发展与治理：乡村振兴的文明内涵与现代意义初探（上）

●宋丙涛 赵 杭 汪明会

一、问题的性质：文明模式的中国探索

（一）经济发展与现代化模式

尽管人类文明的现代化转型似乎是一个纯粹的社会结构与政治制度问题，但持续近三年的新冠疫情显然已经对我们的社会结构选择产生了不可忽视的影响。而正是中国城市人在特大城市中稠密的居住状态与生活模式决定了在传染性极强的新冠疫情面前，我们需要付出更多的努力。尽管新冠疫情终有一天会过去，但高度城市化、大城市化导致的中国人过于密集的居住方式在带来了较低的公共服务成本的同时，也带来了巨大的其他成本或健康风险，或者说高密集度居住模式以另一种方式增加了公共服务的单位成本。很显然，对中国人的居住方式与社会结构的思考应该提上日程了，而党的十九大报告提出的乡村振兴战略给我们的思考提供了一个全新的想象空间。

新冠疫情的挑战让我们不得不思考，乡村振兴战略或许不仅仅是脱贫攻坚的延续，也不仅仅是“三农”问题的解决方案，相反，乡村振兴之后的美丽乡村或许才是大多数中国人的正常居住形态与现代生活方式。众所周知，以城市化、工业化为基本业态的现代化主要依赖于城市化提供的低成本的公共服务条件，以及大城市居住带来的海量人际沟通中的思想交流与创新可能。但十多年来的高效率脱贫攻坚与迅猛发展的交通通讯技术正在为我们提供一种全新的转型机会：一方面，大量农村地区的基础设施已经基本成型，这种前期投入对未来的居住者而言相当于零成本的固定资产前期投入；另一方面，电子商务与新媒体的出现使得空间距离的负面影响正在急剧降低，尤其不会对思想交流与技术创新构成重大障碍。因此，从人类尤其是大国文明现代化转型的角度来思考乡村振兴的意义是有价值的。

正是从这个意义来讲，乡村振兴战略既是我国国家治理体系现代化的重要组成部分，也是人类文明进入工业化、城市化时代之后的一次后现代转型实验。或者说，乡村振兴既是国家基层治理的现代化转型，也是人类文明形态——居住模式与交往模式的重新定位。另一方面，作为人类文明模式的核心内容，作为一个大国的治理体系现代化转型的关键，央地关系历来是思想家与政治家们争论的焦点。而在中国改革开放的过程中，地方政府的积极性也一直被学者们总结为经济发展成功的重要决定因素，因此乡村振兴战略的实施或许也是一次重塑央地关系大国治理模式的探索。

事实上，无论是钱颖一等人提出的横向竞争财政联邦主义，还是Landry等人总结的纵向控制分权威权主义，亦或者是郁建兴和高翔提出的发展型地方政府，其实都是在用市场激励机制分析地方政府与基层治理的公共经济行为。换句话说，无论是财政利益还是政治利益，作为讨论对象的央地关系都是典型的利益交换关系。从某种程度上讲，他们总结的经济发展逻辑，都是以布坎南构建的理性政治人为前提假设的行为逻辑，是典型的英国崛起时构建的公共财政机制的效率逻辑（宋丙涛，2015），或者说是资本家与政府之间建立的一个利益同盟的公共经济付费交易逻辑。这或许能解释四十年的改革成果，但却无法解答国家治理的基本逻辑。在这样的逻辑模型中，一方面，地方政府服务弱势群体的公共服务动力明显不足，提供人民生活水平改善需要的生活型公共产品的动力明显不足；另一方面，来自第三方的利益约束机制同样存在不足，地方政府提供公共服务的绩效考核存在明显的系统性偏差。这样的利益交易机制无论是在治理实践中，还是在公共经济理论上，都将遇到外部性带来的“公地悲剧”。而乡村振兴战略的提出显然为大国文明的央地关系重构提供了一个全新的探索方向。

