构建中非自贸区及其法律体系之探讨——以中国—东盟自贸区为借鉴

杨常雨，史锋华

（西南政法大学，重庆 401120）

构建自由贸易区（以下简称“自贸区”）是未来中非经贸合作发展的重要方向。2020 年5 月14 日，中央政治局常委会会议首次提出, 深化供给侧结构性改革，充分发挥中国超大规模市场优势和内需潜力，构建国内国际双循环相互促进的新发展格局。市场广阔、资源丰富的非洲作为中国密切的经贸合作伙伴，将是中国构建新发展格局中的重要一环[1]。中非之间的经贸合作呈现出由“政策性合作”向“规则性合作”逐渐迈入法治化的过程[2]。非洲大陆自由贸易区正式启动为构建中国—非洲自由贸易区（本文简称“中非自贸区”）带来了机遇，学界虽然对中非构建自贸区的重要性问题有了相关讨论，但建设什么样的自贸区、如何建设自贸区等问题却探讨较少。借鉴已有经验是构建中非自贸区的重要路径。中国与东盟十国组建的自由贸易区（本文简称中国—东盟自贸区，China-ASEAN Free Trade Area，缩写CAFTA）已发展为我国对外合作构建的最大的自由贸易区，与中非双方实际情况具有相似性，其建设发展过程中积累的丰富经验对中非自贸区构建具有重要意义。

一、中国—非洲自贸区构建的重要意义

国际合作是主权国家、区域组织等国际主体应对全球风险、提升自身实力的重要路径。作为国际合作重要表现形式的区域经济一体化，以其规范性、开放性与多元性等特性而逐渐成为国际经贸合作的重要形式。从20 世纪90 年代以来，作为区域经济一体化表现形式之一的自由贸易区，既实现了成员间的货物、服务等贸易自由和投资便利目标，又赋予了各个成员对于非成员的政策独立性，基于这些优势而被世界各国所广泛采用。根据世界贸易组织（WTO）数据资料库显示，世界上共有286 个多边或双边区域贸易，其中被安排采用自由贸易协定形式开展贸易活动的就有239 个，占世界全部贸易安排比例的83.6%[3]，而且今后仍会不断增加。自由贸易区这种区域经济合作模式，之所以受到国际社会的追捧，是因为其既可以维护区域内各成员的经济发展权益，又能够顺应经济全球化的发展潮流，实现主权国家经济上“报团取暖”与政治上“独立自主”的融合，符合世界各国发展需要。中国和非洲国家作为全球推动经济发展的主力军应顺应时代发展潮流，构建自由贸易区。

（一）有效应对逆全球化趋势、维护多边贸易体制

当前，单边主义、贸易保护主义、退群“废约”等逆全球化成为当前世界经济发展的重大阻力，冲击着多边贸易体制，威胁着经济全球化和发展中国家的经济发展环境。尤其是美国特朗普政府执政时期，在“美国优先”政策主导下，美国不断对世界其他国家挑起贸易争端，设置关税壁垒。其中，中国成为逆全球化趋势的最大受害者。根据相关机构统计，仅2016 年中国共遭遇了来自全球27 个地区和国家发起的贸易救济调查就有119 起，涉案金额143.4 亿美元。涉案金额、案件数量同比分别上升了76%、36.8%[4]。然而，经济全球化与区域经济一体化一直是世界经济发展的两大潮流，二者相互影响推动着世界经济的发展，是世界经济发展的两大重要动力之源。中非各国现已高度融入全球经济体系中，面临着大变革、大调整的机遇，如何参与全球经贸治理、如何明确各自在世界贸易体系中的角色定位、如何提升各自在国际上的经贸制度性话语权，维护经济全球化，已然就成为中非各国在新时代经济外交中的重大现实和理论课题[5]。单边主义、贸易保护主义等逆全球化行为本质上是对原有国际贸易自由化规则的违背与破坏。克服逆全球化趋势，实质上就是构建稳固的开放、多边、包容、稳定、高效与公平公正的国际经贸规则。因此，中非作为世界维护多边贸易体系的重要力量，为有效应对逆全球化趋势、维护多边贸易体制、保护自身国际经贸权益、推动经济全球化朝着共同繁荣的方向发展，应当强化法律合作，通过签订自由贸易协定保障双方贸易、投资的自由化、便利化与法治化。

