我国公平竞争审查监督机制的现存问题及其对策研究

朱静洁 / 云南财经大学

2021年7月，市场监管总局、国家发展改革委、财政部、商务部、司法部联合印发《公平竞争审查制度实施细则》的通知。修订后的《公平竞争审查制度实施细则》（以下简称《细则》）对审查机制、审查程序、审查标准、例外规定适用、第三方评估、审查监督和责任追究等问题进行了细化，有效增强了制度的可操作性1. 国家市场监督管理总局：《市场监管总局等五部门关于印发〈公平竞争审查制度实施细则〉的通知》，最后访问日期：2021年7月8日，http://gkml.samr.gov.cn/nsjg/fldj/202107/t20210708_332422.html。。我国的公平竞争审查实质上是政府对政策措施的限制、排除竞争问题所进行的自我矫正，为保证公平竞争审查制度实施工作的有效性，有必要将“自我矫正”置于充分的“外部制约”之下。公平竞争审查的监督机制就是重要的外部约束途径，能够有效确保审查主体公正、高效地完成政策措施的公平竞争审查工作。本文将对监督公平竞争审查的必要性进行深入剖析，明确监督机制对于督促审查主体合理、正当行使公平竞争审查权的重要作用，在此基础上对我国公平竞争审查的监督机制的现存问题进行全面、客观的分析，并针对现存问题提出切实、可行的解决对策，使公平竞争审查的监督机制能够更好地发挥作用，保障我国公平竞争审查制度的实施效果。

一、公平竞争审查中建立监督机制的必要性

公平竞争审查制度要求政府自行纠正政策措施中所存在的限制、排除竞争问题，在审查主体与被审查政策措施之间存在密切利益关系的情况下，公平竞争审查工作的效果很可能会受到影响。特别是政策制定主体及其上级机关在自我审查过程中，因自身或个别市场主体利益而怠于或不当行使公平竞争审查权的风险较高，极易造成公平竞争审查权的滥用。监督机制能够有效防止权力的滥用。2. 参见方世荣：《论行政权力的要素及其制约》，《法商研究（中南政法学院学报）》，2001年第2期，第5页。公平竞争审查中监督机制建立及实施就是为了对公平竞争审查权形成有效制约，保障审查主体正当、合理地行使公平竞争审查权。具体而言，可从两个层面剖析公平竞争审查中监督机制的必要性，分别是防止公平竞争审查权异化及避免审查主体控权失灵。

（一）防止公平竞争审查权异化

公平竞争审查权的异化，是指审查主体行使公平竞争审查权偏离了制度建立之初所设定的目标，3. 参见王禄生：《论刑事诉讼的象征性立法及其后果——基于303万判决书大数据的自然语义挖掘》，《清华法学》，2018年第6期，第146页。导致公平竞争审查权异化成为扰乱市场竞争秩序、为审查主体或特定市场主体谋取私利的工具。当公平竞争审查权出现非公共运用，对市场竞争秩序、公共利益造成损害时，就出现了公平竞争审查权的异化。4. 参见卓越：《权力控制论》，《政治学研究》，1997年第4期，第12页。公平竞争审查权的市场化是权力异化最典型的表现形式，即审查主体通过怠于或不当行使公平竞争审查权对市场竞争进行倾向性的干预及调节，以此为自身或特定市场主体谋取不正当利益。5. 参见徐玉生、严旻佳、商阳：《论权力监督的理论逻辑及其机制建构》，《河南社会科学》，2017年第1期，第23页。根据《意见》及《细则》的相关规定，审查主体本应通过行使公平竞争审查权有效筛除或预防产生限制、排除竞争问题的政策措施，避免政策制定主体利用政策措施不当干预市场竞争，阻碍市场经济的健康发展。然而，公平竞争审查权在市场化之后却会成为部分审查主体扰乱市场秩序、牟取私利的工具，完全偏离公平竞争审查制度的最初目标。

可以说，公平竞争审查权货币化是其异化的内生动力，公平竞争审查的对象包含涉及市场主体经济活动的众多政策措施，公平竞争审查权与公共资源的使用及分配密切相关，因此公平竞争审查权具备货币化的基础，若不将其置于充分有效的外部制约之下，公平竞争审查权的异化将不可避免。公平竞争审查权的货币化通常涉及两个交换主体，即以公平竞争审查权牟取私利的审查主体及通过公平竞争审查权获得不正当利益的特定市场主体。公平竞争审查权能够货币化并供审查主体与特定市场主体交换的缘由就在于公平竞争审查权能够为特定政策措施放行，通过特定政策措施的实施决定公共资源的分配及使用，以此为自身或特定市场主体谋取不正当利益，但代价是任由限制、排除竞争的政策措施出台、实施，干扰市场竞争秩序、阻碍我国公平竞争市场环境的建立及维护。

