生育政策放开背景下人口老龄化的财政风险研究

■/ 张双娇 张 青

一、引言

根据2020 年第七次全国人口普查数据，我国60 岁及以上人口有2.6 亿人，其中，65 岁及以上人口1.9亿人。65岁及以上人口比重达到13.50%，人口老龄化程度已高于世界平均水平（65 岁及以上人口占比9.3%）。人口老龄化不仅是一个社会民生议题，更与政府财政危机息息相关。人口老龄化作为未来我国经济的一个重要的外部不利条件，无疑会影响着中国的财政政策取向。从中长期来看，人口老龄化将成为中国最大的财政风险。人口老龄化对财政风险的影响以及实现财政可持续性的政策选择，已经成为我国改革与发展面临的重大课题。为了应对老龄化，我国政府逐步放开生育政策，先后实施了“双独二孩政策”“单独二孩政策”“全面二孩政策”“三孩政策”。在生育政策放开背景下，人口老龄化的财政风险是否改善，这是本文的研究重点。

二、文献综述

纵观近年来国内外学术界的研究，对人口老龄化的财政风险效应研究多是基于财政支出、财政收入和财政管理等视角的局部均衡分析。

（一）基于财政支出视角的研究

Torrey et al.（1982）、Dormont et al.（2006）、Ismael Sanz et al.（2007）分别基于美国、欧洲和OECD 成员国不同经济体的经验数据，研究认为人口老龄化导致政府支出变化、财政压力增大。压力具体表现为：人口老龄化导致社会保障资金支付危机（韩玲慧，2013）；人口老龄化对医疗消费支出有显著正向影响（孟昕和克里斯汀·杨，2006）；人口老龄化的社会成本特别是健康和公共服务成本将增加（王学义等，2013）；人口快速老龄化引发政府相应费用支出增加，国家和企业支付的退休费用和各种补贴费用大幅增加（孙开等，2015），此外，与人口老龄化相关的养老服务价格变化、医疗技术上升所带来的医疗支出规模扩大，增添了财政支出压力的更多不确定性（高培勇等，2014）。

（二）基于财政收入视角的研究

一是人口老龄化不利于经济增长，从而影响财政增收能力。吴俊培等（2015）实证研究发现人口老龄化引起的公共健康支出，挤占了物资投资、公共人力资本投资等支出，间接抑制了经济增长；王德文和蔡昉等（2004）、郑伟等（2014）研究认为老龄化的人口结构变化通过劳动力供给、储蓄和技术进步等渠道对经济增长施加直接或间接影响；但是，也有部分学者认为人口老龄化与经济增长存在非线性关系（李军，2005）。二是人口老龄化改变了税基。人口老龄化使得健康保健品、医疗护理服务等高层次服务消费比例提高，由此将扩大增值税、消费税和营业税等间接税的税基（龚锋等，2015）；但是，较高的抚养比会导致个人所得税等直接税降低（Assat Razin et al.，2002）；此外，Tetsuo Ono（2005）认为人类寿命的延长和较低的人口增长速率会影响环境税和环境质量。三是为缓解财政压力的税收平滑政策引起税收负担升高。Kono（1996）认为人口老龄化将引起年轻劳动力短缺、经济增长缓慢，年轻人的税收负担升高；Assat Razin et al.（2004）则认为老年人也会反对税率提升。

（三）基于财政管理视角的研究

一是人口老龄化影响财政收支平衡的研究。左学金（2001）以养老保险基金为例，认为人口老龄化影响收支平衡，前者体现为不断提高的养老金净支出，后者体现为通过影响经济增长的速度和质量降低养老基金的收入能力；李时宇和冯俊新（2014）基于中国政府资产负债表，量化分析了人口老龄化的冲击；李扬等（2012）认为社会保障资金缺口可能成为政府或有负债的重要部分。二是人口老龄化引起政府债务风险的研究。郑秉文（2013）、杜萌和马宇（2015）分别基于日本、欧洲和70 个新兴市场国家、发展中国家的数据实证了老龄化的债务风险效应，表明较高的人口抚养比提高了债务违约风险，老龄化成本是主权债务危机的重要诱因。三是人口老龄化与公共养老金系统研究。董克用等（2011）提出建立多支柱模式来保持养老保障体系的可持续发展；Askar（2015）、赫国胜等（2015）主张在人口老龄化的情况下对公共养老金制度进行参量改革。四是人口老龄化影响财政可持续性的研究。Raffelhüschen（2000）和荷兰中央规划局分别研究了人口老龄化对欧洲国家和美国、澳大利亚、荷兰的财政可持续性影响效应，发现人口老龄化严重危害社会福利体系和财政可持续性；刘尚希（2016）认为中国经济新常态下，财政收入增速减缓，人口老龄化的风险开始凸显，财政化解公共风险的压力很大。