（二）基层治理与现代文明

事实上，郁建兴与高翔（2012）的研究结果早就表明，在缺乏新的有效的沟通机制与约束机制的背景下，中央政策对地方政府行为的影响有限，“财政收益最大化对地方政府行为的支配性”影响难以消除。尽管有些地方政府曾经有过主动创新政策实施机制的举动，但其主要动机大多仍然是财政利益与财务压力。尽管为了实施新的战略，特别是为了完成脱贫攻坚、乡村振兴等工作，中央政府加大了人事控制的作用，但“中央政府较少具备塑造地方政府行为模式的渗透性权力”，最终导致地方政府采取“选择性履行职能”的措施。即，对那些有经济利益回报或财政利益回报的政策执行得特别到位，甚至出现越位现象，对那些没有经济利益回报、甚至还有经济成本增加的长期发展或社会发展政策则往往有所保留，比如关于环境整治、脱贫攻坚等。

同时，我们也知道，进入新时代以来，中国的发展已经进入了一个新的发展阶段，社会发展与公共服务的均等化正在成为下一步的工作重点，生活型公共产品的提供正在成为地方政府工作的主要内容。换句话说，不考虑对人的生活影响的经济发展模式已经成为过去，重新思考人类的生产与生活结构关系的后工业化时代已经到来。而在这个新时代的任务清单中，优质高效的基层治理无疑是最为关键的任务之一。而乡村振兴战略的提出正是党中央、国务院审时度势、正确决策的结果，正是中国的现代化转型适应新的发展阶段要求而进行的主动选择的努力，而这一战略的完成恰恰依赖于基层治理模式的全面改善。

确实，对于刚刚完成工业化转型的中国而言，更为关注人民生活质量的公共经济机制尚未改造到位，更为关注人民生活环境模式的基层治理机制尚未完善。以至于，在经济发展的同时，由于社会公共服务没有获得同样的发展，有些经济发达地区存在着社会发展困局。

事实上，真正的现代化不仅仅是高楼大厦与机器厂房，或者说经济发展并不代表人类文明的全部，甚至可以说，对人没有吸引力的社会生活模式一定不是现代文明的本意。正是在这样的背景下，国家治理的现代化转型才需要进行新的探索，而乡村振兴战略正是我们探索新的现代文明与生活模式的契机，基层治理机制与公共经济模式的创新正是其中的主要内涵。

当然，当来自西方的发展经验不再有效的时候，当英国的公共财政利益交换机制无法解决弱势群体的需求、无法解决生活型公共产品的供给时，适当地借鉴中国优秀的传统文化或许是一个明智的选择。在中国优秀的传统文化中，儒法学说中的治理思想很有可能成为基层治理机制获得突破的理论基础。根据刘飞飞（2022）等人的研究可知，儒家学说本来就是一套靠有效的公共服务外部性来吸引夷狄群体加入的文明机制构建理论。按照董仲舒的阐释，凭道德获得天下人的支持才是儒家“以仁义服之”的治理主张的要义。董仲舒认为，“治理天下是一个交往事件”，因此天下并不是一个地理空间，而是德被四海的形式，是一个公共经济利益共享的机制。他强调，只有“德行被及四海，四方之民忠心归附，天下才算真正形成”。因此，董仲舒提出了由内而外的文明共享建议，指出了利益共享的机制构建原则。儒法学说的启发表明，对我们的乡村振兴而言，建立一个公共利益共享的机制，建立一个空间分布合理的基层治理格局才是战略成败的关键。

事实上，在谈到乡村振兴的目标时，党的十九大报告明确指出，到那时，“城乡区域发展差距和居民生活水平差距显著缩小，基本公共服务均等化基本实现，全体人民共同富裕迈出坚实步伐”。从报告中可以知道，乡村振兴战略的出发点是“三农”，但落脚点、目的地不是“三农”，而是城乡融合发展，是公共利益的共享，是乡村地区的现代化。为此，中共中央、国务院印发的《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》明确指出，要“深刻把握现代化建设规律和城乡关系变化特征，顺应亿万农民对美好生活的向往”，认识到乡村“与城镇互促互进、共生共存，共同构成人类活动的主要空间”。规划强调，“实施乡村振兴战略是健全现代社会治理格局的固本之策”，“实施乡村振兴战略是实现全体人民共同富裕的必然选择”。因此，实施乡村振兴战略，就是要“通盘考虑城镇和乡村发展，统筹谋划产业发展、基础设施、公共服务、资源能源、生态环境保护等主要布局，形成田园乡村与现代城镇各具特色、交相辉映的城乡发展形态”；就是要实现农业农村现代化，“逐步建立健全全民覆盖、普惠共享、城乡一体的基本公共服务体系”。