公平竞争审查权货币化的实现主要依靠权力寻租及贿赂两种方式：权力寻租是审查主体以其所掌握的公平竞争审查权来获取非生产性利益的行为，6. 参见郭亮、邓淑华：《财政民主与权力异化的防范》，《人民论坛》，2015年第35期，第38页。审查主体既可以通过控制特定政策措施的出台或实施来增加部分市场主体的经济利益，用人为的方式创造寻租机会以促使特定市场主体向其提供相对应的交换利益，也可以故意放行会导致部分市场主体利益受损的政策措施，迫使特定市场主体将部分既得利益割舍出来供审查主体享有；贿赂则是特定市场主体通过向审查主体提供货币化的资源来谋求其在市场中的竞争优势或经济利益，审查主体所掌握的公平竞争审查权能够决定涉及市场主体经济活动的政策措施是否能够顺利出台或实施，存在限制、排除竞争问题的政策措施一旦出台或实施将对市场竞争秩序造成严重损害，并能够为特定市场主体带来不正当的竞争优势或经济利益，所以特定市场主体倾向于通过交易操控审查主体的公平竞争审查结果，确保对其有利但却存在限制、排除竞争问题的政策措施能够顺利通过公平竞争审查。

对于审查主体而言，如果其所掌握的公平竞争审查权不受任何外部约束，而公平竞争审查权又能为审查主体或特定市场主体带来经济利益或其他“好处”，那么公平竞争审查权异化的风险将大大提升，公平竞争审查权的行使将大概率偏离公平竞争审查制度设立之初的基本目标。可见，公平竞争审查权具备易腐性、扩张性的特点，7. 参见谢佑平、江涌：《论权力及其制约》，《东方法学》，2010年第2期，第64页。加之我国公平竞争审查制度中的“自我审查”是由与政策措施存在利益关系的政策制定主体或其上级机关负责，所以审查主体怠于或不当行使公平竞争审查权的问题只会更加突出，故我国必须重视公平竞争审查的监督工作，通过完善的监督机制以有效制约公平竞争审查权，防止公平竞争审查权的异化，确保公平竞争审查制度建立的最初目标得以实现。

（二）避免公平竞争审查的控权失灵

公平竞争审查的控权失灵，是指审查主体抵抗或回避对公平竞争审查权的控制，导致公平竞争审查权的制约机制失去效用。8. 参见戴月波、徐锡清、商阳：《试论“控权失灵”的成因及对策》，《东北师大学报（哲学社会科学版）》，2014年第3期，第252页。一方面，公平竞争审查的控权失灵可以表现为审查主体规避其他主体对公平竞争审查权的制约，其他主体对审查主体的制约仍需在公平竞争审查权的运行体系内进行，而审查主体作为内部主体能够对公平竞争审查权的运行体系进行控制，使其他主体的制约因陷入“内部人陷阱”而难以发挥应有的效果，9. 参见戴月波、徐玉生：《论权力监督的“内部人陷阱”及其对策》，《河南社会科学》，2013年第1期，第41页。从而规避其他主体对公平竞争审查权的制约，导致公平竞争审查的控权失灵。另一方面，单一的控权者可能与审查主体结成利益共同体，特别在二者处于统一权力系统内的情形下，控权失灵的概率将大大提升，公平竞争审查权的控权者与掌权者可能基于共同的利益进行合谋，此时控权者虽在名义上制约公平竞争审查权但实际却是掌权者的得力助手，掌权者通过向控权者提供其利用公平竞争审查权所谋取到的部分利益，换取控权者对其滥用公平竞争审查权行为的视而不见，从而促成公平竞争审查的控权失灵。

在公平竞争审查中建立监督机制，能够完善公平竞争审查的制约机制，形成多角度、多层面、多形式的控权机制，有效防止公平竞争审查的控权失灵。公平竞争审查的监督机制将全面扩充公平竞争审查权的控权主体范围，避免因控权主体过于单一而无法识别“内部人陷阱”，显著降低控权者与审查主体结成利益共同体来阻碍正常公平竞争审查工作的可能性。同时，建立监督机制能够有效防止审查主体怠于或滥用公平竞争审查权的问题，防止公平竞争审查权的膨胀，避免审查主体利用公平竞争审查权任意决定政策措施的出台或实施与否，并以此来为自身或特定市场主体谋取不正当利益，破坏公平的市场竞争秩序。此外，公平竞争审查的监督机制能够有效防止权力寻租，在公平竞争审查权与利益之间建立坚固的“隔离带”，防止公平竞争审查权被俘获，10. 参见江必新：《健全公共权力制约监督体系》，《法治现代化研究》，2017年第3期，第3页。确保审查主体严格依据审查标准及程序来正当地行使公平竞争审查权，避免公平竞争审查权成为谋取个人利益的工具，保障我国公平竞争审查制度良好的实施效果。

二、我国公平竞争审查的现行监督机制

《意见》明确提出我国公平竞争审查制度的实施中应当加强外部监督，将自我审查和外部监督有效结合起来，通过社会监督及执法监督促进审查主体按质按量完成对政策措施的公平竞争审查工作。《细则》在此基础上进一步构建了我国公平竞争审查的监督机制，要求政策制定主体每年向同级公平竞争审查联席会议办公室报送本年度的公平竞争审查工作总结，并对通过公平竞争审查的政策措施的竞争影响进行定期评估，同时《细则》还确认了任何社会公众及单位均能够作为公平竞争审查的监督主体，就审查主体违反审查标准或未进行公平竞争审查的情况可以向政策制定机关反映，也可以向政策制定机关的上级机关或者本级及以上市场监管部门举报，从而对公平竞争审查制度的实施工作进行全面监督。

