国家重点研发计划资金预算管理研究

■/ 李宏丽 何晓燕

一、研究背景

党的十八大以来，党中央、国务院围绕全面深化改革的工作目标和创新驱动发展的战略要求，部署推进了一系列重大科技体制改革举措，要求加强完善国家重点研发计划资金预算管理，推动形成动态的科技管理运行机制。国家重点研发计划由若干目标明确、边界清晰的重点专项组成，重点专项采取从基础前沿、重大共性关键技术到应用示范全链条一体化的组织实施方式。重点专项下设具体项目，项目可根据自身特点和需要下设若干子课题。重点专项实行概预算管理，重点专项所属的项目实行预算管理。近年来，随着国家科技计划管理改革的不断深化，国家重点研发计划在国家科技计划体系中的作用越发显著。根据已公开的数据显示，截止2021 年底，“十四五”国家重点研发计划重点专项已启动78 个，已公示重大病虫害防控综合技术研发与示范、动物疫病综合防控关键技术研发与应用、病原学与防疫技术体系研究、农业面源、重金属污染防控和绿色投入品研发、农业生物种质资源挖掘与创新利用、畜禽新品种培育与现代牧场科技创新、长江黄河等重点流域水资源与水环境综合治理等54 个重点专项，公示的项目数达到800余个。

项目管理专业机构根据国家重点研发计划相关管理规定和任务委托协议开展具体项目管理工作。笔者在承担国家重点研发计划的管理工作中，深刻认识到在国家重点研发计划实施过程中，科学合理的资金预算管理有助于保障重点研发计划的顺利有序实施，提高资金使用效益，有利于加快科学成果转化。虽然一些广大科研机构及企事业单位同样在国家重点研发计划资金预算管理模式创新、流程优化等方面进行了大量卓有成效的研究与探索，体现了资金预算管理的现代化与信息化理念，但在近年来的工作实践中发现，当前国家重点研发计划资金预算实践中仍存在诸多短板与不足，一体化的管理体系仍然存在欠缺，必须给予高度重视。本文将在阐述国家重点研发计划资金预算管理中存在问题的基础上，结合“十三五”农业农村领域国家重点研发计划资金预算管理的有关实践，提出相应的对策建议。

二、资金预算管理中存在的主要问题

以“十三五”时期为例，农业农村领域国家重点研发计划共设立“七大农作物育种”等10余个重点专项，致力于推动农业农村领域科技创新发展，加快推进农业农村领域现代化。近年来我国先后出台、修订了《国家重点研发计划资金管理办法》（以下简称《办法》），以切实提高资金使用效益；相继出台了《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》《关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知》《关于改革完善中央财政科研经费管理的若干意见》《关于调整国家重点研发计划项目预算编报和评审有关事项的通知》《关于进一步完善国家重点研发计划项目综合绩效评价财务管理的通知》等一系列优化科研经费预算管理的文件，进一步明晰资金管理权责，以有力激发科研人员的创造性和创新活力，推进科技事业发展。审视“十三五”时期农业农村领域国家重点研发计划的资金预算管理情况，仍存在一些不完善之处，资金预算管理制度体系建立不全，预算编制质量不高，会计核算和资金使用不够规范等问题，这些问题亟需加以完善，从而强化科技供给，实现国家重点研发计划实施成效经济发展需要对接、与乡村振兴战略对接。

（一）缺乏必要的资金预算管理制度体系

完备的资金预算管理制度体系，能够为项目发展和财务管理提供必要支撑和依据。但在工作实践中发现，部分项目承担单位存在资金预算管理体制缺失、对科研中的经费使用活动约束性不强等共性问题，其原因在于遵循科研活动不够，没有充分体现重点专项和项目组织实施特点，在一定程度上阻碍了资金效益的优化提升，制约了国家重点研发计划的高效推进。

根据科技部网站公开数据统计，“十三五”农业农村领域国家重点研发计划立项数量共计474个，预算安排共计192.02亿元，其中国拨经费148.21亿元，占比77.18%，配套资金43.81 亿元，占比22.82%。平均而言，每个项目能够获得3126.79 万元的国拨经费支持，如此高比重的国拨经费投入体现了国家对于农业科技创新的重视与支持，项目资金预算管理也更为重要，其贯穿于项目执行整个过程。根据对部分项目的中期结果显示，在“放管服”改革下，大多数项目承担单位能够积极落实国家科技计划改革政策，较好地承接国家下放到科研单位的自主权，结合单位实际情况建立和完善资金预算管理制度。但是，仍然有部分单位缺乏完善的资金预算管理体系，缺少丰富的资金管理经验，对资金预算管理的专业性认识不足，没有科学的资金预算管理价值理念，从而给国家重点研发计划科研活动带来一定的负面影响。