当前学者研究人口老龄化的财政问题大多是在原有政策背景下做的风险评估及预测，本文拟在生育政策放开背景（即三孩政策）下分解人口老龄化的财政风险，通过构建财政风险综合指数，将人口老龄化纳入国家财政风险的影响因素之中，应用综合指数分解分析（CIDA）法构建财政风险分解体系，研究生育政策放开背景下财政风险分解体系中的各个因素特别是人口老龄化因素对于财政风险变化的影响，并提出相应的建议。

三、财政风险综合指数的构建及分解

借鉴韩秀兰等（2019）人口老龄化税收收入综合指数的构建方法，本文构建人口老龄化财政风险综合指数，分解生育政策、人口老龄化等因素对财政风险的影响效应。

假设FR 为全国财政风险，FRi为i 地区的财政风险；FX 为财政总支出，FXi为i 地区的财政支出；FI为财政总收入，FIi为i地区的财政收入；GDPi为i地区的GDP；TP 为总人口，TPi为i 地区的人口；OP为总体老年人口，OPi为i地区老年人口；LP为总体劳动人口，LPi为i地区劳动人口；CP为总体少儿人口，CPi为i 地区少儿人口。基于此，可以构建财政风险综合指数：

Bi=，为财政支出与GDP的比值；

Ci=，是人均GDP，反映了地区经济发展情况；

Di=，为地区总人口与地区老年人口的比值，是人口老龄化率的倒数；

Ei=，为地区老年人口与地区劳动力人口的比值，是老年抚养比；

Fi=，为地区劳动力人口与地区少儿人口的比值，是少儿抚养比的倒数。

由公式（1）可知，财政风险综合指数可以分解为财政不平衡指数（A）、财政支出比重（B）、人均GDP（C）、人口老龄化倒数（D）、老年抚养比（E）、少儿抚养比倒数（F）和少儿人口（CP）7 个影响因素，其中，财政支出比重（B）、人口老龄化倒数（D）、少儿抚养比倒数（F）和少儿人口（CP）为中介变量。以下实证分析仅从财政不平衡指数（A）、人均GDP（C）、老年抚养比（E）三个变量进行观测分析。人口老龄化率与老年抚养比均可反映人口老龄化因素的变动情况，本文选取老年抚养比分析人口老龄化引发的财政风险变动。

财政风险综合指数的加法分解如下：

公式（2）中“0”表示基期数据，“t”表示报告期数据（下同），FRx可以分解为下式：

下文将采用加法分解法进行实证分析，利用公式（3）和公式（4）计算各因素对财政风险的增量影响，并根据公式（2）加总各分解成分△FRX得到△FR，进而计算各因素的贡献率。

四、基于财政风险综合指数的实证分析

本文采用我国2007—2019 年省级面板数据，分解人口老龄化引发的财政风险变动。

（一）数据、指标及描述性分析

人口老龄化国际标准为7%，由表1可知，2007年我国人口老龄化已经超过国际标准，达到了8.05%，当年老年人口规模达到10636万人，老年抚养比达到11.10%。2019年我国老年人口规模达到了17603 万人，人口老龄化直线上升至12.57%，远超国际标准，老年抚养比达到17.80%，我国目前处于人口老龄化的快速发展阶段。发达国家在进入老龄化社会的时候，人均GDP一般为5000到10000美元，而我国在老龄化进程中并未达到人均GDP的水准。与发达国家相比，我国针对老年人的社会保障、医疗服务等方面的措施存在缺口，养老服务体系有待完善。在2007—2019 年间，我国人均GDP 呈现上升的趋势，由2007 年的人均2.04 万元上升至2019 年的人均7.08 万元，这表明中国经济发展水平持续增长。从财政收入与财政支出的角度观测，2007—2019 年财政收入整体呈上升趋势，2019 年财政收入近似为2007 年财政收入的5 倍。财政支出在2007—2019 年间呈现扩大的趋势，政府在社会保障等方面的支出不断增加。由于财政收入与财政支出的不均等增长，财政不平衡指数呈现略微波动情况，但整体仍呈现上升的趋势。2007—2011 年少儿抚养比呈下降趋势，一定程度上反映了生育意愿的下降，为此，我国先后颁布了三版针对不同家庭的“二孩政策”，政策实施的次年我国少儿抚养比均呈现上升趋势。随着国家生育政策的不断调整，我国的生育率有所反弹。