（二）不断推动共建“一带一路”实践的深化

中非区域经济合作走向功能性融合的区域经济一体化发展模式，势必会对由“一带一路”连接起来的亚非大陆的政治经济格局产生深远影响。从国际经济地位来看，通过签订区域经济合作协议所构建起的自由贸易区，可以提高主权国家在国际多边贸易谈判的交涉能力，从而使国家对国际贸易规则的制定产生影响。在重塑全球经贸规则的自贸区建设中，中国应争取发挥经贸规则制定的引领者作用，积极将与“一带一路”沿线地区或国家建设自由贸易区纳入规划、谋篇布局，逐步推动“一带一路”建设向外延展，构建与周边国家稳固的经济贸易联系和面向世界的高标准自由贸易区网络，推动国际经贸规则向公平、公正、合理的方向发展，实现国家对外经贸合作的法治化。之前，有学者就已提出在稳固周边基础上，中国应当进一步谋划在拉美、非洲、西亚等地区，选择与中国友好的地区或国家构建自贸区，形成点状分布，条件成熟时以点带线、以线促面，促成“一带一路”沿线国家更大范围的自由贸易合作[6]。自2013年“一带一路”倡议提出后，中国积极推动“一带一路”沿线国家的经贸合作发展，共建“一带一路”作为全球公共产品，为促进非洲国家经贸治理提供了现实机遇，对有效促进沿线国家的贸易与投资具有重要意义。因此，构筑确保“一带一路”沿线地区和国家经贸合作模式的法治化、多元化是未来深化经贸合作的方向。然而，世界7 亿多极端贫困人口中相当大一部分生活在“一带一路”沿线地区和国家，且绝大部分在非洲。长期以来，非洲国家存在的发展不稳定且贫困多元化、政府缺乏经贸合作共识且治理效能不足、产业设施不完善且依赖“输血式”救济等问题[7]，已成为中国推动“一带一路”合作实践不断深化的障碍。

以中国与非洲联盟（以下简称“非盟”）共同构建自由贸易区的方式推动区域经济合作，本质上符合中非共建“一带一路”合作的深化与升级，可推动中非由政策性、随意性共建“一带一路”向以自由贸易协定为主的法治化、制度化方向发展。中非在签订自贸协定中可将“一带一路”倡议合作独立设章、深入落实《推动共建丝绸之路经济带和21 世纪海上丝绸之路的愿景与行动》，提升中国更高质量的开放，促进形成国内大循环与国际国内双循环共进的全新发展格局，为非洲国家的发展提供更加广阔的市场与机遇[8]，亦可提升非洲国家政府经贸合作的共识与经贸治理效能，促进非洲国家经济增长、提高产业合作与基础设施建设，转变非洲国家依靠“输血式”救济的“依赖”思维。另外，中非构建自贸区在实现经济上互惠的同时增强政治领域的互信，提升国家经贸竞争力和维护国家经济发展利益，最终促进中国与世界相关区域的稳定、发展与繁荣。

（三）加速推进非洲区域经济一体化的进程

历史上，非洲因其所处的特殊地理位置和所拥有的丰富自然资源，一直是西方国家殖民政策指向的主要目标，也是导致非洲长期处于落后状态的重要原因，因而通过区域一体化实现国家富强成为非洲国家的共识。结合非洲区域经济一体化发展的立场来看，自独立以来在“泛非主义”思想的影响下，由非洲国家组成的区域性国际组织——非洲联盟，希望通过非洲区域内部政治经济一体化的发展战略实现富强[9]。1963 年《非洲统一组织宪章》明确提出非洲国家加强在经济、军事等领域的合作，到1994 年5 月《关于建立非洲经济共同体条约》生效，该条约规划非洲成员国在条约生效后逐步搭建非洲共同市场，再到2020 年7 月《非洲大陆自贸区协定》生效，这标志着非洲区域经济一体化的雏形形成。但是，刚刚成立的非盟自由贸易区因逆全球化、新冠肺炎疫情等外部环境的恶化、加之非洲国家之间贸易制度滞后，如关税减让表、争端解决机构、服务贸易特别承诺表、原产地规则等配套制度尚未设立等问题，导致区域内的经济、贸易、投资等一体化与提升自主发展能力的目标无法在短期内实现。因此，非盟自贸区亟需对其平等友好的外部力量帮衬拉动，来稳固和推动非洲大陆自贸区的发展。

中国一贯支持非洲区域经济一体化发展，并将该支持予以政策化。2015 年12 月《中国对非洲政策文件》就写明了“支持非洲自贸区建设和一体化进程，积极探讨与非洲国家和区域组织建立制度性贸易安排”。作为非洲国家重要贸易伙伴的中国，具有拉动非洲贸易和投资、帮助非洲自贸区稳固与发展的强大能力，可以推动非洲地区经济一体化，实现非洲大陆共同繁荣。