（二）资金预算编制不够科学

科学编制资金预算是项目承担单位开展科研工作的龙头和抓手，是项目实施的重要依据。但在工作实践中发现，项目承担单位在编制项目资金预算时存在诸多问题，比如：有的项目单位预算意识不强，造成预算编制的质量不高；不按照国家预算管理规定要求，不考虑工作实际情况，多凭个人经验进行估算，导致资金预算不准确；更多考虑的是在项目研究过程中如何多使用资金，将一些不必要的测试加工费、材料费等纳入预算，想方设法多申请资金，使经费预算远远高于实际支出，导致资金预算不合理，最终造成资金结余；有的科研人员缺少与财务人员的有效沟通，导致业务和财务没有融合贯通，科研人员不懂编制预算等经费管理，财务人员又缺乏相关科研知识，形成预算编制与实际执行“两张皮”，致使预算编制技术水平低，不够专业。

国家重点研发计划的结构形式是“专项-项目-课题”，即在立足于国家未来发展的基础上设立重大专项，并以重大专项为指引设立具体研究项目，项目承担单位再根据研究需要，采用课题和子课题等形式与其他单位进行合作，共同推动项目研究。编制全面资金预算的基础就是课题和子课题，为项目的资金预算编制提供基础和强力的支撑。结合“十三五”农业农村领域国家重点研发计划资金预算管理情况，编制不科学主要有以下几个原因：一是在多数科研单位中，项目申报的资金预算编制工作通常时间紧，任务急，这样的一种编制环境和手段缺乏实际的调查取证研究，缺乏编制工作的科学性。二是对于单位的资金预算编制工作，通常都是用传统的增量预算编制方法，就是说在对当年资金预算进行安排时，是在上一年的财务支出基础上，再综合考虑当年新增的影响因素来确定当年的资金预算。三是中央的一系列政策文件要求下放一定的经费自主权，扩大劳务费的分配权和仪器设备采购的自主权，但是在政策实施过程中，对自主权放开的尺度和边界还缺乏制度文件的细化规范，相关资金预算编制的方法有待更新，这些依然是阻碍科研经费改革进程的难点。

（三）会计核算不够规范

目前，我国的重点研发计划资金实行分级管理、分级负责，项目承担单位是项目资金管理使用的责任主体，负责项目资金的日常管理和监督工作。据相关数据统计，事业型研究单位与大专院校是目前承担“十三五”农业农村领域国家重点研发计划科研活动的主力，二者合计获得86.92%的项目数量与84.08%的经费，与其他类型的单位相比有绝对的优势。与此同时，在单位参与频次方面，国有企业和私营企业对于国家重点研发计划科研活动的积极性也越来越大，参与程度也越来越高，特别是私营企业，2016 年参研频次占比仅为6.85%，而2018 年增长为13.70%。更多的市场主体参与到农业农村领域的科研活动中，虽然参与积极性显著提高，但是会计核算能力也参差不齐，对不同类型责任主体的资金预算管理要求也不尽相同。研究发现，部分项目承担单位对《办法》等规定学习不够、理解不到位，导致在会计核算方面存在以下问题，一是没有单独设账进行独立核算，没有完全做到专款专用，项目资金和其他资金的账务处理混在一起，影响资金预算的有效执行。二是资金使用和项目进度不匹配，在对部分项目的中期检查中发现，虽然项目进度过半，但是资金预算执行率很低，项目进度与预算执行进度严重脱节，这样既影响财政资金使用效益，也反映项目发展可能不需要如此多的预算，未按照科学研究过程相应要求使用资金。

（四）预算资金科目使用不够规范

项目承担单位在编制资金预算时，应该准确使用政府分类收支科目，以全面、准确、清晰地反映项目收支情况。但是结合“十三五”农业农村领域国家重点研发计划资金预算管理情况发现，有的项目没有充分预计各支出经济分类的使用金额，在编制项目预算时将一部分支出放在“其他”科目，导致预算科目与实际支出的差异较大；有的项目存在资金超范围开支问题，列支一些与项目无关或关联度不大的费用；有的项目在临近结题时，突然产生大量设备费、人工费等；有的将设备费直接用于其他不相关的费用支出；有的科研单位存在几个项目之间资金混支问题；上述做法显然没有遵循科研活动的规律和特点，也导致资金预算不准确。

（五）监督机制不够完善

完善有效的监督机制对于项目的规范运行至关重要。近年来，国家重点研发计划管理部门相继出台了多项措施，指导各项目承担单位及时完善监督机制。依据《办法》，重点研发计划资金实行分级管理、分级负责，财政部、科技部负责研究制定重点研发计划资金管理制度，专业机构负责重点专项资金管理和监督，项目承担单位负责项目资金的日常管理和监督。因此，资金管理主体主要包含科研管理机关、项目承担单位、科研人员、独立第三方主体。