表1 指标描述性分析

（二）人口老龄化财政风险的分解结果分析

1.财政风险加总指数视角。结合公式（2）—（4），计算得到全国视角下人口老龄化因素的财政风险分解表（见表2）。2007—2019 年财政不平衡效应、人口老龄化效应、生育政策效应等各因素引起财政风险的综合指数表明，最终加总得到财政风险增量为3390641.08亿元。其中，以财政不平衡指数（A）为代表的财政情况对于财政风险增加的贡献率为12.89%；以人均GDP（C）为代表的经济发展因素在财政风险增加过程中贡献率达到26.50%；以老年抚养比（E）为代表的人口老龄化情况对于财政风险增加的贡献率达到14.39%，超过了财政不平衡指数所带来的影响，人口老龄化因素对于财政风险的拉动作用凸显；以少儿人口数量（CP）为代表的生育政策对于财政风险的贡献率为9.89%。

表2 2007—2019年加总指数视角下的人口老龄化财政风险分解结果

2.老龄化均值视角。本文按照2007—2019 年地区人口老龄化率平均值的数值大小，以地区人口老龄化平均值的均值为中线将我国31个地区分为人口老龄化较高地区和人口老龄化较低地区进行分析。结果如表3所示。

表3 2007—2019年老龄化视角下的人口老龄化财政风险分解结果

由表3可以看到，2007—2019年间人口老龄化较高地区的财政风险增量为1810902.15亿元，近似人口老龄化较低地区财政风险增量的1.2倍。从贡献率的角度来看，人均GDP（C）和少儿人口规模（CP）对于两地财政风险增量的贡献率差异较小。人口老龄化程度较高地区的老年抚养比（E）所占财政风险的贡献率明显高于人口老龄化程度较低地区老年抚养比（E）所占财政风险的贡献率。从人口老龄化率倒数（D）观测可以得到同样的结论，在人口老龄化程度较高的地区，其人口老龄化率较高，则其倒数相对较低，由此可以得出人口老龄化率的高低对于财政风险具有较为重要的影响，人口老龄化现象需引起重视。而无论对于人口老龄化率较高地区还是人口老龄化较低地区，少儿人口规模对于财政风险的贡献率均超过10%，生育政策放开之后，少儿人口数量增加，该地区的少儿抚养比将会增加，同时一定程度上能够降低人口老龄化率，地区的老年抚养比也随之降低，对于地区的财政风险可以起到一定的缓解作用。

3.经济发展水平视角。按照2007—2019 年各地区人均GDP 的数值大小，以各地区各年份人均GDP平均值的均值为分界线将全国31个地区分为经济水平较高地区和经济水平较低地区进行分析。结果如表4所示。

表4 2007—2019年经济发展视角下的人口老龄化财政风险分解结果

从表4中可以看到人均GDP（C）在两类地区的贡献率差距较大，经济水平较高地区人均GDP 对于财政风险的贡献率为24.75%，低于全国视度下人均GDP对财政风险的贡献率26.50%（见表2），反之，经济水平较低地区的人均GDP 对于财政风险的贡献率达到28.68%，经济水平较高地区的人均GDP 较高，反映了此类地区的综合能力较优，相对于较低经济水平地区而言，高经济水平地区的财政收入与支出的配比较为合理，不易增加财政风险，财政赤字的规模会相对较小，对财政风险增加的贡献率相对较低。由于不同地区的经济发展水平存在差异，生育政策对于各地区的人口结构产生不同的影响，经济发展水平的提高往往伴随着生育水平的走低（杨昕，2021）。经济水平较低的地区，其生育政策所发挥的作用相对较强，少儿人口规模变化相对较大，对于人口老龄化趋势的缓和作用相对较强，因此少儿人口规模（CP）对于财政风险的贡献率较低，即少儿人口数量对于财政风险存在着缓和的作用。