（一）我国公平竞争审查的内部监督

公平竞争审查的内部监督，是指政策制定主体或其上级机关对公平竞争审查工作的监督，主要包括内部监督主体对经公平竞争审查的政策措施所进行的定期评估以及对适用例外规定的政策措施所进行的逐年评估。目前，我国公平竞争审查中内部监督的主体既包括政策制定主体也包括政策制定主体的上级机关。11. 参见刘大洪、张泊宁：《论中国公平竞争审查制度的程序构建》，《黑龙江省政法管理干部学院学报》，2017年第2期，第67页。虽然《意见》及《细则》仅明确了政策制定主体对于公平竞争审查工作的内部监督职责，但由于政策制定主体的上级机关本来就有权审批政策制定主体所制定的政策措施，对政策措施公平竞争审查结果的准确性进行监督，因此政策制定主体的上级机关实际上也参与了公平竞争审查的内部监督，故应当将其认定为公平竞争审查的内部监督主体。

根据《意见》和《细则》的相关规定，我国公平竞争审查的内部监督主要通过监督主体对经公平竞争审查的政策措施所进行的定期评估以及对适用例外规定的政策措施所进行的逐年评估来实现。定期评估方面，内部监督主体应当对通过公平竞争审查得以出台实施的政策措施的竞争影响进行定期评估，《细则》赋予了内部监督主体根据自身情况决定评估时间的自由，定期评估可以每三年进行一次，或者在定期清理规章、规范性文件时一并评估。另外，内部监督主体可以自行建立专门的政策措施定期评估工作机制，也可以在清理存量政策措施时一并完成定期评估工作，内部监督主体经定期评估认为政策措施阻碍市场公平竞争的，应当及时调整或废止相关政策措施，尽快消除政策措施对市场竞争秩序的不利影响。《细则》还要求内部监督主体对适用例外规定的政策措施的竞争影响进行逐年评估，充分掌握相关政策措施的实施效果，并将评估结果以书面评估报告的形式呈现出来。对适用例外规定的政策措施所进行的逐年评估工作，是为了将其中超过实施期限或未达预期实施效果的政策措施筛查出来，并及时进行相应的调整或直接停止执行相关政策措施，从而确保适用例外规定的政策措施能够充分发挥预期的实施效果，尽可能减少该类政策措施对正常市场竞争秩序的消极作用。简言之，公平竞争审查的内部监督实质上是自我审查主体对经公平竞争审查政策措施定期的“再审查”，12. 参见张守文：《公平竞争审查制度的经济法解析》，《政治与法律》，2017年第11期，第9页。由自我审查主体自行通过内部监督机制对不符合审查标准或预期实施效果的政策措施进行及时调整或清理，有效保障公平竞争审查制度的实施效果。

（二）我国公平竞争审查的外部监督

我国公平竞争的内部监督由自我审查主体负责，而通常自我审查主体本身与政策措施存在较强的利益关系，由其包揽政策措施的审查及审查后的监督工作可能会为其提供较大的自我庇护空间，无法完全保证监督工作的公正性与准确性。一方面自我审查主体可能因自身或特定主体利益擅自操控政策措施的公平竞争审查结果，另一方面大多数自我审查主体竞争评估的专业能力有限且缺乏竞争执法经验，其对政策措施竞争影响效果的评估及判断的准确性也很难得到保证。因此，仅由自我审查主体对公平竞争审查进行内部监督是远远不够的，必须通过外部监督来完善公平竞争审查的监督机制，并且在公平竞争审查的实际监督中应当更加倚重外部监督。13. 参见李国海：《国有企业的特殊性与公平竞争审查之实施》，《吉首大学学报（社会科学版）》，2017年第4期，第72页。原因在于，外部监督主体与政策措施不存在直接的利益关系，其对政策措施公平竞争审查工作的监督将更加客观、公正，并且外部监督主体能够更加专业、全面地监督我国公平竞争审查制度的实施工作，从更广阔的层面对政策措施的公平竞争审查工作进行充分、有效的监督。

目前，我国公平竞争审查的外部监督主体主要包括社会公众、竞争主管部门、联席会议及新闻媒体。社会监督是一种非常重要的监督形式，14. 参见徐志群：《论完善地方性法规、规章的立法监督机制》，《中国法学》，1999年第3期，第95页。《意见》及《细则》明确社会公众应当成为我国公平竞争审查的外部监督主体，社会公众对于公平竞争审查的监督主要体现在三个方面：其一，社会公众在发现政策措施未经公平竞争审查或未按审查标准审查时，可以向反垄断执法机构、政策制定主体或其上级机关举报，15. 参见孟雁北：《产业政策公平竞争审查论》，《法学家》，2018年第2期，第126页。相关部门在接到书面举报后应当对有关情况进行核实，若举报属实则自我审查主体应及时对政策措施补做审查或依据相关程序及时调整政策措施，并按照《政府信息公开条例》向社会公众公开相关政策措施的处理情况；其二，审查主体在对政策措施进行自我审查时需要征求社会公众或利害关系方的意见；其三，审查主体需充分保证社会公众对公平竞争审查工作的知情权，《意见》提出应当在公平竞争审查制度的实施中推广听证制度以保障社会公众参与公共决策的渠道畅通，同时审查主体在对政策措施竞争影响进行评估时应当向社会公开征求意见，并向社会公众公开政策措施的评估结果。

