“1+N”政策体系核心文件出台 构成我国实现“双碳”目标的顶层设计

徐东

( 中国石油规划总院 )

2021年10月24日，中共中央、国务院下发《中共中央国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》（以下简称《意见》），10月26日，国务院以“国发〔2021〕23号”文件的形式印发《2030年前碳达峰行动方案》（以下简称《方案》），拉开了我国碳达峰、碳中和政策文件密集出台的大幕。

1 擘画了我国绿色低碳高质量发展蓝图

《意见》提出构建绿色低碳循环发展经济体系、提升能源利用效率、提高非化石能源消费比重、降低二氧化碳排放水平、提升生态系统碳汇能力5个方面的主要目标，认为实现“双碳”目标是一项多维、立体、系统的工程，涉及经济社会发展的方方面面，并明确了我国碳达峰、碳中和工作的路线图和施工图。《方案》聚焦“十四五”和“十五五”两个碳达峰关键期，提出了提高非化石能源消费比重、提升能源利用效率、降低二氧化碳排放水平等方面主要目标，提出了能源绿色低碳转型行动、节能降碳增效行动、工业领域碳达峰行动等“十大达峰行动”，并对部分达峰行动提出了明确的时点目标。两个政策文件提出了我国推进“双碳”工作的指导思想、工作原则、主要目标和任务举措，擘画了我国绿色低碳高质量发展的蓝图。

2 构成我国实现“双碳”目标的顶层设计

《意见》是我国“双碳”目标“1+N”政策体系中的“1”，是2025-2060年我国“双碳”工作的系统谋划和总体部署，属于“路线图”性质的政策文件，具有宏观性、战略性和全面性的特点。《方案》是“N”中为首的政策文件，是碳达峰阶段的总体部署，在目标、原则、方向等方面与《意见》保持有机衔接的同时，聚焦2030年前碳达峰目标，相关指标和任务更加细化、实化和具体化，各部门将根据《方案》部署制定能源、工业、城乡建设、交通运输、农业农村等领域以及具体行业的碳达峰实施方案，各地区也将按照《方案》要求制定本地区碳达峰行动方案，具有阶段性、指引性和实操性的特征。《意见》和《方案》共同构成我国实现“双碳”目标的顶层设计。

第一，两个政策文件出台具有深刻的背景和深远的意义。两个政策文件出台的时间距离习近平总书记在第75届联合国大会一般性辩论上宣布“中国二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和”正好一年。实现“双碳”目标是推动高质量发展的必然要求，是维护能源安全的重要保障，更是以习近平同志为核心的党中央统筹国内国际两个大局、经过深思熟虑做出的重大战略决策，背景深刻。同时，实现“双碳”目标是一场广泛而深刻的经济社会系统性变革，面临前所未有的困难和挑战。当前，我国经济结构还不合理，工业化、新型城镇化还在深入推进，经济发展和民生改善任务还很重，能源消费仍将保持刚性增长。与发达国家相比，我国从碳达峰到碳中和的时间窗口偏紧，出台顶层设计政策文件，对“双碳”这项重大工作进行系统谋划和总体部署，对统一全党对“双碳”目标实现的认识和意志，汇聚全党和全国力量来完成“双碳”目标这一艰巨任务具有重大意义。

第二，明确了实现“双碳”目标需重点关注的产业领域。从最新统计数据分析，能源、钢铁、有色金属、石油化工、建材、交通、建筑等高耗能产业碳排放占比达到全国碳排放总量的95.6%，《意见》明确了未来上述高耗能产业将出台专项碳达峰实施方案，有针对性地开展降碳工作。在《方案》提出的重点实施的“碳达峰十大行动”中，能源、工业、交通等领域的碳达峰行动排名靠前，就是按照实现碳达峰贡献度制定的。未来这些产业领域的“双控”执行力度会更强，“两高”（高能耗、高污染）项目也会受到更加严格的限制。

第三，明晰了实现“双碳”目标的主战场。节约能源和优化能源结构是实现“双碳”目标的首选途径和关键路径。《意见》把节约能源资源放在首位，实行全面节约战略；《方案》把节能降碳增效列为“碳达峰十大行动”中排名第二的行动，提出全面提升节能管理能力，推进重点用能设备节能增效。《意见》提出了2025年、2035年、2060年3个时间点我国非化石能源消费比例，明确风电、太阳能发电将在未来能源体系中承担更为重要的责任。《方案》则提出了“十四五”“十五五”两个关键时期我国非化石能源消费比例和单位国内生产总值二氧化碳排放等指标。

第四，强调科技创新对实现“双碳”目标的支撑作用。深度脱碳要求发电、储能、电网、二氧化碳捕集利用与封存（CCUS）等领域技术出现突破性进展。一方面，“双碳”目标对新能源产生了巨大需求，而新能源随机性、间歇性、波动性的特点，使储能、电网领域同样面临转型升级的挑战；另一方面，实现“双碳”目标也需要吸收端助力，我国二氧化碳捕集利用与封存技术整体处于工业示范阶段，重大战略技术仍存在缺口，与碳中和愿景的需求存在差距。《意见》提出将加强基础研究和前沿技术布局，加快先进适用技术研发和推广，编制碳中和技术发展路线图，以培育国家重点实验室、国家技术创新中心、重大科技创新平台等方式，重点推动新能源大规模友好并网、氢能、储能、二氧化碳捕集利用与封存等领域的技术突破。《方案》则将“绿色低碳科技创新行动”列为“碳达峰十大行动”之一，提出了发挥科技创新的支撑引领作用，加强绿色低碳科技革命，制定完善的创新体制机制，制定科技支撑“双碳”行动方案，加强创新能力建设和人才培养，强化应用基础研究，加强先进适用技术研发和推动应用等举措。

第五，指出“双碳”目标实现需要政府和市场“双轮驱动”以及全民参与。《意见》指出实现“双碳”目标需要政府和市场同时发力，政府层面主要通过完善法律法规推动“双碳”目标实现，研究制定“双碳”专项法律；市场机制层面，则主要通过完善全国碳排放权交易市场助力减碳工作。《方案》将“绿色低碳全民行动”列为“碳达峰十大行动”之一，提出增强全民节约意识、环保意识、生态意识，把绿色理念转化为全体人民的自觉行动。两个文件都明确了引导全民参与绿色低碳行动的主要方向和内容。

最后，指明后续制定“双碳”目标政策的方向。“双碳”工作两个顶层设计文件出台后，在未来一段时间里，必须加快出台政策体系，指导地方科学制定实施方案，推动各方统筹有序做好“双碳”工作。后续，“双碳”目标“1+N”政策框架体系中的“N”包括能源、工业、交通运输、城乡建设等分领域分行业碳达峰实施方案，以及科技支撑、能源保障、碳汇能力、财政金融价格政策以及统计核算、标准计量体系、督察考核等保障方案。相信未来一段时期陆续出台的一系列文件将构建起目标明确、分工合理、措施有力、衔接有序的“双碳”政策体系，指导、统筹和协调我国“双碳”目标下的各项实施工作。