五、未来5年人口老龄化的财政风险预测

本文研究2007—2019年各因素对财政风险的影响，年均增长率以2007年为基期数据，分别计算后续报告期与基期的增长率（见表5），分别从最大值、最小值和平均值三个角度作为因素的年增长率进行未来5 年的财政风险预测。其中GDP 增速最大值采用2021年全国两会预期目标数据，GDP增速最小值采用“十四五”规划和2035年远景目标纲要数据。财政收入与财政支出的年均增长率根据GDP相关指标预期并结合上文中2007—2019年相关指标增速加权平均所得。全国人口数量和老年人口数量的年均增长率按照上文中2007—2019年相关指标增速加权计算所得，少儿人口数量年均增长率以生育政策放开后，人口专家预测数据为依据。第七次全国人口普查数据显示：我国生育水平已处于超低水平（总和生育率仅为1.3）（段重利等，2021）。

表5 2007—2019年各因素年均增长率

以2019年数据为基准数据，采用表5所列的最大值年均增长率和最小值年均增长率可以预测出未来五年内财政收入、财政支出、GDP 等因素的区间范围（见表6）。在未来五年内，我国的老年人口规模可能高达2.26 亿人，老年抚养比也将增加至22.57%，这意味着每100名劳动年龄人口要负担近23个老人，可见我国的人口老龄化现象十分严峻。结合前文可知老年抚养比对于财政风险增加的贡献率较高，可以推测未来五年我国的财政风险仍会处于较高的水平。同时在我国生育政策放开背景条件下，未来五年内新生儿的数量将会增加，我国的少儿抚养比将会维持在22%—23%之间，会在一定程度上缓解财政风险。结合前文各个因素对于财政风险的增量影响，结合平均值年均增长率的大小，可以计算推测到未来五年内财政风险的增量，可以推测短期内我国的财政风险仍然存在并将呈现上升的趋势，但经济长期向好的基本面并没有变化。由于财政风险受到多方因素的影响，社会发展存在不确定性，且GDP 等经济发展整体呈现波动趋势，故本文的预测仅可提供大致范围。

表6 采用年均增长率预测未来5年（2021—2025年）财政风险

六、结论及政策建议

本文通过构建财政风险综合指数分解人口老龄化因素对于财政风险的影响，财政风险综合指数涵盖了财政收入、财政支出、GDP、人口老龄化因素和少儿抚养比等多个因素，充分展现生育政策放开背景下老龄化因素对于财政风险的影响。指数分解表明：人口老龄化现象会引发财政风险，特别是老龄化程度较高的地区，老龄化因素对于财政风险的贡献率较高；生育政策的放开会通过增加少儿抚养比降低老年抚养比的途径，进而缓解财政风险；区域的经济发展水平会控制财政风险的过快过大增长，地区经济发展水平较高的地区，人均GDP 效应对于财政风险的贡献率会相对较低。基于以上实证结论，提出以下建议：

1.完善社会保障体系并加强社会保障体系法制化建设。财政作为国民收入分配和再分配的重要工具，涉及范围广，政策性较强，需要强有力的法律法规予以支持。立足于新时代，财政方面的法律法规要有新作为。财政法应对财政收入关系、财政支出关系和财政收支平衡关系等做出合理清晰的界定，对财政管理权限做出明确的划分。各级政府应当根据各地实际情况增加养老及医疗保险金在财政支出中所占的比重，提高我国养老水平，以增加老年人的幸福指数，提高社会保障服务水平，不断完善社会保障体系。

2.正确处理财政风险与应对人口老龄化措施之间的关系。降低人口老龄化率的方法包括延迟退休年龄和推行生育政策。延迟法定退休年龄可以在一定程度上缓解人口老龄化因素对于财政产生的影响（宗艳红，2021）。实施生育政策及配套措施有利于改善人口年龄结构。无论是延迟退休年龄还是推行生育政策，都需要有关责任部门加强统筹规划，深入落实相关政策，从而减缓人口老龄化的趋势。

3.增强财政风险管控意识，建立风险预测机制。充分认识到人口老龄化的财政风险，增强财政风险管控意识，从成本效益方面综合考量并调整财政收入支出结构，有关部门应加强政府预算与决算管理，实行独立预算管理并严控决算过程以增强风险预测的功能。