除了社会监督，执法监督也是我国公平竞争审查的主要监督形式，执法监督主要指反垄断执法机构通过对政策制定主体滥用行政权力限制、排除竞争行为的查处来督促其按质按量地完成公平竞争审查工作，16. 参见李青：《中国竞争政策的回顾与展望》，《中国价格监管与反垄断》，2018年第7期，第20页。《细则》第25条17. 《细则》第25条规定：“政策制定机关涉嫌未进行公平竞争审查或者违反审查标准出台政策措施的，任何单位和个人可以向政策制定机关反映，也可以向政策制定机关的上级机关或者本级及以上市场监管部门举报。反映或者举报采用书面形式并提供相关事实依据的，有关部门要及时予以处理。涉嫌违反《中华人民共和国反垄断法》的，由反垄断执法机构依法调查。”及第26条18. 《细则》第26条规定：“政策制定机关未进行公平竞争审查出台政策措施的，应当及时补做审查。发现存在违反公平竞争审查标准问题的，应当按照相关程序停止执行或者调整相关政策措施。停止执行或者调整相关政策措施的，应当依照《中华人民共和国政府信息公开条例》要求向社会公开。”明确规定，政策制定主体因未进行或未按审查标准对政策措施进行公平竞争审查而涉嫌违反《反垄断法》，反垄断执法机构应对相关情况进行必要调查。若政策制定主体行为确实违反《反垄断法》，则反垄断执法机构可以建议其对政策措施进行调整或是直接停止执行相关政策措施，同时反垄断执法机构应当及时向社会公众公开案件的相关情况及处理建议。19. 参见参见张汉东：《促进统一开放竞争有序的市场体系建设》，《行政管理改革》，2017年第1期，第42页。

另外，国务院在2017年1月发布的相关文件明确部际联席会议制度将全面促进公平竞争审查制度在我国的落实，并进一步强化全国公平竞争审查的监督工作，加强公平竞争审查制度实施方面的信息沟通。20. 参见王贵：《论我国公平竞争审查制度构建的基准与进路》，《政治与法律》，2017年第11期，第17页。《细则》则要求政策制定主体每年向同级联席会议办公室提交本年度公平竞争审查的工作总结，由联席会议对政策制定主体每年度的公平竞争审查工作情况进行外部监督。我国公平竞争审查的联席会议制度还可以推动其他行政部门积极协助审查主体的公平竞争审查工作，以联席会议为纽带促进内部沟通，21. 参见耿启幸：《公平竞争审查制度的现实困境和本土化实践——基于内部审查制的思考》，《发展改革理论与实践》，2018年第6期，第51页。让其他行政部门也参与到公平竞争审查的监督把关工作当中。22. 参见刘大洪、张泊宁：《论中国公平竞争审查制度的程序构建》，《黑龙江省政法管理干部学院学报》，2017年第2期， 第67页。

此外，新闻媒体也是公平竞争审查外部监督的重要组成部分，其能够通过舆论引导社会公众积极参与公平竞争审查的监督工作，并能对审查主体施加一定的舆论压力，督促其严格按照审查程序及审查标准完成政策措施的公平竞争审查工作。一方面，新闻媒体对于我国公平竞争审查制度实施情况的报道能够使更多的社会公众了解相关情况，帮助社会公众理解公平竞争审查制度实施对我国经济发展及社会公众自身利益保护的重要意义，让更多的社会成员主动参与到公平竞争审查的监督工作之中，23. 参见张玉洁、李毅：《公平竞争审查制度构建的价值维度与实践进路》，《学习与实践》，2018年第6期，第18页。24. 参见王健、汪望宇：《美国竞争倡导制度研究——兼论我国如何导入竞争倡导制度》，《经济法论丛》，第27卷，第312页。有效提升公平竞争审查的外部监督效果。另一方面，新闻媒体对于审查主体公平竞争审查工作情况的持续性追踪及披露，可以增强公平竞争审查制度实施情况的信息公开度，24特别对于部分审查主体怠于或不按审查标准进行公平竞争审查的新闻报道可以对所有审查主体施加一定的舆论压力，敦促其基于自身声誉的考虑而积极按质按量地完成公平竞争审查工作。

简言之，我国目前采取了内部监督与外部监督相结合的公平竞争审查监督方式，25. 参见王贵：《论我国公平竞争审查制度构建的基准与进路》，《政治与法律》，2017年第11期，第14页。由于内部监督主体与审查主体存在重合且与政策措施有较为密切的利益关系，同时自我约束的公平竞争审查内部监督难免受到所在组织的控制，26. 参见张立荣：《中国行政法制监督机制:现状评析及改革探索》，《政治学研究》，2001年第2期，第86页。因此很难真正对公平竞争审查工作发挥监督作用。综上，我国应当更加倚重外部监督来保障公平竞争审查制度的实施效果，最大限度弥补公平竞争内部监督的固有缺陷，防止公平竞争审查权的异化。社会监督和执法监督作为外部监督中的两大重要形式，27. 参见黄军：《网约车监管领域公平竞争审查制度实施探析》，《竞争政策研究》，2017年第6期，第63页。旨在通过社会公众和反垄断执法机构对审查主体所从事公平竞争审查工作的质和量进行全面、公正的监督，最终保障我国公平竞争审查秩序的构建及维护，从而确保政府干预市场的行为符合社会公共利益。

