民生性财政支出项目绩效评价研究——以S省残疾儿童抢救性康复救助项目为例

●张 雷 张 旭

一、引言

民生性财政支出是政府用于促进社会公平、优化资源配置的重要工具，与民生建设的成果息息相关，直接影响政府绩效满意度和居民幸福感。S省残疾儿童抢救性康复救助项目作为民生性财政支出项目，同时又是省对下转移支付项目，具有一定代表性。在全面实施预算绩效管理的背景下，S省财政部门组织人员力量，全面考察和评价省、市、县三级残疾儿童抢救性康复救助情况，对提高民生资金绩效管理水平具有一定的现实意义。

二、项目简介

（一）项目实施背景

为全面贯彻落实党的十九大关于“发展残疾人事业，加强残疾康复服务”的重要部署，S省先后发布《残疾人事业发展“十三五”规划》《关于建立残疾儿童康复救助制度的通知》《残疾儿童康复救助实施办法》等文件，在全国率先将残疾儿童救助年龄由0—6岁扩大至0—17岁，康复救助标准由1.2万元/年人提高到1.5万元/年人，同时鼓励有条件的地区再适当提高康复救助标准，切实减轻残疾儿童家庭经济负担。S省设立残疾儿童抢救性康复救助资金，旨在保障残疾儿童康复基本需求、改善残疾儿童康复状况、促进残疾儿童全面发展，对减轻残疾儿童家庭负担，构建与经济社会发展相协调的康复服务体系起到了积极的推动促进作用。

（二）项目基本内容

该项目的主管单位为S省残疾人联合会，具体实施单位为各定点康复机构，项目实施内容主要是对全省0—17岁视力、听力、言语、肢体、智力和孤独症等六类残疾儿童提供集中康复训练救助、“机构+社区+家庭”康复训练救助，免费实施人工耳蜗救助手术、肢残矫治救助手术以及基本型辅助器具适配等。

（三）项目资金情况

项目资金总额2.22亿元，其中：中央预算资金1.11亿元，省级预算资金1.11亿元，按因素法切块分配至S省各市及直管县。

（四）项目绩效目标

1、总体绩效目标。到“十三五”期末，S省有需求的残疾儿童接受基本康复服务的比例达100%，基本实现残疾人“人人享有康复服务”的目标。

2、年度绩效目标。为视力、听力等残疾儿童配置人工耳蜗、助听器、助视器等辅助器具，显著改善残疾儿童功能状况；为5000名脑瘫、孤独症、智力、听力残疾儿童提供康复训练服务；为10000名肢体、视力等残疾儿童提供基本型辅助器具适配和适应性训练服务，使有需求的残疾儿童均能得到康复救助，努力提高受助残疾儿童生活自理和社会参与能力。

三、绩效评价实践路径

（一）评价设计

一是坚持以“准确真实”为底线，确立了公平、公正、客观反映项目实施效果和预期目标实现程度，全面评价项目资金支出效益的总体工作目标。二是坚持以“项目特色”为重点，针对省以下转移支付项目资金渗透率高、覆盖面广以及管理方式各异等特点，与业务主管部门充分沟通交流，“量身定制”工作实施方案，增强评价的科学性、精准性和有效性。三是坚持以“专业专注”为核心，注重问题导向，做到点面结合，按照“上下联动、稳妥试点、有序推开、精准核查”思路，探索实施“财政部门+第三方机构+行业专家”的评价模式。四是以“深入实际”为手段，前期深入三级残疾部门调研了解情况，反复调整完善绩效评价指标体系和调查问卷。综合考虑项目地域分布、资金投向、项目实施单位资金规模等因素，科学设置评价路线和现场评价点，尽可能多地实地勘查项目现场，全面摸清底数。

（二）评价对象与内容

评价对象是省级以上财政安排的残疾儿童抢救性康复救助专项资金，涉及省本级、地级市、各县（市、区）三个层面。评价内容包括决策、过程、产出、效益4个部分。决策包括项目立项、绩效目标和资金投入3个方面；过程包括资金管理、组织实施2个方面；产出包括产出数量、产出质量、产出时效、产出成本4个方面；效果包括社会效益、可持续影响、受益对象满意度3个方面。

（三）评价过程

一是做好前期准备，打好评价基础。S省财政部门组织相关人员力量组建绩效评价工作组，对项目相关信息进行收集整理。认真开展评前培训，同时与省残联充分沟通，详细了解绩效目标、组织机构、实施内容、管理流程等基本情况。按照评价工作需要，将评价工作组细分为现场评价组、非现场评价组和社会调查组三个专业组别。依照项目实施内容，合理设置绩效评价指标体系和社会调查问卷，其中绩效评价指标体系由共性指标和个性指标组成，通过小组综合分析研判，确定非现场评价与现场评价的侧重点、评价标准等。在此基础上，制定详实可行的实施方案。

