对英国有关财政管理的比较认识和思考

●黄海龙

财政是国家治理的基础和重要支柱，深化财政体制改革是适应国家治理体系和治理能力现代化的要求，聚焦依法理财、完善财政预算体系、加强政府债务管理、健全绩效监督评价机制、推进信息化建设等改革，是建立现代财政制度的基本要求。英国财政体制与我国财政体制有相近之处，且英国财政的公共职能体现突出，对公共财政管理职能的划分比较清晰，中央和地方财政的财权事权有一定的法定边界，国家调控机制中财政与金融有机衔接，国家债务严格法定控制，本文通过考察学习英国公共财政预算、政府债务、预算绩效监督、税费管理等财政体制的有关政策、机制内涵，以及依法管理的相关程序和措施，重点对财政预算的基础管理、中央和地方的财政收支划分、财政收支预算编制及财务信息、财政预算的审批、中央和地方债务风险管理、预算执行目标绩效监督与评价及结果运用等进行了解，以期对我国的财政体制改革与发展提出可借鉴建议。

一、英国有关财政管理方面的体制机制

（一）公共财政预算基本体系

英国财政预算主要分为联邦政府和地方政府预算，具有相对独立性。财政预算年度为每年4月至下年度4月。英国全系统公共财政管理框架主要有以下特点：

1、预算基础性管理。包括有关政策的立法、预算的规范性和有效治理、严格有序的审查、科学合理的标准和预算公开透明度，几乎所有收支明细均公开，每年预决算财报成为公民纳税和收益的重要依据。

2、预算制定的目标。财政预算的制定，以保护公众利益为先，以可持续发展的结果为参照并推进，以优化干预推动预算更加合理有效，以能力建设强化公共管理建设。

3、规制预算的可控性。主要在四项内容上对预算进行控制，包括在战略和规划上的控制，在利益者相关报告上的控制，在预算执行过程中的控制，在绩效评价结果应用方面的控制等。

4、中央与地方财政收支主项。英国税收主要以所得税为主，辅之以间接税收。中央财政的税收包括所得税、资本税、社保税，流转类为增值税、消费税、燃油印花税等税种，地方商业物业税实行五五分成；地方政府税收主要是以财产为主的市政服务税、商业物业税，体现房产及其服务而设置的税收。在取得税收收入的同时，也得到一定比例的中央财政转移收入。中央财政支出包括养老、医疗、高等教育、一般中央公共事务、还本付息、外交等；地方财政支出主要包括地方公共事务、中小学教育、公共安全、住房及社区维护及一定投资等。

5、财政预算账目核算。财政收支核算全部实行权责发生制，在预算编制中各项财务报告均为权责发生制。每个部门都有一个单一零余额账户；英国政府设立国库单一账户，英格兰银行作现金调账，内阁部委都有专项账户，由财政部统管。预算收支包含所有的税收、其他收入、基金收入以及债务收入和公共部门运营支出，社会福利、养老、医疗、失业以及固定资产和非固定资产投入。首先，政府确定财政目标，依据英国的国民账户制定支出目标，同时把握政府财政赤字。财政支出要与施政考量的四年一周期的方案相符（四年滚动预算），通过四年的支出目标来确定。2010年之前英国实施三年滚动预算，之后实行大量财政紧缩政策，2015年英国保守党作出财政支出审议，除保留教育、医疗等必需支出外，支出大量核减，2019年新任首相在2021年秋季的预算调整中，追加了138亿英镑的增长，但并不能弥补缺口。此外，需求侧不可控的支出需设置上限，如典型的福利开支、养老失业支付等具有不可判断性的支出。政府全部账目主要包括收入、支出、资产、负债、结转等，经审计形成合并报表。改进财务会计信息，提高透明度和信息可比性，以更完整地反映英国财政状况，此改革涉及8000多个公共部门。