三、我国公平竞争审查监督机制的现存问题

目前，我国尚未构建完善的公平竞争审查监督机制，内部监督及外部监督的相关依据散见于公平竞争审查制度的配套文件之中，并且当前公平竞争审查监督机制的相关规定均较为原则化，缺乏对于公平竞争审查体系化监督的细化规定，难以为监督工作提供实际、可靠、合理的路径依据。28. 参见郝俊淇、谭冰玉：《竞争政策视域下反垄断指南的定位研究——兼及竞争主管机构的塑造》，《经济体制改革》，2017年第5期，第199页。监督机制运行不畅将直接影响我国公平竞争审查制度的实施进展，无法对公平竞争自我审查进行有效的外部约束，放任审查主体怠于或不按审查标准从事公平竞争审查工作，最终将使公平竞争审查制度成为一张“空头支票”。为此，有必要对我国公平竞争审查监督机制相关规定本身及其实际运行中存在的问题进行全面、深入的分析，以此为基础探寻科学、有效的公平竞争审查监督机制完善进路，从而显著提升监督主体对公平竞争审查工作的监督力度及效果，确保我国公平竞争审查制度实施工作的顺利、高效开展。

（一）内部监督方面

一方面，现行配套文件对审查主体对经公平竞争审查出台的政策措施的定期评估规定较为随意概括，可操作性不强，难以保证监督效果。《细则》要求审查主体定期对经公平竞争审查后出台的文件影响全国统一市场及公平竞争的情况进行评估，定期评估不仅可以弥补事前审查的遗漏或不足，还能够帮助审查主体发现经济市场中出现的新变化，29. 参见时建中：《推动实施公平竞争审查制度的又一顶层设计——解读〈公平竞争审查制度实施细则（暂行）〉》《中国价格监管与反垄断》，2017年第11期，第23页。及时对政策措施作出相应调整以适应当前的市场活动。然而，《细则》对于定期评估具体工作机制的规定却较为原则，存在可操作性较弱的问题。首先，《细则》虽明确定期评估的时间间隔原则上为三年，但在之后的规定中又赋予了审查主体自行决定评估时间的权力，这将可能导致部分审查主体怠于自我监督，长期不进行定期评估，不利于对相关政策措施的及时清理或修改完善。其次，相关文件中对于定期评估的方法未作说明，政策措施对于市场竞争的影响情况并不能依靠单一的定性分析，还需要结合经济学中的定量分析才能得出最终的结果，专业的竞争评估方法对于绝大多数内部监督主体而言又是难以完全掌握，而《细则》却仅是鼓励而不是要求审查主体委托第三方专业机构参与定期评估，这将直接影响定期评估结果的科学性及可信度。最后，目前没有监督机构负责对审查主体定期评估结果的真实性及准确性进行全面复核，30. 参见叶光亮：《公平竞争审查制度：统一政府调控与市场规律的润滑剂》，《中国价格监管与反垄断》，2016年第9期，第27页。相关规定也没有说明在定期评估认定政策措施不符合审查标准时，由谁对政策措施的修改提供意见，由谁监督政策措施的二次审查，又由谁对修改后的政策措施是否达到《意见》中规定的“相关要求”进行认定，定期评估监督机制的缺乏将可能导致审查主体“自说自话”，仅进行形式化的简单评估。

另一方面，对于审查主体逐年评估适用例外规定政策措施的实施效果的相关规定也存在较大弹性空间，政策措施的评估标准较为模糊。《细则》要求审查主体逐年评估适用例外规定政策措施的实际实施效果，将实施期限到期或是未达到预期实施效果的政策措施筛选出来。但是，相关规定中却未明确“未达到预期实施效果”的判断标准是什么，而是将此项关键标准的把控完全交由审查主体独自负责，这既可能导致审查主体因无法完全理解相关规定而各自随意确立不同的评估标准，影响评估的规范性及准确性，也可能为部分审查主体利用自主决定评估标准的宽泛空间来谋取自身利益提供便利。在相关政策措施已经不再具备例外规定适用条件或不能实现预期效果时，如果政策措施的继续实施能为审查主体带来利益，那么审查主体将可能利用其对评估结果的完全决定权让不符合相关条件的政策措施通过评估，不顾政策措施继续实施将对市场竞争秩序产生不利影响。同时，《细则》并未明确应当由哪个主体负责监督审查主体逐年评估结果是否正确、评估方法是否科学、评估程序是否正当等问题，这将大大提升审查主体随意完成评估工作、操控评估结果的风险。此外，《细则》规定审查主体经评估发现适用例外规定的政策措施已达实施期限或是未达成预期实施效果的，应当及时对政策措施进行调整或停止执行。然而，审查主体在得出评估结果之后在多长时间内完成政策措施的调整或停止执行工作，《细则》却未予以明确规定，“及时”这一表述的概括性较高，无法有效督促审查主体高效完成公平竞争审查的内部监督工作。在审查主体依据评估结果要对政策措施进行相应调整的情况下，由哪个主体来判断调整后的政策措施就能够达到预期的实施效果、如何确立具体的判断标准及方式等问题也需要配套文件进一步作出规定。在缺乏相关规定的情况下审查主体或者尽量避免对相关政策措施进行评估，或者按照自行确立的标准任意评估，公平竞争审查内部监督的效果将受到较大影响。