二是职责分工到位，做好组织实施。为更好地提升评价的合理性、科学性，分别选取一个市、一个县、一个项目实施单位进行试评价、预调研，合理调整绩效评价指标体系的部分指标和调查问卷中部分问题后，进行评价工作的全面推开。工作组分工明确、各尽其职，科学运用比较法、因素分析法、专家评议法、公众评判法等方法，遵循“科学规范、绩效相关、公开透明”的原则，通过对决策、过程、产出、效果的比较和分析，对资金绩效进行综合评定、科学赋分。非现场评价组主要对各单位报送的数据核查表和相关证明材料进行审核，对照绩效评价指标体系对各市、县（市、区）残联进行评分；现场评价组通过座谈交流、查阅资料、现场勘察、随机问询等多种方式，摸清定点康复机构、县（市、区）残联、市残联、省残联项目情况，根据项目特点进行综合评分；社会调查组对回收的问卷进行分析，形成社会调查报告，总结项目实施存在的问题。

三是撰写评价报告，科学合理研判。依据综合分析结果，按照S省《省级项目支出绩效财政评价和部门评价工作规程》的要求，全面客观分析项目支出绩效状况，做出具体绩效分析和结论，撰写绩效评价报告。报告初稿形成后，评价工作组召开由财政、残联等多个部门，以及各领域行业专家参与的绩效评价报告论证会。根据论证意见，绩效评价工作组对绩效评价报告进一步修改和完善，形成报告终稿，并做好评价资料的整理和归档工作。

（四）评价结论

总体来看，S省残疾儿童抢救性康复救助项目整体运行情况良好，各级党委、政府认真落实中央精神，制定一系列政策措施，实施多种类康复项目，积极扩大救助范围、创新救助模式、提高救助标准、简化救助流程，努力改善残疾儿童康复状况。各级残联救助工作经办能力显著增强，康复机构服务水平有效提升，更多的残疾儿童通过参加康复救助服务，走进学校、走向社会，过上了正常人的生活，促进了社会的和谐稳定。但同时也存在绩效目标编报质量不高、残疾儿童康复救助配套制度不健全、项目管理不规范等问题。经综合评价确定，残疾儿童抢救性康复救助项目的评价等级为“良”，评价组总体认为该项目能严格落实“兜底线、织密网、建机制”要求，各级残联能有序开展残疾儿童康复救助工作，基本满足了残疾儿童基本康复服务需求，减轻了残疾儿童家庭经济负担。

四、项目绩效评价总结

（一）“全面+深入”，实现三级全覆盖、全渗透

本次评价始终坚持问题导向、结果导向、目标导向的原则，精准把握项目“资金覆盖面广、涉及市县区域多、管理方式各异”的特点，创新实施省、市、县三级联动评价模式，即业务主管部门组织市、县开展绩效自评，省级再进行重点评价，有效保证了评价的覆盖面。具体评价过程中，灵活采用“试点+全面”“现场+非现场”评价方式，对S省的16个市、136个县（市、区）残联项目开展情况进行综合评价。期间，评价组认真审核项目基础数据，详细把握项目资金的绩效目标、资金投入、资金管理与项目管理等情况，并通过电话调查与网络调查，对受助儿童监护人开展问卷调查，共获得受助儿童监护人有效问卷15000余份，民意采集充分有效。经统计，评价组共对省本级、16个市、42个县（市、区）进行了现场评价，随机抽取了42家定点康复服务机构进行现场勘查和问卷调查，县区现场评价覆盖率为31%，项目资金现场评价覆盖率超过60%。

（二）“严格+真实”，推动评价高质量、高标准

为严格把控绩效评价标准，确保真实客观全面反映项目整体情况，评价组注重做好各项评前准备工作，在深入了解项目基本情况、集体讨论研究的基础上，明确总体评价思路，制定详细实施方案，精心设计调查问卷，特别是围绕评价目标，采取“核心指标+正向导向指标”的模式，构建起科学合理的绩效评价指标体系，尽可能地把“评价标尺”做细做准，为评价工作奠定坚实基础。评价过程中，紧紧围绕主管部门和项目实施单位在制度建设、项目管理、资金管理、绩效管理、日常监督等方面的情况，严格对照评价指标、评价标准进行评价打分，全方位、多角度反映真实情况，确保评价结果经得起检验。针对评价发现的问题，评价组深入剖析原因，提出针对性强、可操作的建议，在保证评价质量的同时，促进评价结果“好用管用”。