6、财政预算的审查批准。财政预算的审查监管方面形成了一套严格的规程和准则，但在实质性监控中的落实相对一般。英国联邦的预算审查主要由议会在1861年成立的会计委员会（相当于预算监控委员会）实施，以使预算有完整的综合审查、部门审查，隶属于议会的审计署（审计委员会）则审计决算质量报告流程。整个预算决算的审查，将涉及内阁部委高层全权负责行政事务及财务的主要负责人、财政部支出管控审查职能、议会（预算应先由财政部批准或认可）审查办公室和下院的专门委员会。具体包括：一是公共部门预算由相应的内阁部委主要负责人及会计官员编制审查运行支出和项目支出，部门预算报告报财政部门。各部委对财政部的四个要求负责，即合法性（经议会批准及授权上限与各部委达成支出一致性）、规范性（支出计划与议会所要求的流程一致）、物有所值性（支出产生的效益）和可行性（在任何大的支出项目中保持可持续，项目准确并如期交付）。二是经财政部门审查形成正式部门报告和财政预算综合报告，报议会。三是议会会计委员会进行具体审查。四是经审查的预算报告提交议会下院专门委员会等就各部门预算和财政预算分别进行审议。五是批准通过预算。中央财政和地方财政预算管理遵照各自法案，同级预算程序基本一致。

（二）政府债务管理

政府债务必然联系到财政政策和货币政策在发挥经济杠杆作用时的风险问题。

1、中央政府债务管理层面。（1）管理机制。1998年英国政府债务管理职能从英格兰银行划转至财政部，财政部相应成立了债务管理办公室，负责执行政府现金管理政策，每年4月发布计划，为地方政府提供贷款，并管理一些公营机构的基金。而英格兰银行则负责利率的确定，英国用调节利息来规避流动性风险，保持债务管理政策和货币政策的一致性。

（2）管理原则。中央政府债务性管理的基本原则是：尽量降低长期融资成本，并以最具成本效益的方式管理国库的总现金需求，两方面均符合货币政策的目标，以及其他更广泛的政策考虑。

（3）负债情况。英国公债的总债务占GDP的84.2%。根据欧盟《马斯特里赫特条约》规定，总负债不应超过60%。整体债务包括债券占85%，国债占5%，个人储蓄产品占9%，税收存款凭证占1%（以储蓄方式购买，之后可抵税款的财政部票据）。分解到公共部门，债务水平也由上升转为逐年紧缩，以压缩财政赤字。

（4）借债渠道。中央政府债务除发行债券外，主要向养老基金借债，还有相当于向私营部门提前提取税收的借债方式等，此外还有可自由在证券市场交易收回本息的“金边债券”。

2、地方政府债务管理层面。地方政府举债管理由地方政府所设的债务管理机构负责，地方政府的债务来源主要分为三个部分：一是向财政部借债，其利率相对低于商业利率，中央借款占地方政府资金来源的70%；二是向商业银行借贷，但商行贷款中不可将国有资产用于抵押；三是自行发债，目前此举较少。另外，为进行公共设施建设，也可采取资产变现的方式。但联邦政府对地方举债以审慎准则予以管理，已在中期规划中限定。中央给地方提供的借款并非用于弥补赤字，而是用于基本性支出。地方政府举债在使用方向上具有对应性，自行举债只能用于资本性投入。总体上，整体债务由地方政府债务管理办公室决定，除中央借款外，按照相关法规来合理确定债务计划，综合考虑债务可支付性、投入的预测和评估、风险控制因素、还款准备金折现等，而还债则与资产的生命周期挂钩，经常性支出债务和资本性支出债务严格分开，使用内容和项目由相应的公共主管部门批准并按程序决定，同时积极有效控制风险，解决资金安全性、流动性、收益性的问题。在政府履行债务管理的范围内，隐性债务虽不作为政府承担的事项，但在法定计划确定程序下，可以间接得到控制。

（三）预算绩效监督

英国的预算绩效评价及其监督，从管理主体看，已经批准的预算，均已确定了相应的预算执行要求和绩效目标，对预算执行的实施情况以及完成既定目标后产生的效益，需先经过预算部门这一责任主体进行评价和监督。从外部监控看，由审计署、财政部、绩效监督委员会等，对实施预算的目标进行绩效监督和评价。从监督机制看，绩效预算分解到各内阁部委，按照不同预算项目内容归口设置相应的绩效目标，预算执行绩效目标完成情况直接受预算绩效监督委员会和议会的相关机构审查监督。审计署隶属于议会，审计部门在绩效监督中能发挥积极作用，取得一定实效。从绩效目标指标看，预算绩效目标分财务指标和非财务指标，按照绩效监督的规程和主体作用，绩效目标财务指标具有同一性；非财务指标具有专有性，成为绩效评价的重点。从绩效监督结果运用看，英国的预算绩效监督由内阁部委内部监督、财政审查监督、审计部门对绩效的审计监督组成。各部门在整个预算执行过程中有各自的首席审计师，以促进项目绩效的落实。下年度的预算安排与绩效目标的实现相衔接。同时，各部委的绩效结果接受绩效监督委员会的审查、监督、评价，实行绩效目标的问责，对财务透支、违规、效益不高或与目标不符的，根据严重程度，进行质询、提醒或降低部门职权，或核减预算，甚至裁撤部门官员等。目前，预算绩效监管的不足也不同程度地体现在过程中，问责力度较弱，流于形式的问题仍然存在。