虽然资金管理办法为国家重点研发计划资金预算管理提供了一定制度支撑，但当前仍然存在一些问题。一是项目资金预算监管体制具有行政管制特征。政府部门主要是依托专业机构对资金预算进行管理，国家重点研发计划的项目管理专业机构主要由各部委现有的科研管理类事业单位组成，国务院文件以及专业机构管理暂行办法对专业机构的定位与职责进行了规定，这些文件主要以科技事权为基础，以经费的使用与管理为目标，虽有利于明确资金预算管理主体的职责、确保资金使用的合规性，但这种科技事权划分体制具有明显的行政管制特征，造成资金预算管理实质上是部门单位的内部化管理，资金预算管理效率较低。二是部分项目承担单位的内部控制机制不健全，没有形成“全链条设计、一体化实施”完整的项目内部管理监督机制，缺乏对项目资金的内部审计和监管，导致资金预算执行监管不到位，使得原本可以通过项目管理过程中通过监督来更正的问题无法及时解决。三是项目资金预算监管模式僵硬。在项目预算执行过程中，由于不能有效开展项目技术水平与资金使用情况的综合监督考核，监管模式较为单一，造成管理环节与实际活动脱节，致使项目资金使用效率较低。

三、关于加强资金预算管理的几点建议

（一）进一步加强资金预算管理制度建设

2021年10月新修订的《办法》依旧将资金多元化投入作为基本原则之一。因此，应继续充分发挥中央财政和地方财政各自优势，建立合理的“上下联动”协调合作机制；积极适应国家科技项目“链条式创新设计、一体化组织实施”和国家科研经费管理改革的要求，加快推进项目管理运行机制改革和专业机构资金管理制度改革，加强项目统筹协调，对项目资金预算编制和执行进行规范，建立和完善制约制度和实施细则。一方面，项目承担单位要根据最新资金管理办法和其他相关规定，结合本单位工作实际，及时对资金预算编制与审批、预算执行与调剂、资金开支范围等内容修订内部管理制度，确保国家最新政策落到实处。另一方面，要积极引导地方转变思维，深化中央部门预算改革，立足地方实际，实施全面规范、公开透明的资金预算制度。

（二）进一步加强资金预算编制管理

项目承担单位必须充分认识到资金预算编制管理的积极作用，建立完善的资金预算编制管理体制，合理编制资金预算，提高预算编制的科学性和准确性。一要与政府相关宏观政策紧密联系，使预算更具前瞻性；二要科学规范、合理真实地编制项目预算，简化科研仪器设备采购流程等；三要加强科研人员和财务人员的沟通配合，充分发挥科研助理队伍在资金预算管理等方面的专业作用，与科研人员更好合作，减轻科研人员压力，使双方充分了解项目内容和预算的关系，为审核预算编制是否合理，实现对预算的全方位管理提供支持。

（三）进一步加强资金核算和管理

新修订的《办法》中，对经费分配方式中中央财政经费补助的方式进行了拓展，提出实施“揭榜挂帅”、“赛马”等新兴组织机制的项目，可依据项目特点，采取包干制的资金管理方式。加强资金核算和管理日益重要，首先，项目资金预算下达后，项目承担单位要严格按照项目任务书和资金预算实施方案开展研究工作，严格按照预算范围执行。例如，目前直接费用预算科目已从9 个统一精简为设备费、业务费、劳务费共3大类，其预算调整权也全部下放，旨在减轻科研人员负担，提高科研人员获得感。但同时也要用好、管好国家的每一笔专项资金。其次，规范会计核算和审批程序，厉行节约，严格按照规定的开支范围和合理的开支标准，严格预算执行，确保规范合理地完成预算执行任务。最后，强化项目法人责任制，资金管理责任要落实到人。项目承担单位要切实落实法人责任，做好项目资金的日常管理和监督；项目实施团队要强化预算执行管理，加强资金使用的规范性，提高资金使用效率。项目承担单位财务管理人员和项目科研财务助理团队共同发挥作用，做好项目实施工作。

（四）进一步加强资金监督管理

一是加强资金审计监督、财会监督和日常监督的融会贯通，创新监督检查方式，利用大数据等信息技术手段，实行随机抽查、检查，提高资金监督检查效率。对财务工作检查审计中发现的问题，项目负责人要及时整改，抓早抓小，严格审核和把关。以农村中心专业机构为例，近年来中心高度重视对项目单位的政策宣传，在每年召开的各重点专项项目启动会和工作推进会上，都对国家出台的最新科技改革政策进行深度解读，获得项目单位的好评。二是对项目承担单位和科研人员在科研经费管理使用过程中出现的失信情况，探索纳入信用记录管理，进行必要惩罚；三是坚持需求导向，突出内控重点，及时梳理问题风险点。各项目负责人要着力在“早、小”和“常、长”上下足功夫，及时发现和改进问题，注重总结推广经验，保障科研任务顺利完成。项目承担单位要定期开展财务资金“回头看”，全面总结梳理财务管理过程中存在的主要问题，明确下一步改进落实的具体举措。