游离于国有资本经营预算之外的金融基础设施机构

2022-02-06高伟明顾华晔邵依群

财政监督 2022年18期

●高伟明顾华晔邵依群任栋

一、案例背景

为加强金融监管，推动防范和化解金融风险，财政部监督评价局（以下简称“部监督局”）在2017年度会计监督检查中部署了对3家金融企业的检查工作。财政部某监管局（原财政部某专员办）（以下简称“监管局”）负责对A、B两家金融基础设施机构开展检查。检查发现，截至2016年底，两家单位历年经营结余合计高达数百亿元，一直挂账留存而未纳入国有资本经营预算收缴范围。

监管局主要领导、分管领导听取有关汇报后，深感兹事体大，当即专项部署开展深入调查、研究。同时，为保证调研的代表性、完整性，将调研对象扩展至属地头部金融基础设施机构C。

在监管局主要领导的亲自主持下，历经持续月余的深入了解和反复论证，2017年10月，将相关发现以2017年第2期专题材料呈报部领导、相关司局。从会员出资性质、管理运营模式、收入来源本质等三个角度，具体说明论证了金融基础设施机构A、B、C累计数百亿元经营结余（截至2016年底）当缴纳国有金融资本经营收益的始末原由。上报材料得到了财政部监督评价局的高度重视和肯定，并专门就工作推进予以指导帮助。

此后的2018至2020年，在部监督局的指导支持下，监管局主要领导、分管领导本着对国家社稷高度负责的态度，以“钉钉子精神”坚持不懈推动解决有关问题，扩大调研范围至属地金融基础设施机构以持续深化调查研究，连续三年每年撰写专题材料呈报部领导、相关司局，综合反映落实《中共中央国务院关于完善国有金融资本管理的指导意见》（中发〔2018〕25号）关于“落实国有金融资本经营预算管理制度”要求的具体举措、法理原理、主要障碍及实现路径等。

2020年8月，财政部坚决贯彻党中央、国务院有关部署，迎难而上组织开展部分金融机构存量资金收缴工作，此项问题终得到初步解决。

二、案例解析

（一）国有资本经营预算制度历史沿革

2007年9月，《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》（国发〔2007〕26号）发布，国有资本经营预算制度开始试点并逐步完善。同年12月，财政部、国资委贯彻落实国务院有关部署，印发《中央企业国有资本收益收取管理暂行办法》（财企〔2007〕309号），明确将国资委所监管企业和中国烟草总公司纳入国有资本经营预算试行范围。

2013年2月，《国务院批转发展改革委等部门关于深化收入分配制度改革若干意见的通知》（国发〔2013〕6号）明确提出“全面建立覆盖全部国有企业、分级管理的国有资本经营预算和收益分享制度”的要求。同年7月，《财政部关于中央级事业单位所属国有企业国有资本收益收取有关问题的通知》（财企〔2013〕191号）印发，进一步将国有资本经营预算实施范围扩大至中央级事业单位所属国有企业。

2013年11月，党的十八届三中全会明确提出“完善国有资本经营预算制度”的要求，国有资本经营预算收取比例和收取范围改革迈出重要一步。2014年4月，财政部印发《关于进一步提高中央企业国有资本收益收取比例的通知》（财企〔2014〕59号），将国有独资企业应交利润比例提高5个百分点。2015年，财政部印发《中央金融企业国有资本经营预算管理办法》，将中央金融企业纳入国有资本经营预算实施范围。至此，国有资本经营预算从制度和实践上基本实现了大类国有企业的全部覆盖。此后，相关制度和实施范围进入动态调整、补充阶段。比如，2019年7月，《财政部关于扩大中央国有资本经营预算实施范围有关事项的通知》印发，明确自2020年起将相关中央单位所属部分企业纳入中央国有资本经营预算实施范围。

全面覆盖是完善国有资本经营预算制度的基本原则，并在中央文件中多次反复明确，比如《中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见》（中发〔2015〕22号）、《关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》（国发〔2015〕63号）均明确提出“建立覆盖全部国有企业、分级管理的国有资本经营预算管理制度”。但在监管局日常监管和专项检查中发现，国有资本经营收益实施范围在某些领域、局部环节上还有缺漏。因而需要始终保持对相关问题的敏感性，致力于推进中央国有资本经营预算的全覆盖，以助力深化收入分配制度改革。

（二）金融基础设施机构纳入国有资本经营预算的主要障碍及原因分析

未纳入国有资本经营预算的一级金融基础设施机构主要为A、C以及其他4家会员制金融基础设施机构，主要障碍在于《证券法》第101条“实行会员制的证券交易所的财产积累归会员所有，其权益由会员共同享有，在其存续期间，不得将其财产积累分配给会员”的规定。然而，调研分析发现，上述会员制金融基础设施机构纳入国有资本经营预算似不存在或不当受上述规定限制，其原因有三。

