商业银行破产退出机制研究

张一祯

一、商业银行破产退出机制的必要性

商业银行作为金融体系中的重要的资金供求方，在整个经济循环中起着至关重要的作用，也正由于银行的重要性以及各金融之间的紧密的关联性，一旦银行出现危机容易引发严重的系统性风险，加上存款保险制度，银行破产倒闭成为一件危害极大的事情。也正是由于这样的极大危害，引发了严重的“道德风险”——银行不能倒闭。无论是政府监管部门，还是社会公众，甚至是金融机构都默认银行是不会倒闭的。毕竟倒闭的危害如此之大，政府便不会放任不管，这就助长了银行冒高风险的动机，同时规模越大的银行的倒闭对社会的危害越大，于是出现了“大而不能倒”银行。这样的情况便会助长银行的呆账坏账率、内部交易、大股东尸位素餐等现象，不利于我国银行体系的健康发展，不利于市场资金的循环，更不利于金融体系支持实体经济发展。政府通过数次注资、不良贷款的政策性剥离、成立资产管理公司等一系列措施来缓解国内商业银行的各种危机，加上国家信用一直为银行经营承担着隐性担保责任，掩盖了我国银行业的发展隐患。

既然银行本质上还是一家企业，作为企业就有破产的可能，并且随着各种金融衍生品市场的推陈出现，对银行风控提出了更高的要求。银行的破产可能会增加银行业的经营效率，有利于各利益相关者更加注重风险的管理，有利于整个经济体系的健康发展。同时，我国缺乏对问题银行的出清和破产处置，增加了商业银行体系的系统性风险。增加商业银行合理的退出机制，有利于增加商业银行经营的危机感，在实质上减少商业银行内部的大股东等问题，如何在保护储户利益和减少市场连带效应的前提下实现银行的合理出清，是目前需要思考的问题。

二、我国商业银行破产处置实践

我国对于商业银行破产风险的处置主要分为两种：第一种是整体行业性的救助，如分别成立四大资产管理公司剥离四大行不良贷款，成立汇金公司注资四大行等；第二种是针对具体某个银行的处置，包括海南发展银行、河北肃宁县尚村信用社和包商银行。海发行因为过多的违约贷款堆积、现金流紧张、失去了储户的信任，产生了严重的挤兑，即使国家给予了大力度的救助也没能成功挽救自己，最终破产。肃宁信用社为我国第一家被批准破产的农信社，而且它也已经停止经营很多年了，相当于一个僵尸信用社。包商银行为中国商业银行发展史上第一家通过司法破产程序，完成托管、破产清算、清盘退出的商业银行，具有重大意义。不同于包商银行的市场化退出，海南发展银行在1998 年是通过行政清理程序被监管部门强制关闭，且至今仍处于清理状态中。

作为我国银行破产的典型案例，包商银行在确认大股东控股和关联交易，以及过多死账堆积等问题后，被中国人民银行和银保监代为管理，之后委任给建行，经历了完整的风险处置过程，进行债务清算。同年10 月，开始进行改革重组工作，最终确定由徽商银行部分并购包商银行，成立新的蒙商银行，最终于2020 年11 月12 日正式批准进入破产程序。包商银行此次市场退出行为，从退出路径到参与对象均是我国银行业的一次创新举措，为今后中小问题银行的退出开辟了一种全新的模式，也提高了市场的参与度，为化解金融风险做了一次有益的尝试。

三、我国商业银行破产思考

由于“多米诺骨牌效应”和“挤兑效应”，商业银行危机比普通企业失败具有更大的负外部性，危机银行处置的社会成本也远高于银行自身的成本。加之银行服务的公共产品属性，对危机银行采取不同于普通企业的处置方法逐渐成为共识。

1.完善银行破产立法

《商业银行法》中对商业银行破产清算的流程提出了明确的要求，《公司法》一百八十条至一百九十条也对公司破产流程做了详细规定，总结现行的法律法规以及相关标准，我国的金融机构破产标准大致为：当金融机构出现严重资不抵债时，经过国家相关机构（如：证监会、银保监会等）批准，最终由人民法院宣告破产。但银行作为最特殊的金融机构，其破产程序应该更为详细和严谨，而我国目前还没有针对商业银行破产的专门的完整规定。就银行而言，其破产程序是由多个程序组成的，首先在破产前夕，银行陷入经营危机时，需要对银行实行救助程序，帮助银行恢复正轨；当银行危机更加严重，救助程序已经不能起到作用时，就有就计划的出清和处置银行的债权债务项目，努力保证储户的利益，寻找合适的接管人；最后，在确认破产后，处理利益相关者的资金，并对银行责任人进行追责，进入法律程序和最后的处置。这一系列的法律在我国还不完善，没有专门针对银行破产的立法，这与我国现在的社会观念有很大的关系，社会大众和政府机关普遍相信银行不会破产，但在一个发达的金融市场中，银行作为一家企业依旧是具有破产的可能。为完善我国的金融体制机制，填补监管空白，避免银行破产带来的巨大连带风险，提高人们的风险意识，加强对商业银行破产的相关立法是很有必要的。