二、中英财政管理比较认识

总体来看，英国在中央和地方实行的收入分税制及支出事权责任比较明晰，特别是中央地方两级财政相对独立的体制，使得权责利实现了各自的对等。通过上述对英国财政预算管理、债务管理、绩效管理基本的认识来看国内相关的管理，笔者主要有以下几点思考：

（一）预算审查机制严格规范

一是在预算管理上，虽然中英政治制度不同，但预算规划、编制、审查、提请、审议、审批的流程基本上具有相同的要素，体现了预算案后审查的细化程度，国内财政已在不断改进和完善。二是在预算账目核算和会计委员会的审查监控方面，英国长期坚持一种分离机制，对政府账目包括各部门的账目在执行会计准则和规则方面比较规范严格，特别是会计账目成为国民账户体系的重要组成，账目结算（决算）会进入数据网面向公众进行公布。三是部门预算的审查监督已成为预算监督重要手段，特别是英国议会的下院的各专业委员会监督审查预算，按照各委员会职能分类审查，责任到位，具有针对性。

（二）社会事务税费相统一

我国1994年实行分税制改革后，税种不断归并和简化，又进行了营改增，改革分享体制，中央税、地方税、共享税和转移支付，形成中央管辖的全国财政体制，财政税收和政府性收费全部纳入预算收入。然而从收费看，我国政府性收费集中征缴和专有性较强，也体现着“费”对“税”的补充及基础作用，如车辆通行费、铁路建设基金收入、教育费附加、城市维护费等，还有不纳入非税收入管理的物业费等，但社区服务地方财政予以保障。而英国除征收财产税外，对市政服务和商业物业应征费均统一采取税收方式，如市政物业税是地方财政收入的主要来源之一，主要用于提供社区服务，包括警察治安、消防、小区保安、垃圾清理、城市维护、政府公房维护等。有利用社会治理和实现合理公平统一的收支机制，使社会公共事务与社区服务管理形成一体。

在预算支出方面，英国实行限额管理，并与之规划目标相衔接，避免了随意性，同时，预算随着经济增长和国家资本收益情况进行调控，可根据发展变化缩减相关开支。同时，英国财政在事权责任上，尤其是教育、地方公共服务等方面责任划分较明晰。当前我国税收政策在优化市场资源配置、进一步强化支出预算的标准化体系建设、打破基础加增长的安排方式、预算与财务一体化、建立支出预算绩效目标、加强结果运用等方面取得实质性进展。

（三）债务管理

在债务管理上，英国基本形成中央和地方两级债务主体责任的格局。与我国相同的是，英国政府债务的规模需控制限额，但其每年的增量限额是按GDP的比例规定上限，且对隐性债务不承担责任。同时，举债与财报和资本周期、资产的折旧变现紧紧衔接，特别是固定资产投入上，严格按周期完成时限进行折算和更新，如英国伦敦地铁基本设施已经历百年，未完成折旧，尚未更新。而我国建设性投入方面改换遗留的事项较多，需要加快建设；但也存在一些资本资产过度投入、原有的资产未完全按资产周期管理的情况，形成不良资产或造成拆旧建新中的浪费。此外，从债务支出效益看，英国分布在各行业公司的国有资本份额较大，涉及6000多家企业公司，举债主要向资本性投入倾斜，也保障了财政的可持续性。

（四）预算绩效管理

在预算绩效管理上，英国的预算绩效监督管理从预算编制、提交议会、审查批准到预算执行，均已对项目等支出确定了相应的绩效管理目标，按照不同的指标把主要责任落实于内阁部委公共部门。预算绩效管理形成了从部门、政府到议会的绩效监督体系，而非职责仅落于财政部门；每一个绩效目标履行者都要对政府乃至议会负责，问责和结果运用最后都由政府和议会决定。这对于当前我国绩效管理来讲是值得思考的问题，特别是预算的决策、执行、绩效监督之间相互约束制衡，体现出绩效监督在财政管理中的法定性和有效性原则。