（二）外部监督方面

《意见》及《细则》对公平竞争审查的社会监督、执法监督作出了相应规定，明确了公平竞争审查的外部监督机制，但就我国公平竞争审查案例的实证统计结果来看，外部监督机制在实际运行中尚存在诸多问题，其中社会公众举报渠道不够畅通高效、审查案例公开情况亟待改善、审查案例文书撰写不够规范、执法监督力度较弱的问题最为突出。

1.社会公众举报渠道不够畅通高效

《细则》明确规定，任何单位和个人均可以向反垄断委员会、政策制定主体或其上级机关举报未经公平竞争审查或违反审查标准出台的政策措施，并要求举报人以书面形式举报并提供相关事实及证据。目前，《细则》虽为社会公众监督公平竞争审查工作提供了必要渠道，但不可否认的是社会公众举报渠道并不够高效、畅通，这主要体现在两个方面：第一，相关文件没有明确举报人所提供的事实和证据应当满足的要求，仅提出社会公众应当以书面行使进行举报，这将导致举报人无法把握书面举报所应包含的具体信息范围，使不满足条件的无效举报信息大量涌向相关接收主体，既会在一定程度上降低相关主体处理举报信息的工作效率，还可能被部分举报信息的接收主体利用，以举报人提供的事实及证据不符合要求为由怠于处理举报信息；31. 参见朱静洁：《公平竞争审查制度实施情况的实证研究——以国家发改委公布的59个审查案例为样本》，《竞争政策研究》，2018年第4期，第134页。第二，举报信息反馈机制的缺失将影响社会监督效果，并可能挫伤公众参与监督的积极性，《细则》提出相关主体在接到有效举报后应当核实有关情况，而对于相关举报处理情况的信息反馈却没有作出具体要求。举报人在提交举报后很难知晓举报事实及证据是否达到要求，相关主体是否对举报涉及的有关情况进行了核实，极有可能出现举报信息“石沉大海”的情况。

2.审查案例公开情况亟待改善

其一，公平竞争审查制度实施信息的公开不够充分。虽然国家发改委和国家市场监督管理总局将公平竞争审查案例发布在其官方网站上，但是由于审查案例信息公开尚未规范化，不同审查主体撰写的案例公开文件差异较大，案例相关信息也存在缺失。笔者收集整理了2016年6月1日至2021年6月15日，竞争主管部门公布的因未进行或未按审查标准进行公平竞争审查而制定、实施政策文件继而构成限制、排除竞争行为的97个案例，并通过统计分析得到了公平竞争审查监督机制运行情况的相关数据。通过审查案例所属省份和公开信息缺失统计情况的交叉分析，信息缺失的情况在四川、湖北、陕西、广东四个地区的审查案例中较为突出，其中公平竞争审查启动时间、涉案政策措施出台时间及政策制定主体纠正时间信息缺失的情况最为严重。众所周知，案例中重要的时间信息、结果信息，不仅能够反映审查主体的审查周期、政策措施的制定背景及审查主体的整顿态度等，还是衡量公平竞争审查效率、制度实施情况的重要标准，公开文件中关键结果信息、时间信息的缺失将对审查制度的监督造成严重阻碍。另外，现有审查案例中审查主体对于例外规定的适用对象、适用理由、适用时间及定期评估等事项均未进行公开说明，例外规定适用情况的公开尚处于空白状态。例外规定的适用本身就容易引起争议，其具体适用缺乏科学可靠的判断依据及全面公开的监督机制，不但会加剧政策制定主体对相关政策属于适用例外情形的举证难度，还会严重影响公平竞争审查制度的实施效率及公正性，不利于社会公众对于公平竞争审查工作的监督，并可能招致社会公众对于例外规定适用公正性及合理性的质疑。此外，公平竞争审查案例公开不够及时的问题也较为突出，按照《中华人民共和国政府信息公开条例》的相关规定，审查案例应当在信息形成或变更之日起的二十个工作日内予以公开。我国现有审查案例信息公开的及时性差异较大，大多数案例的公开时间较为滞后，近六成审查案例的公开时间是在政策制定主体采取救济措施至少31天之后，不符合《中华人民共和国政府信息公开条例》相关规定中二十个工作日的要求。