（三）“产出+效益”，聚焦项目保民生、保稳定

评价组以开展财政重点绩效评价为抓手，聚焦残疾儿童抢救性康复救助项目的产出情况、效益情况两个重点，深度了解残疾儿童抢救性康复救助资金在“救早救小”和“应救尽救”上发挥的实际效果和预期目标实现程度，不但关注获得配置辅助器具适配残疾儿童人数、辅助器具质量达标率、康复救助时间达标率、康复救助完成及时率等项目产出指标，还从社会效益、可持续影响、受益对象满意度等方面，全面评估资金支出效益和项目综合效果，在分析研判资金保障的精准性、有效性的前提下，考虑项目投入产出比，把握项目运行成本和实际产出效益之间的匹配关系，关注受助残疾儿童生活自理和社会参与能力提升情况，切实发挥好项目对残疾儿童康复救助的保障作用。

五、启示与建议

（一）在加快制度机制配套建设上再突破、再提升

项目主管部门要继续细化残疾儿童康复救助配套制度建设，以体系全面、制度完善、机制有效的顶层设计，让符合救助条件的残疾儿童享受政策红利、感受政策温暖。一是制度为先，高质量推动制度体系建设。根据最新形势要求，加快完善定点康复服务机构管理办法等规章制度，持续健全机构财务、专项资金管理等制度，细化残疾儿童康复救助配套政策和实施细则，优化调整康复训练年度和费用结算方式，扩大救助效率和资金使用效益。二是质量为要，高标准培育康复服务机构。坚持标准先行原则，推进“机构+社区+家庭”康复训练规范和残疾儿童康复服务质量标准，突出标准的针对性和可行性，全面指导定点康复机构规范内部管理、改善服务质量、加强风险防控，从而提高康复救助服务质量，真实保障受益群众。三是考核为基，高水平打造科学评估机制。继续打造康复救助“阶段和终期并行、常规和抽查并举”的评估机制，将残疾儿童康复有效率作为项目实施产出效益的重要指标，着力提升残疾儿童的获得感、幸福感。针对康复机构硬件设备、人员配置等情况进行科学考核，确保机构资质与服务的优质性。建立以残疾儿童家长为评价主体的满意度测评制度，以有效康复率为项目实施的第一产出要素，探索建立残疾儿童康复服务动态监测评价机制。

（二）在推动项目管理精细规范上再突破、再提升

项目实施单位应不断提升项目实施的规范化、信息化、共享化程度，保证项目开展实效，控制实施成本，提高产出效益，切实保障民生。一是突出监督指导，营造“上下同步”新格局。加大具体实施单位的督导检查力度，加强对项目实施单位的日常监督管理，严格落实准入、退出机制，指导下级部门有效开展预算绩效管理工作，定期向社会公布检查考核信息，提高康复救助的透明度，提升残疾儿童康复救助工作科学化、精细化管理水平。二是突出数字管理，走出“信息赋能”新路子。积极运用互联网技术、大数据手段，完善残疾儿童康复服务全方位、全过程跟踪监控，采集康复服务全链条数据，对每例残疾儿童从发现确诊开始，建立个人档案，详细记录其诊断、评估、康复、教育、转衔等相关服务信息并纳入信息系统，主动对采集数据进行分析研判，实现数据资源互联互通、各部门共享共用，为残疾儿童提供精准服务，优化各种资源配置，提高康复服务质量和效率。三是突出鼓励引导，构建“共建共享”新局面。进一步发挥财政资金引导作用，创新残疾儿童康复救助资金使用方式，充分利用财政救助资金的引导性作用，探索吸引社会资本参与残疾人康复训练中心建设，撬动更多社会资源投入残疾儿童康复救助事业，鼓励引导社会捐赠、慈善捐助，支持社会力量投资残疾儿童康复机构建设，推动更多残疾儿童康复项目纳入医保基金支付范围，改变目前主要依靠财政投入的现状，形成社会各方共建共治共享格局。

（三）在发挥绩效管理改革优势上再突破、再提升

各预算部门、单位要明分工、强素质、同提升，全面发挥预算绩效管理改革效能，提高资金使用效益，减轻财政支出压力，将有限的资金花在民生保障的“刀刃”上。一方面，对内调动、对外联合。充分调动业务人员绩效管理积极性，形成业务人员与财务人员分工明确的部门绩效管理内部沟通协调机制，提升绩效管理的专业化水平。严格落实“绩效自评+部门评价+财政重点评价”的绩效评价机制，积极联合卫生健康、民政等相关业务部门协同开展残疾儿童康复救助项目绩效管理，强化绩效评价结果应用，以高质量的绩效管理推动项目建设提质增效。另一方面，以学促行、建好队伍。牢牢树立起“绩效管理是衡量民生性财政支出效益的重要工具”的理念，强化民生支出项目绩效管理知识学习，准确把握民生支出项目特点，有针对性地开展绩效管理业务，促使民生性财政支出项目绩效管理更上台阶，综合提升民生项目管理和绩效管理水平，充分发挥绩效管理改革提效率、增效益的优势，真正做好民生福祉的“加法”。