加强扶贫项目资产后续管理的探讨——基于江西省石城县的调查研究

●赖小伟 徐鸿鸣 李 立

自开展精准扶贫以来，江西省石城县在脱贫攻坚中取得了显著成效，2019年，江西省人民政府批准石城县脱贫退出，并荣获2019年全国脱贫攻坚组织创新奖，是江西省唯一获此殊荣的县。扶贫项目是精准扶贫的重要工程，不仅是实现精准扶贫、精准脱贫的重要保障，而且是其他扶贫举措取得实效的重要基础，石城县在脱贫攻坚期内形成了一大批的扶贫项目资产，但是，由于扶贫资金来源繁杂，加上缺乏严格、规范的管理，很多乡镇出现无人看管、无人维护等造成扶贫资产闲置、流失的现象，为脱贫攻坚成果的巩固埋下了安全隐患。

为确保项目资产稳定良性运转、经营性资产不流失或不被侵占、公益性资产持续发挥作用，全面梳理党的十八大以来实施的扶贫项目，摸清扶贫项目资产底数，在科学认定分类、依法依规确权的基础上，纳入相应资产管理体系，落实后续管理和监督责任，形成“县级统管、行业监管、乡村主管、农户协管”的分级定责管理模式①，起到了重要作用。

一、石城县扶贫项目资产后续管理现状

石城县位于江西省东南部、赣州市东北部，总面积1567平方公里，下辖11个乡镇、1个城市社区管委会、131个行政村、1881个村民小组，总人口33.3万；是原罗霄山脉集中连片特困县，有建档立卡脱贫户12325户49340人（含防返贫监测对象663户2345人）；是省定乡村振兴重点帮扶县，有“三类人员”1157户4351人，省定“十四五”重点帮扶村18个、市定6个、县定58个及200人以上大型易地搬迁集中安置点1个（铜锣湾社区）。

（一）扶贫项目资产管理工作推进情况

1、出台相关文件。石城县于2019年11月1日研究制定了《石城县扶贫资产管理实施细则（试行）》，《细则》对扶贫资产的管理范围、扶贫资产的分类、扶贫资产权属的界定、扶贫资产的经营、扶贫资产收益的分配、扶贫资产的后续管护、扶贫资产的处置、扶贫资产的档案管理以及监督机制、责任追究、责任分工等做了详细规定。同时为切实加强扶贫项目资产后续管理，石城县巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接工作领导小组于2021年9月30日研究制定了《石城县扶贫项目资产后续管理实施方案》。

2、开展专题培训。石城县通过多次组织乡镇分管领导、业务干部及行业主管部门参加国家、省乡村振兴局有关扶贫资产管理工作的视频会议，召开全县扶贫资产管护专题业务培训会，对资产分类、登记台账、确权、移交以及后续管护等业务流程作了系统培训，切实使具体业务人员能听懂、会操作、善管理。

3、资产清查确权。根据国家、省、市、县关于扶贫资产管理的工作部署，县乡村振兴局牵头组织有关部门、各乡镇，对每年批复实施的扶贫项目个数及金额进行全面清查并梳理认定，交由各责任主体单位逐年、逐村按资产性质全面确权登记。全县共清查2013年以来扶贫项目资产7571个182040.18万元，其中公益性资产6863个61487.61万 元， 经 营 性 资 产204个97356.09万 元， 到 户 类 资 产504个23196.47万元，所有资产全部确权并纳入台账管理。

4、落实管护职责。按照“所有权与监督权、受益权与管护权相结合”的原则，项目资产产权归属县直行业部门的，由行业部门落实管护责任，明确具体管护责任人；项目资产产权归乡镇或村委会的，由乡镇或村委会落实管护责任，行业主管部门及各乡镇负有监管职能。根据《赣州市扶贫项目资产清查管护“回头看”工作方案》和《石城县扶贫项目资产后续管理实施方案》要求，再进一步进行扶贫资产核查核实。

5、加强督查指导。县乡村振兴局项目办通过工作微信群对扶贫资产登记过程中遇到的问题进行及时答疑，并深入乡（镇）、村进行现场督导，查对核实乡镇及有关部门对扶贫资产的梳理、分类及台账建立登记情况。研究制定了项目行业主管部门牵头负责的工作机制，由县财政局、县乡村振兴局全面梳理2013年以来实施项目及资金到位情况，为扶贫资产管理提供精准依据，确保了数据准确无误。同时，根据项目“谁实施、谁登记”的原则，对梳理出的项目逐一进行核实，对形成扶贫资产的项目进行登记管理，确保了登记工作的有序开展。