其二，公平竞争审查案例的公开文件不够规范。目前我国对于公平竞争审查案例的撰写缺乏规范、统一的要求，分析审查案例的统计情况可以发现，各地区公平竞争审查案例公开文件的撰写水平参差不齐，部分地区存在关键信息公开不到位、案例情况说明过于简略的情况。例如在“广西壮族自治区道路运输管理局纠正滥用行政权力排除限制竞争行为”这一审查案例中，32. 中国竞争法律与政策网：“广西壮族自治区道路运输管理局纠正滥用行政权力排除限制竞争行为”， https://cclp.sjtu.edu.cn/Show.aspx?flag=648&info_id=4237&info_lb=672，发布时间：2017年9月9日，最后访问日期：2021年7月21日。审查主体在撰写公开文件时完全没有提及涉案文件名称、出台时间、审查启动时间、政策制定主体纠正时间等关键信息，仅就相关事实进行了记录，更没有对相关文件的竞争影响进行评估，案例的公开文件不能充分反映基本信息，没有满足公平竞争审查案例公开的规范性。这主要是由于《意见》及《细则》虽要求审查主体公开案件处理情况及结果，但是对于公开文件的撰写框架及所需要包含的内容并没有作出具体要求，各地区在撰写公开文件时缺乏参照模版，导致公开文件未包含案例公平竞争审查的关键信息。在此情况下，社会公众仅能对案例的事实情况进行简单了解，而无法对审查主体是否及时启动审查、政策措施是否的确已进行调整或清理、审查主体的公平竞争审查周期等重要问题进行了解及监督，难以实现公平竞争审查社会监督的预期目标。

四、我国公平竞争审查监督机制现存问题的解决对策

目前，我国公平竞争审查的监督机制存在诸多亟待改善之处，审查主体对公平竞争审查工作进行定期评估的相关配套规定较为随意、概括，可操作性不高，同时审查主体逐年评估适用例外规定政策措施的实施效果的相关规定亦存在较大弹性空间，而公平竞争审查的外部监督也存在社会公众举报渠道不够畅通高效、审查案例公开情况亟待改善、审查案例文书撰写不够规范的问题。我国公平竞争审查制度监督机制现存问题的解决，应当充分考虑当前我国的现实国情及公平竞争审查的制度框架，分别从内部监督和外部监督两个方面探寻科学、切实、可行的对策。

（一）完善我国公平竞争审查的内部监督机制

我国公平竞争审查的内部监督主要表现为审查主体对经公平竞争审查的政策措施的定期评估以及对适用例外规定政策措施实施效果的逐年评估，现行配套文件关于内部监督的相关规定均较为原则化，为审查主体留下了过大的自主决策空间，极易导致内部监督主体利用弹性空间任意操控评估结果，最终使内部监督机制的运行流于形式，难以通过内部监督保障公平竞争审查制度的实施效果。因此，有必要在分析现存问题的基础上对公平竞争审查的内部监督进行科学、合理的完善，确保内部监督机制的高效运行，督促审查主体高效、公正、准确的完成公平竞争审查工作。

公平竞争审查的内部监督应当以程序监督为主，首先相关规定应当确定对经公平竞争审查后政策措施进行定期评估的时间周期，审查后的定期评估需要以一定时期内的数据作为支撑，定期评估周期过短将可能导致评估缺乏足够的数据，过长则可能难以区分政策措施与其他事件对市场竞争所造成的影响，综合权衡之下将定期评估周期定位3年一次是较为妥当的做法。33. See OECD， Competition Assessment Toolkit: Volume 3. Operational Manual， 2015，p.117.我国可参照OECD的先进经验将定期评估周期确定为三年，不再给予审查主体自由决定评估周期的空间。其次，定期评估应以科学、可信的竞争评估报告作为依据，可引入第三方评估机构参与定期评估，相关配套文件应对第三方评估机构的遴选、确认等问题作出明确规定。对于政策措施的定期评估不能仅停留在形式审查上，可采取定量与定性相结合的评估方法进行实质审查，政策制定主体应当将定期评估结果以书面报告的形式提交同级联席会议，并在定期评估后对相关政策措施进行相应的清理或调整。审查主体在对政策措施进行定期评估时应当向社会公开征求意见，并且及时向社会公开评估情况、评估结果等相关信息。34. 参见时建中:《强化公平竞争审查制度的若干问题》，《行政管理改革》，2017年第1期，第45页。最后，适用例外规定政策措施的逐年评估由政策制定主体负责，相关配套文件应当要求政策制定主体委托第三方专业评估机构进行专业评估，撰写并公开书面评估报告，在公开书面评估报告后的6个月内清理或调整适用例外规定但实施期限到期或未达预期效果的政策措施。例外规定逐年评估的监督工作可由市场监督管理总局牵头完成，对于不当适用例外规定或未按要求进行逐年评估的政策制定主体，应当予以严格惩戒，并在全国范围内通报相关情况。

（二）优化我国公平竞争审查外的部监督机制

公平竞争审查的内部监督主体对于竞争影响评估的专业能力毕竟有限，且与政策措施存在直接的利益关系，因此内部监督不应成为我国公平竞争审查的主要监督方式。从长远来看，我国公平竞争审查工作的监督主要还是应当依靠外部长效监督机制进行外部约束，而不能仅依靠审查主体的内部自律。35. 参见蒋季雅、郑宁：《论我国行政立法评估主体制度的完善》，《湖南科技大学学报（社会科学版）》2011年第6期，第56页。我国公平竞争审查外部监督机制的优化应当着力解决社会公众举报渠道不够畅通高效、审查案例公开情况亟待改善、审查案例文书撰写不够规范这三大问题，从而有效提升外部监督机制的运行效果，改善我国公平竞争审查工作监督不力的现状。