2.国外发达国家破产事件的救助处置经验

2008 年金融危机后，如何完善对经营失败银行的有序处置成了国际金融监管立法改革的核心问题。一些发达国家已经对银行破产救助有了较为先进和完善的处置法规和时间经验，我国在制定相关的规章制度和进行处置实践时可以参考借鉴。

（1）早期介入权制度

商业银行在国家银行体系、金融体系、经济整体等方面有着众所周知的重要性，一旦出现破产倾向，势必比其他的企业更能引起社会和政府监管部门的关注，此时如有必要可能会需要第三方的介入。

早期介入权制度可以保证监管机构在商业银行发生问题初期，就能采取有效的措施纠正银行经营过程中存在的违规现象，从而有效避免银行破产现象的发生。按照管理人介入的程度不同，早期介入权的行使可以分为管制性接管措施和临时性行政管理措施。管制性接管制度是在银行经营困难时，由监管机构或司法机构制定临时负责人对银行的日常经营进行监督层面的接管，但不能直接干涉银行的正常经营，不干涉管理层行为，争取使银行恢复正常经营。临时行政管理的力度则更为强硬一些，银行的原管理层不能再进行管理活动，而由临时管理人组件新的管理团队并保护银行的财产，同样是以恢复银行的正常经营为目的，此时的银行一般已经出现较严重的危机了。

（2）银行接管制度

当银行危机已经严重到一定程度，无法挽回时，就不需要早期介入了，应该执行接管程序。在一些国家，存款保险机构可以直接充当接管人的角色，代为管理银行，在保护储户利益的同时，帮助银行顺利退市，完成资产负债的后续管理和合理处置。在保险业和银行业都相对完善的美国和加拿大，就是由存款保险机构进行接管的。由于我国的银行保险体系还不够完善，各金融机构业务独立运行，选择存款保险公司代为管理不太现实，一般会选择实力相对雄厚的大型国有银行代为处置。

3.银行破产处置时的重要关注点

相对于一般工商企业，银行业的金融风险处置难点主要在于存款人的清偿以及相关的资产价格稳定、金融稳定和社会稳定问题。因此在针对银行建立市场化的常态退出机制时，要采用循序渐进的方案，在破产界定、处置范围和处罚赔偿上要更为慎重。

如何界定银行是否到达破产的程度，而放弃对银行的进一步救助是一件较为困难的事情。而在界定银行的危机程度之前最重要的是要发现银行存在着危机并且已经到了需要外界干预的程度。银行作为资金的中转站，借短贷长的业务特征使得银行随时承担着信用风险和流动性风险，银行在经营的时候不可能避免得会出现贷款难以收回的状况，而目前大部分银行的破产都是由于各种原因导致的不良资产严重堆积导致的，所以，当银行出现不良资产比例的不正常增长时，就需要引起监管部门的注意。同时，由于银行的表外业务等不计入资产负债表，不会公开披露所以存在隐患风险，需要有关部门及时排查。

在确定银行的危机已经严重到影响银行的正常经营时，需要第三方及时介入，安排专门的人员对银行的经营往来进行监督，即执行早起介入权制度，及时反馈内部信息，跟进银行的危机发展。与此同时，相关政府部门需要及时评估问题银行的损失预期，并制定相应的救助方案，在合理的范围内根据银行的危机程度，对银行实施一定的救助。但绝大多数情况下，当银行的风险暴露出来的时候，已经是非常严重的时候了，即使是央行提供资金支持，一般也会无力回天。这时候可能就要直接金融破产清查的程序当中。

在破产处置的过程中，确认债权债务的处置范围，以及处理利益相关者的资产是十分重要的。包商银行兑付了所有500 万以下的账户的存款，相当于保护了社会公众储户的利益，而通过同业拆解等途径获得资金，超过500 万的即没有完全偿付，打破了“刚性兑付”。因此在进行破产清查时，保护中小储户的利益是必要的，也是降低银行破产带来的系统性风险所必需的。除此以外，对银行的大额债权进行处理，在判断是否清偿、是否追究相关负责人的法律责任也是需要进行界定和确认的。

银行破产一般会对相关责任人追求法律责任，进行处罚赔偿。这部分一般是由法院来进行审理和判决的。因此，我们要根据银行破产责任事项的重大程度，是否涉及违反法律法规还是单纯的经营不善进行判定和清算，考虑破产事件的社会影响。因此，我们要制定相关的法律规范，指定切实可行的执行方案。

四、结语

通过上文的一些论述，我们可以看出，商业银行的破产并不是什么金融危机来临的前兆，监管者和储户也不需要将银行破产妖魔化，它本身和出清僵尸企业是一样的，只有能够从各个方面对其进行较为完善的控制，在一定程度上就可以满足银行平稳退出的条件，从而缓解储户们的紧张情绪，反而能够是整个银行体系更为稳定和严谨，也可以让社会公众都参与进银行的监督当中，这样的监管才是行而有效，符合我们经济社会未来发展的。因此，现代社会需要出清银行，不要害怕银行破产，基于银行合规有效的退出渠道才是我们未来监管要考虑的重点和方向。