三、推进和完善我国财政管理的思路

为推进财政体制改革，促进科学规范有效的管理，本文提出以下思路：

（一）建立科学透明的预算账户核算反映体系

按照新《预算法》的要求和财政部门的基础职能，一是促进预算收支核算规范严格。在项目收支具体划分上需要更加明细，使结构性关系严密，难以随意调整和改动；在功能性账目清晰准确的前提下，满足社会监督需要和经济预测需要。二是提升预算账目宏观功能。采用权责发生制，实现财政资金资产账的核算全口径，并健全国民账户体系所需的政府财务指标和影响宏观经济的指标分析体系，通过规范的理财机制，促进行政依法依规和科学决策。三是推进预决算公开与监督。与法规要求有机衔接，接受社会和相关部门的监督，特别是在监督责任主体上，切实体现预算编制、审批、执行的责任分解，责任向关联环节延伸。

（二）完善服务性收费管理机制

当前，我国物业、商业服务等收费一直没有纳入财政管理，而是分布于各行业、单位、小区，且标准不一、使用不规范，实行市场化运行。与此同时，辖区的社区服务机构并未完全发挥管理效能，且需要财政另行承担服务成本。为此，基于社会管理的特点和土地资源国有的属性，为强化分片分区的社会管理格局，实现公共管理公平化，建议将物业费、城市服务费改为地方税或纳入政府基金，统一收缴财政。同时，房产税改革应考虑对物业费的替代作用，避免重复计征、增加税费负担。建议将服务管理与社区管理整合为一，依法纳入政府管理范围，由地方管辖区及社区统一管理，制止收费乱象，提高民生保障和社会公平效率。

（三）健全债务周期性规范管理机制

我国中央和地方举债必须执行中央的限额管理，同时，对债务的使用和清偿按照对等原则，分级负责，自行承担偿债义务、化解债务风险。建议我国当前债务管理以经济发展效益和有利趋势为前提，进一步研究债务使用有效性和风险防范的周期性。首先，以年度或中期宏观预测确定与经济发展相适应的财政运行负债承担能力，避免以现实需求来确定债务规模计划。其次，在公共设施投入上，坚持周期、平衡、替代原则，避免短期行为造成的建设效益低下，在建设规划中将周期性评估前置，突出风险化解的递延性。再次，推进将政府债务收支作为财政收支组成与统筹的长效机制，逐步减少债券的置换清偿方式；加快深化金融改革、完善金融政策，积极研究借贷的生命周期，拉大跨度和延长周期，降低债务运行成本，以可承载为基础，有效划定周期段，分期清偿。最后，公共投入和资本投入有机衔接，以资本性收益弥补公共建设债务负担，并在严格管理下，加快资本性投入回本，增加新财源。

（四）健全预算绩效管理责任机制

预算绩效管理正在不断深入推进，当前已建立了预算绩效评价自评、第三方评价、政府系统内上级对下级评价、重点项目绩效评价的工作机制，但预算绩效评价责任和结果运用管理还有待完善。为构建一个公开透明、规范有序、科学严明、责任明确、依法运行的绩效监督管理体系，本文建议：第一，推进预算绩效法制化。预算绩效监督的实施过程、依据、处置等都需要通过立法建章来明确，不断完善预算绩效监督管理的法规规章，增强行政效力。第二，建立分行业分部门的绩效管理责任机制。将绩效指标规范划分为财务指标、非财务指标，以经济和社会效益评价为主，并体现财务指标的常规评价，依次将绩效管理责任分解到相应实施预算的行业部门，使其成为第一责任主体。而在财务绩效指标方面，财政应作相应评价。第三，建立政府层面的预算绩效监管委员会。充分采纳人大、政协监督意见，形成相对独立的预算绩效监管运作机制，并将问责处置决策上升到预算绩效监督委员会。第四，落实对绩效评价结果的运用和问责。把预算绩效结果运用和行政问责结合起来，依据绩效评价结果优劣，科学制定问责制度，结果依据不足或存在异议的实行再评价，并将结果运用到下年度预算安排等事权中，切实做到预算、执行、绩效监督有机分离制衡和相互影响促进。