1、从机构设立运营的本质看，会员制金融基础设施机构的财产积累具有鲜明的国有属性。一方面，上述会员制金融基础设施机构设立凭借的是《证券法》“为证券集中交易提供场所和设施”、《期货交易管理条例》“提供交易的场所、设施和服务”等法定授权，这些法定授权在全国范围内基本具有“唯一”的特性；另一方面，其服务证券和期货等交易的活动，具有“特许经营”的性质。进一步说，没有国家权力和国家信用的授予，会员制金融基础设施机构是不可能设立并持续运营的，它们不会也不应因机构的组织形式而改变其“凭借国家权力和信用支持”设立并运营的本质。相应地，其设立运营过程中所形成的财产积累天然具有鲜明的国有属性，理应按照《中共中央国务院关于完善国有金融资本管理的指导意见》“凭借国家权力和信用支持的金融机构所形成的资本和应享有的权益，纳入国有金融资本管理”的规定，确定“凭借国家权力和信用支持”所形成的资本和权益，并将对应的财产积累纳入国有资本经营预算范围。

2、从会员所出资金的性质看，会员仅有“出资”之名而无“出资”之实，在多大程度上享有财产积累值得商榷。在会员制金融基础设施机构设立之时，会员确实进行了“出资”，但此“出资”并非传统意义上的股东出资，实际上是向金融基础设施机构缴纳的“交易席位费”。其一，从其会员“出资”目的看。会员“出资”并非为了获得金融基础设施机构的所有权并分享剩余收益，而是出于《证券法》“进入实行会员制的证券交易所参与集中交易的，必须是证券交易所的会员”等法律的强制规定，真实目的是为了获取在相应金融基础设施机构的“集中交易”权以获取自身的经营收入。其二，从会员自身认识看。多数会员并不认为此“出资”是资本性的股权投资，在会计核算上也未列入“长期股权投资”核算，而多作为“无形资产”或“待摊费用”在未来一定年限内（一般为10年）摊销。因而，从会员“出资”角度看，会员并不享有会员制金融基础设施机构的所有权，相应地，其在多大程度上享有财产积累亦值得商榷。

3、从我国会员制机构的治理结构看，会员制本质上是决策权，而非所有权。在当前的法律框架下，未见对会员制有明确的界定，其主要在于我国金融基础设施机构是“摸着石头过河”进行实践探索的产物，具有鲜明的中国特色。在实践中，我国会员制金融基础设施机构在组织治理结构上的特色或者创新在于，将所有权与决策权进行分离，先行构建完善的决策机制，为其经营发展创造有利条件。具体来看，上述机构一般设有会员大会和理事会，会员大会是其权力机构，由全体会员组成，行使《章程》规定的重大决策权。理事会是会员大会的常设机构，行使《章程》和会员大会授予的具体决策权。因而，我国会员制本质上似是区别于所有制形态的决策机制，其财产积累不宜以会员制组织形式来决定。

（三）金融基础设施机构纳入国有资本经营预算的实现路径

即使考虑《证券法》第101条规定“实行会员制的证券交易所的财产积累归会员所有，其权益由会员共同享有，在其存续期间，不得将其财产积累分配给会员”，亦有两条路径可以分批、渐进将会员制金融基础设施机构纳入国有资本经营预算。

一方面，从《证券法》的适用范围看。《证券法》第100条规定“证券交易所必须在其名称中标明证券交易所字样”，因此，除两家明确表明“证券交易所”字样的金融基础设施机构外，其他部分金融基础设施机构，当不属于《证券法》第100条规定的范围，进而不受第101条规定的限制。这是其一。其二，目前尚未出台《期货法》，而《期货交易管理条例》第14条规定“期货交易所的所得收益按照国家有关规定管理和使用”。因此，综合考虑此条规定与《中共中央国务院关于完善国有金融资本管理的指导意见》“国务院授权财政部履行国有金融资本出资人职责”的规定，除两家证券交易所以外的会员制金融基础设施机构，当纳入国有资本收益征收范围。

另一方面，从公司制改革看。按照《中共中央国务院关于完善国有金融资本管理的指导意见》“推进凭借国家权力和信用支持的金融机构稳步实施公司制改革”的要求，对会员制金融基础设施机构进行公司制改革，是理顺国有金融资本管理体制、规范委托代理关系的重要途径。具体来说，根据金融基础设施机构的会员制本质、实际控制权、收入来源的“特许经营”属性，界定其财产积累中权属为国家所有（或国家应当占有的份额），以此作为国有资本投入，再将其纳入国有资本经营预算，以收取国有资本收益。

三、案例启示

国有资本经营预算改革是深化财税体制改革中的重要一环，关乎国民收入分配机制的完善和财政收入的可持续性。尤其是，部分金融基础设施机构游离于国有资本经营预算之外的问题，涉及部门多、金额大、任务重等现实困难，是国有资本经营预算全覆盖改革中的一块硬骨头。在推动金融基础设施机构纳入国有资本经营预算管理的不懈努力中，必须要讲担当、有韧劲、重科学。

（一）讲担当

推动金融基础设施机构纳入国有资本经营预算，真实反映了当前改革进入攻坚期和深水区的形势，生动展现了当前事业面临的“愈进愈难、愈进愈险而又不进则退、非进不可”的形势。正如习近平总书记所讲，“伟大梦想不是等得来、喊得来的，而是拼出来、干出来的”。要继续深化改革，首先就要讲担当，“拼”字当头，“干”字为先，敢于向一个又一个改革的硬骨头发起冲锋、斗争。