6、健全体制机制。一是制定项目后续管护实施办法。为进一步规范扶贫资产后续管护，充分发挥资产效益，巩固提升脱贫成果，分别对农业产业扶贫资产、农村安全饮水项目、农村公路项目、农田基础设施项目制定下发了后续管护实施办法。二是落实管护经费。根据资产分类属性和各行业部门职责，按资产规模配备了年度管护资金，为扶贫资产后续管护提供了资金保障。三是强化考核。通过对各乡镇扶贫资产管理及后续管护水平进行年度考核评比，实行奖优罚劣，直接与下年度项目资金安排挂钩，以实现扶贫资产管理常态化。

（二）现阶段扶贫项目资产后续管护情况

1、公益性类扶贫资产管护。公益性扶贫资产主要涉及道路交通、农田水利、供水饮水等基础设施。

（1）道路交通管护方面。县政府陆续出台《石城县实施农村公路“路长制”管理工作方案》和《石城县深化农村公路管理养护体制改革实施方案》，加强了农村公路的日常养护管理、养护工程实施、水毁项目修复、安全隐患排查整治、路政管理等工作。将全县1778.4公里农村公路（其中县道298.8公里、乡道272.8公里、村道1206.8公里）全部列入日常养护，日常养护资金按照县道每年每公里10000元、乡道5000元、村道3000元的标准，省、市、县按1:1:8的比例列入年度财政预算。县交通运输部门建立了农村公路日常养护绩效考核机制，实行“县养公路每月、乡养公路每季、村养公路每半年”考核机制，县道通过公开招标选择有资质的养护企业承包养护、乡村道由乡镇采用承包或由专业保洁队伍、合作社承担日常养护工作，县交通运输局每季度下发督查考核通报，并作为日常养护经费下拨依据，养护经费及时下拨至养护企业和乡镇。日常养护人员的选择上要求养护企业和乡镇优先录用脱贫户。

（2）农田水利管护方面。县水利局按照灌溉面积每年每亩15元管护费，全年310.98万元委托县水投公司对主干水渠进行管护，涉及灌溉面积20.73万亩，每季度组织考核再进行资金拨付。县农业农村局出台《石城县农田基础设施建后管护暂行办法》，把农田灌溉支干渠道、田间建筑物、排洪排涝、抗旱水源设施全部纳入管护范围，按照灌溉面积每亩7元标准预算建后管护经费，如2021年全年下达180万元对11个乡镇25.67万亩农田基础设施进行管护。县农业农村局采取随机抽查考核，考核结果与管护专项资金拨付、管理人员报酬计付挂钩。另外，对遭受自然灾害损毁需修复且修复资金在5000元以上的，经验收合格后拨付工程款。

（3）安全饮水工程管护方面。全县所有安全饮水工程由县水利局委托县水发公司管护，同时双方于2021年11月25日签订《石城县城乡供水一体化运管一体服务协议》，协议覆盖11个乡镇131个行政村228处供水工程，按照规模在千吨以上3元/人、百吨以上千吨以下20元/人、百吨以下25元/人的标准计算农村供水工程物业化管理服务费用248.8万元/年，管理服务费用从当年财政衔接资金中支付。为切实保障农村居民饮水安全，提高农村饮水维修养护资金使用效率，该县于2022年3月10日制定出台《石城县城乡供水一体化运营一体服务考核方案》。

2、经营性扶贫资产管护。经营性扶贫资产主要涉及光伏扶贫项目、产业项目（大棚蔬菜基地、脐橙种植基地、食用菌生产基地、水稻、白莲、养鸡、茶树菇、中草药产业设施项目、烤烟房、物流电商等）、帮扶车间等项目资产。产权归属国有的，按照国有资产管理办法运营；产权归属村集体的，村集体经济组织自主经营、承包经营、租赁经营等。

（1）光伏扶贫项目。由赣江源农发公司主管，其中村级光伏扶贫项目总规模56.54兆瓦，共88个电站，分布在除琴江镇外的10个乡镇25个村，总投资约3.9亿元，电站发电收益除归还融资本息及运营成本外，每年向县财政缴纳1270万元的光伏扶贫资金，该资金由县财政划入村集体经济，由村集体将收益用于公益性岗位安置、产业发展奖励、乡风文明奖励补助、爱心超市建设、村庄环境整治、村级小型公益事业支出等方面；屋顶光伏扶贫项目，2020年在工业园厂房区、学校等屋顶建设8.4兆瓦分布式屋顶光伏扶贫电站12个，总投资约2800万元，项目建成后每年向财政缴纳224万元收益，该资金分配至各村形成村集体收入，主要用于公益性岗位补助、产业发展奖补、村级小型公益事业等扶贫支出。

