亚洲开发银行的统计，2022年第一季度，中国内地包括政府债和公司债在内的人民币债券的未清偿额为18.755万亿美元，高于日元债券的10.843万亿美元，占亚洲新兴经济体总未清偿额的79.9%。鼓励包括人民币在内的本币用于区内贸易、投资和危机救助，已成为亚洲金融合作的一项重要内涵。

从合作机制建设看，中国需推动整合区域金融安全网的建设。中国是CMIM的发起国和最大的出资国之一。中国（含中国香港）、日本和韩国出资分别占储备库总额的32%、32%和16%；东盟十国总出资比例占储备库总额的20%。与此同时，中国人民银行与本区域诸多的中央银行和货币当局签署了双边货币互换协议。近期，人民银行与国际清算银行签署了参加人民币流动性安排（RMBLA）的协议，旨在提供人民币流动性支持。首批参加的有印度尼西亚中央银行、马来西亚中央银行、香港金融管理局和智利中央银行。从全球角度看，中国是IMF的第三大出资方，也是世界银行等开发性多边银行的重要成员。目前全球金融安全网处于不断更新和建设当中，中国需积极推动亚洲区域金融合作这一层级的作用，使其与其他层级的合作安排形成互补，从而提高全球金融安全网的运作效率。

总之，中国在亚洲的影响力最终取决于中国经济的发展和长期增长潜力。中国实行的“以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”战略将向其他亚洲经济体提供一个巨大的国内市场。与此同时，中国坚持高水平开放，鼓励跨境资本双向流动，人民币汇率形成机制也日趋完善和灵活，这将使得中国国内金融市场与亚洲区域市场不断融合，不断提升人民币区域使用能力。作为大型的新兴经济体，中国经济走势和国内宏观经济政策具有溢出效应。中国成为全球系统性重要国家的同时，也将在维护亚洲区域金融稳定中承担更多的责任。