但要实现公共服务的均等化，改变农村地区的公共产品供给机制，首先要关注基层治理机制中的公共经济逻辑，探索基层干部与地方政府的行为模式。因此，中共中央的乡村振兴战略是中国治理模式现代化转型的一个组成部分，是中华民族伟大复兴的必由之路。作为如此重大的任务与战略的一部分，乡村振兴战略本身的理论深意与价值内涵是值得深入讨论的，下文试图从基层治理与公共服务的角度对乡村振兴的内涵与目标进行分析，以便对乡村振兴的推进提供些许帮助。

二、早期的探索：乡村现代文明的多元内涵

（一）乡村建设与早期现代化

事实上，近代以来，中国学者从来没有停止过对于广大乡村地区进入现代化进程的路径探索、思考与实验。甚至可以说，在现代化的框架内专门讨论农村的现代化问题是中国近代以来广大学者的追求。

早在上世纪三十年代，以晏阳初、梁漱溟先生为代表的早期学者就纷纷参与“乡村建设”运动，积极探索用“知识分子+农民”的教育兴村模式来推动中国广大农村的现代振兴；到了上世纪八十年，在改革开放初期，以费孝通、章开沅、许纪霖先生为代表的一代学者再次探索“乡村现代化”的发展道路，试图通过农业现代化的探索来提供乡村建设的可行性模式；此后，在世纪之交的发展高潮中，以林毅夫、陆学艺为代表的新一代学者又提出了制度变迁背景下的“乡村现代化”模式，主张用“制度+文化+市场”的模式来推进乡村的发展，并在苏南的工业化过程中取得了很好的成效。当然，尽管有了“苏南模式”的经济发展经验，但顾学宁（2013）仍然提出了乡村现代化道路的多元化主张，强调乡村现代化需要将市场化、现代化、泥（本）土化、原生化结合起来，从而接触到了乡村地区现代文明的真正内涵。

（二）基层治理与乡村振兴

不过，很多学者是从基层治理与乡村振兴的角度来关注乡村地区现代化进程的。比如，历史学家沿着著名社会学家、人类学家费孝通的道路，分析了中国乡村自治的历史经验，检讨了政治学家萧公权对传统中国乡村治理经验的精辟总结。而瞿同祖先生则进一步强调了士绅在传统中国基层治理中的关键作用。类似地，“三农”问题专家温铁军也在《半个世纪的农村制度变迁》和《中国农村基本经济制度研究》中讨论了“官不下县”与“权不下县”的关系，回应了中国历史上是否存在基层治理的疑问。然而，在这些卓有成效的分析中，由于理论基础的缺乏，精辟的历史分析往往局限于回应理论的质疑，而很少对当下的基层治理工作给出建议。

当然，更多学者是在乡村振兴战略提出之后才开始参与相关研究的。比如，高瑞琴、朱启臻（2019）从经济发展的角度来讨论基层治理困境，研究了乡村文化建设与乡村经济发展之间的关系。吴理财、解胜利（2019）研究了乡村文化振兴与产业振兴的关系，突出了乡村文化建设的重要作用，耿达（2020）讨论了乡村文化的思想渊源与现实价值，探讨了文化共同体与经济共同体的协同问题。而于水与杨杨（2020）、沈费伟与刘祖云（2017）则都注意到了人才在乡村治理中的关键作用，并从“城归”现象入手来分析乡村治理的人力资源集聚路径，呼吁“精英回流”，主张为乡村治理吸纳人才、积累人力资源。刘玉侠和张剑宇（2021）也从人才的角度对乡村振兴的策略进行研究，认为乡村人才是农业农村现代化的关键因素。王杰、曹兹纲（2021）则提出了韧性乡村建设的概念，强调乡村治理共同体的综合治理模式。