（2）蔬菜大棚基地项目。2020年赣江源农业发展有限公司与10个乡镇共同出资在全县投资建设约1650亩蔬菜大棚基地，总投资约6380.87万元，其中各村集体经济资金投入2764.8万元，占股约43.32%（约715亩）。项目建成后对外租赁，所得租金按占股比例进行分配至村集体。对于县统一建设的大棚蔬菜基地由赣江源农业发展有限公司负责（按照100元/亩）后期管护，各乡镇自营自建的大棚蔬菜基地由各乡镇负责后期管护。

（3）其他产业项目。通过与村集体签订收益分配方案运营，资产后期管护由各村集体负责，如琴江镇何坑村脐橙种植基地项目，投资26万元，村集体每年固定分红3万元，持续10年后再续签。

（4）帮扶车间项目。委托乡镇劳保所、财政经济和乡村振兴办公室监管，年末认定按规定给予奖补。

3、到户类扶贫资产管护。到户类扶贫资产主要是安置房、安全住房、外墙粉刷、维修加固、空坪硬化、改水改厕等为解决贫困户“两不愁三保障”问题及生产生活发展所建设的资产，这部分资产由受益人管护。

二、扶贫项目资产后续管理存在的主要问题

（一）扶贫项目资产底数不够清晰

扶贫项目资产明确从党的十八大以来，由扶贫资金投入所形成的项目资产，涉及农业农村、财政、教育、卫健、住房、水利、发展改革、交通运输等多个部门，涉及的项目多、面广，问题复杂，资金量巨大，登记核实需要大量人力物力和经费投入，加之期间换届，干部人员流动大，客观上难以彻底摸清底数。

（二）扶贫资产管护标准不明确

扶贫资金形成的项目资产类别繁多，现阶段全县尚未制定统一的管护标准，尤其是未纳入县里行业部门统一管理范围的扶贫资产对资产的管护标准大家的理解不一，部分认为只要能够使用即可，但也有部分认为要高标准、高质量的运行，而不同标准相对应的管护成本则相差悬殊。同时各乡镇和部门没有设置统一管理机构和人员进行专门监管，难以形成合力。

（三）公益性资产后续管理不到位

通过扶贫资金实施建成的村级公共设施、道路、农田水利设施等，这些资产虽已转移给村委会管护，但由于部分资产实际使用人员变换等原因导致管理不到位，存在管护人员及管护经费缺失等现象。如未纳入交通运输部统计年报的农村公路，如分叉路、非常住人口路等，上级无资金和人员管护。另外存在部门之间管理范围不清晰的问题，如农田水利设施后续管护，县水利局和县农业农村局对于主干水渠和支干水渠的管护职责不清。同时农田水利设施管护考核机制未能严格落实到位，致使有些乡镇支灌渠管护不到位。

（四）经营性资产后续管理不完善

经营性资产在脱贫攻坚后资产归属村集体，村级未针对单个经营性资产制定具体的管护方案，有也或不详细、不科学，扶贫资产运营、收益分配和处置等相关管理制度不详细，缺乏可操作性，尚不明确保管、使用和维护各环节责任。经营性资产项目管理收益低效，难带动村集体经济壮大，多半项目靠固定分红维持，效益分红难。部分经营性资产未能给村集体创收且出现闲置现象。如：历年以来建设的烤烟房本应归属村集体经营管理，但一直以来的烟叶生产要求和经营状态，形成了烤烟房为烟农免费开放的状态，几乎未能创造村集体收入；蔬菜大棚基地存在种植技术不过关、销售市场不稳定、生产成本过高等问题，项目暂未产生经济利润。同时部分乡镇存在空棚现象。

三、加强扶贫项目资产后续管理的对策建议

（一）加速全面彻底摸清扶贫资产底数

建议组建扶贫资产后续管理专门机构，将扶贫资产后续管护工作纳入巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接工作考核内容，按照《赣州市扶贫项目资产清查管护“回头看”工作方案》，进一步压实乡村振兴、农业农村、财政、水利、交通运输、人社、住建等相关部门责任，扶贫资产后续管理经费纳入财政预算，解决资源短缺、财力物力无保障的问题。尽快完成扶贫项目资产清查管护“回头看”工作，严格核实核对，对扶贫资产管理台账再次进行核实，务求全面、精准、无死角。