1.建立畅通高效的社会公众举报渠道

为保障社会公众举报渠道的畅通及高效，应当在相关补充文件中对举报人提供相关的事实、证据以及举报书所应明确的基本信息作出要求。同时，在举报信息接受主体内部设立处理公平竞争审查举报信息的专门机构，负责接收、初步审核、传送、反馈举报信息。举报信息接收机构接到举报后，将对举报书及相关事实、证据进行形式审核，认为满足基本形式要求的则给举报人开具接收回执，之后将相关资料交由相关的公平竞争审查主体进行审核，并在审查主体决定是否启动调查后及时将反馈信息以书面形式递送举报人。此外，可以通过建立全国统一、公众广泛参与的公平竞争审查信息互动处理平台来促进举报信息的接收及反馈，36. 参见刘继峰:《论公平竞争审查制度中的问题与解决》，《价格理论与实践》，2016年第11期，第33页。将中央、地方及社会公众通过信息平台联系到一起，推动行政主体之间、行政主体与社会公众之间高效、准确的信息互动。通过建立畅通、透明、高效的举报通道，促进监督者与被监督者间的意见交涉，37. 参见孙笑侠、冯建鹏：“监督，能否与法治兼容——从法治立场来反思监督制度”，《中国法学》，2005年第4期，第23页。强化我国公平竞争审查的社会监督，38. 参见张穹：《实施公平竞争审查制度 有力维护市场公平竞争》，《中国价格监管与反垄断》，2016年第7期，第10页。39. 参见李国海：《国有企业的特殊性与公平竞争审查之实施》，《吉首大学学报（社会科学版）》，2017年第4期，第69页。提升利害关系人或社会公众参与公平竞争审查制度实施的积极性，充分发挥利害关系人及社会公众对审查主体的制衡监督作用。39

2.提升公平竞争审查案例信息公开的充分性、规范性和及时性

我国应着力解决公平竞争审查案例信息公开的充分性、规范性和及时性问题，向社会公众及时、全面地公开我国公平竞争审查的案例信息，不仅能够让社会公众对审查结果的公正性进行有效监督，40. 参见应品广：《公平竞争审查制度：中国竞争政策的重大创新》，《竞争法律与政策评论》，2016年第00期，第20页。还可以让公众知晓政府对审查结果的回应。41. 参见汪全胜：《日本的立法后评估制度及其对中国的启示》，《中州学刊》，2009年第5期，第92页。首先，现有公开文件仅涉及存量政策措施的清理工作，公开范围较为局限，不利于社会公众对公平竞争审查工作的全面监督，审查主体应当将增量政策措施的审查情况、经公平竞争审查后出台政策措施的定期评估情况、例外规定的适用情况及逐年评估报告等具体情况均予以公开，保证案例信息公开的充分性。其次，市场监督管理总局应当尽快提供公平竞争审查案例撰写的通用模版，明确案例公开文件的写作结构及必须包含的基本信息，并对例外规定适用、审查主体意见存在分歧等需要进行详细说明的情况作出规定，保证案例信息公开的规范性。最后，各审查主体公开案例的及时程度差异明显、随意性较大，有必要通过补充规定明确审查主体应当遵守《中华人民共和国政府信息公开条例》的相关规定，在案例信息形成或变更的二十个工作日内向社会公众公开，保证案例信息公开的及时性。另外，审查主体在对政策措施进行公平竞争审查前就应当及时公布政策措施的名称、编号、具体内容等，42. 参见王贵：《论我国公平竞争审查制度构建的基准与进路》，《政治与法律》，2017年第11期，第18页。广泛征求社会公众特别是利害关系人对于政策措施的意见，并在书面审查报告中详细、真实地记录社会公众或利害关系人的意见，将意见反馈情况作为公平竞争审查的考量因素之一。

在时机成熟后，可考虑建立我国的公平竞争审查结果中央数据库，将各地区的公平竞争审查案例信息整合到中央数据库中。相关负责主体应当利用全国公平竞争审查中央数据库中的审查信息制作并发布公平竞争审查定期报告，43. 参见李镭：《公平竞争审查制度研讨会闭幕发言》，《中国价格监管与反垄断》，2016年第7期，第16页。报告至少应当反映各个地区审查主体的主动开展自我审查情况、被动启动（被社会公众举报）公平竞争审查的情况、因未进行或未按审查标准进行公平竞争审查而被处分的情况、审查单个政策措施的平均周期等。44. 参见李俊峰：《公平竞争自我审查的困局及其破解》，《华东政法大学学报》，2017年第1期，第121-122页。在此基础上还可以上述信息为依据，对各个地区公平竞争审查工作的开展情况进行横向、纵向的比较分析，按照各个地区公平竞争审查制度的实施工作质量进行排名，以此督促审查主体高效、公正、有序地开展公平竞争审查制度的实施工作。公平竞争审查中央数据库的建立及运行不仅能为审查主体提供充足、权威的参考及学习资料，还能对审查案例进行实时、全面的监督，有效提升公平竞争审查制度的外部监督效果。