在这些新近涌现的研究成果中，张诚、刘祖云（2019）注意到了乡村治理过程中存在的公共性困境，强调了乡村公共空间构建对人类文明的重要价值。程莉、文传浩（2018）从绿色发展的角度讨论了乡村振兴的影响因素，强调了乡村环境对现代人类的公共经济价值与自然情感意义。此外，张挺等人（2018）、贾晋等人（2018）、韦家华与连漪（2018）、郑家琪与杨同毅（2018）等都试图构建一套全新的乡村振兴水平测度的指标体系，从而为基层治理的内涵认知提供新的方向。还有一部分社会学家（贺雪峰，2017；郭苏建，王鹏翔，2019；丁志刚，王杰，2019）从基层治理的角度讨论了乡村振兴的诸多问题，甚至讨论了治理精英类型与乡村振兴之间的关系。同时，还有学者（蔡炉明和钟宇，2019；于思文，2019；徐美银，2019；廖维晓和李督，2019；彭娟娟，2020；张建伟和图登克珠，2020；樊鑫鑫，2021）讨论了乡村振兴战略可能包含的现代价值，并从各个角度对乡村振兴的文明内涵进行了研究。其中，张建伟和图登克珠（2020）意识到，“三农”问题的性质已经发生了变化，乡村振兴实际上是从纯粹的工业化发展转变为对美好生活的追求的现代化转型。

（三）社会发展与现代文明

与上面的现实研究形成鲜明对比的是，陈东和豆晓甜（2019）提出了乡村振兴战略是历史性与现实性的统一，是中国特色社会主义现代化建设的必然要求，是开启全面建设社会主义现代化国家新征程的必然选择。魏后凯（2019）则从党的十九大以来历次会议中党对乡村振兴规律认识的深化过程进行总结，认为乡村振兴战略包含推进乡村治理现代化和巩固脱贫攻坚成果等7个方面的内涵。李晓东（2019）的总结不仅涵盖政策的基本目标和要求，还提炼了乡村振兴战略的5个基本特点，即时代性、实践性、人民性、科学性和系统性，同样强调了历史性和现实性相统一的要求。此外，还有学者对社会结构问题更为关心，从社会发展角度来认识乡村振兴的意义。比如，刘志琴（2020）一方面指出城市和乡村的相互依存和相互支持关系，另一方面分析了农村发展与国家现代化发展的关系，主张通过对农村地区的现代化和信息化建设，促进城乡融合发展。同时，吕方（2021）强调了乡村振兴战略的中国特色，认为乡村振兴是中国区别于西方发达国家的现代化发展道路的新尝试。他从推进中国式现代化的大视野下理解乡村振兴，提出新时代乡村振兴的内涵包括党的领导、人民至上、共同富裕、绿色振兴、城乡融合、改革创新与文化繁荣等内容。

确实，自2017年党的十九大报告提出乡村振兴战略，2018年党中央、国务院印发《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》以来，全国各地出现了乡村振兴战略实施与研究的热潮。热潮主要体现在两个方面，一是各地纷纷成立了乡村振兴局来统筹推进乡村振兴各项工作，各高等院校纷纷成立了乡村振兴研究院或乡村振兴学院来全面推进人才培养与理论研究工作；二是学术文献中涌现出一大批关于乡村振兴的研究成果，从高水平论文到实践案例的调研报告，似乎乡村振兴已经进入了全面发展的快车道。

然而，正如沈费伟、刘祖云、李永明（2017）的文献学研究所表明的那样，尽管乡村治理与乡村振兴研究逐渐升温，但在迄今为止的大多数研究中，农口杂志仍是乡村治理问题的主要学术平台，社会学与“三农”问题专家仍是乡村治理研究的主要成员，作为中国未来二三十年国家发展战略的乡村振兴还有待引起中国学术界与政策执行者主体的更多关注与倾力投入。研究平台与研究队伍的局限限制了研究的视野与思路，理论基础的缺乏限制了研究的深度与高度。特别是，随着乡村振兴第一个规划期即将结束，乡村振兴工作的预期效果、乡村振兴研究的探索与努力在认知上的进步，也值得我们进行思考。

在乡村振兴的主战场上，一方面，乡村振兴不能仅仅被视为农业农村部门或乡村振兴机构的工作；另一方面，乡村振兴部门与研究机构也不能只在环境卫生整治领域与乡村文旅产业上进行发力。乡村振兴的长期目标与战略规划需要引起人们的更多关注，乡村振兴与各地治理体系的现代化转型之间的关系也需要得到更多讨论。正是在这样的背景下，本文拟以公共经济供求理论为基础，从国家治理体系现代化的角度来分析乡村振兴的目标与实现路径，尝试性地为基层治理体系现代化转型，为现代文明的中国模式探索提供帮助。