（二）进一步细化扶贫资产项目后续管护措施

明确扶贫资产后续管护由各乡镇和行业部门实行双重管理，并承担相应主体责任；各乡镇和部门项目分管领导负责调度和指导好扶贫资产后续管理工作，并由乡镇、村和部门项目办（科室）具体抓好扶贫资产日常监管，并承担具体责任；各乡镇（村）和承接扶贫项目资产后续管护的第三方具体负责扶贫资产的日常管护（每个项目必须明确具体责任人），并承担直接责任。对县级统筹外包管护的道路类、水渠类项目资产，由发包单位和项目所在乡镇村对承包管护责任公司实行双重考核监管，避免出现无人监管无人管护现象；村级管护资产严格对照管护标准，乡（镇）、村两级干部督促管护人员定期进行管护，并强化考核结果运用，落实奖惩措施，避免人员更换等原因造成管护不到位，保障扶贫项目资产切实长效运行。

（三）切实盘活用好扶贫项目资产

对经营性资产，产权归属国有的，按照国有资产管理规定进行运营；产权归属村集体的，可结合实际采取村集体经济组织自主经营、承包经营、租赁经营、入股市场经营主体等多种方式。经营方案或经营协议须明确经营责任、经济效益、带贫机制，经村民代表会议讨论决定，报乡（镇）人民政府备案后组织实施。对公益性资产，落实受益群众责任，引导农户参与管护和运营。对到户类资产，由农户自行管理，村级组织和有关部门要加强指导和帮扶，使到户扶贫项目资产更好地发挥效益②。扶贫资产收益分配使用方案，由村“两委”研究后提出，经村民代表大会通过后报乡（镇）政府审核并汇总，同时报县乡村振兴局备案。扶贫资产收益主要用于安排脱贫人口及“三类对象”公益性岗位、小型公共基础设施及小型公益设施的建设维护等方面。

（四）加强扶贫项目资产后续管理培训

相关职能部门要强化扶贫项目资产管理培训，帮助乡镇和部门项目办（科室）工作人员提高业务技能。同时，加强各乡镇和部门间的交流学习，提高扶贫资产管理水平。强化村集体人才培养和引进，用好创业致富带头能人，返乡创业乡贤等高素质人才，吸纳进村两委或参与指导对经营性资产的发展运营，搭建一支生产技术科学、过程管理规范、销售业务过硬的综合队伍，增强造血功能，保障经营性资产可持续长效运行。

（五）全面严格扶贫项目资产处置

扶贫资产能够发挥预期效益的，原则上不得处置。确需处置的，由资产所有者提出处置方案按规定报乡（镇）政府审核并报县乡村振兴局，由乡村振兴局牵头召集财政、农业农村和行业主管部门分析研判审批后再处置。资产处置收益使用应与资产处置同步规划、同步履行审批程序。对扶贫资产拍卖、转让、报废等处置的，应履行公平、公正、公开的民主程序并履行报批手续，处置结果须在乡（镇）、村公开栏等予以公开，任何单位和个人不得随意处置扶贫资产。对于因重点工程项目开发、自然因素损毁等原因已造成资产损失的应及时登记更新台账，并向县巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接领导小组办公室报备。

（六）强化扶贫项目资产监督管理

落实资产长效运营管理的监管主体责任，确保资金项目在阳光下运行。行业主管部门及各乡镇负有监管职能，要加强扶贫项目资产清查确权工作的风险防控，加大监督检查力度，防止出现虚报冒领、截留私分、贪污挪用、侵占套取、非法占有使用或处置扶贫资产等违法违纪行为。对经营性扶贫资产管理不善导致资产流失的要追究相关人员责任。对不按规定进行扶贫资产移交、评估和审核备案的，非法改变扶贫资产所有权的，不按规定管理运营扶贫资产和分配扶贫资产收益的，因管理不当或其他情形造成扶贫资产流失损失产生不良社会影响的，将对相关责任人员依法依规进行处理。

注释：

①②《江西省人民政府办公厅转发省乡村振兴局省委农办省财政厅〈关于加强扶贫项目资产后续管理实施意见〉的通知》（赣府厅字〔2021〕57号）。