二、中非自贸区及其法律体系构建的可借鉴范例

中国—东盟自贸区已发展成为世界上最大的发展中国家之间的自由贸易区，为中国对外构建自贸区积累了丰富的经验，可以作为中非自贸区及其法律体系构建的借鉴。

（一）CAFTA 建设中的主要做法

中国—东盟自贸区迅速发展，得益于双方的有效合作，其主要做法概括如下。

第一，中国—东盟自贸区并非只是单纯追求区域一体化和货物贸易自由化的国际贸易组织，而是具有全面构建经济合作前瞻性目标的经济体。中国和东盟在《中国—东盟全面经济合作框架协议》中确立了“促进货物和服务贸易，加强和增进各缔约方之间的投资贸易和经济合作，逐步实现和促进服务与货物贸易的自由化，并创建自由、透明和便利的投资机制”的目标，绝不仅仅定位于削减或免除区内各国货物、服务等贸易关税，更有向更深层次的贸易自由化和投资便利化的目标追求。

第二，中国—东盟自贸区为实现构建自贸区的战略目标，采取了分步推进的做法。例如，在货物贸易自由化方面，中国与东盟各国将自贸区所涉及的相关货物贸易分为三类，即正常类产品、敏感类产品与早期收获产品。农产品的开放在自贸区的谈判中最难取得一致。为避免因农产品谈判阻断自贸区的构建和发展，中国与东盟首先对早期收获类产品展开谈判，将易于达成贸易共识的早期收获类产品开放。因此，中国—东盟自贸区中早期收获类产品是最先开放的货物贸易产品，该类贸易将绝大多数农产品为初级产品所涵盖。之后，正常类产品、敏感类产品分步骤在条件成熟时相继纳入货物贸易。

第三，为对不同发展水平的成员国实现贸易自由化，中国—东盟自贸区制定了符合各成员国发展水平的时间表[10]。中国—东盟自贸区在贯彻协商一致原则的基础上，对中国与东盟六国、东盟新成员四国所规定的实现自由贸易的时间进行区别对待，前者为10 年，后者为15 年，并建立了相关谈判机制，并由中国—东盟贸易谈判委员会（以下简称“中国—东盟TNC”）专门机构负责协调和具体执行。

第四，为妥善解决彼此的经贸纠纷，中国—东盟自贸区的各成员国在2002 年11 月4 日共同签署了《中国—东盟全面经济合作框架协议的争端解决机制协议》（以下简称《争端解决机制协议》）。《争端解决机制协议》涵摄了争端解决机制的适用范围、适用主体、适用竞合以及适用方式等法律问题的规定，内容十分丰富[11]，中国—东盟自贸区争端解决机制（以下简称CAFTA 争端解决机制）在《争端解决机制协议》规范下正式建立。CAFTA 争端解决机制运行10年来，对推动和深化自贸区经济合作、解决中国与东盟各国间的经贸争端，发挥了巨大作用。

（二）CAFTA 建设经验的可借鉴性

经济发展水平既决定一国的对外开放程度，也决定一国与外国经济联系空间的大小。中国已连续10 多年保持非洲最大贸易伙伴国地位。2019 年，中非双边贸易额达2 000 多亿美元，已接近2010 年中国—东盟自贸区建立时的双边贸易数额[12]。同时，非洲大陆自由贸易区已于2021 年1 月1 日正式启动，具备了构建中非自贸区的政治经济条件。中非自贸区与中国—东盟自贸区具有相似性，其主要表现在主体性质、政治经济动因等方面，可参照中国—东盟自贸区模式进行构建。

第一，从合作构建自贸区的主体来看，中非未来构建的自贸区和中国—东盟自贸区都是主权国家与区域一体化组织之间构建的自贸区，其成员国基本上都是发展中国家。中国—东盟自贸区合作的主体是中国、东盟国家。东盟是指东南亚国家联盟（以下简称东盟，Association of Southeast Asian Nations，缩写ASEAN），成立于1967 年，现已经发展了几十年。最初东盟的成员国有新加坡、印度尼西亚、马来西亚、泰国、菲律宾以及文莱，后来越南、老挝和缅甸、柬埔寨等国家加入，最终形成东盟十国。绝大多数东盟国家与中国相似，都是发展中国家[13]。而非盟是指非洲联盟（African Union，缩写AU）是一个包含了55个非洲会员国的联盟，其前身是成立于1963 年5 月25 日的非洲统一组织。2001 年3 月2 日，在利比亚苏尔特举行的第五届非洲统一组织特别首脑会议闭幕式上，非洲统一组织执行主席、多哥总统埃亚德马宣布非盟成立。非盟在推动政治组织发展的同时，也重视区域经济一体化建设，并建立了非洲大陆自贸区[14]。但是，非洲国家被殖民历史、长期的政治动乱等问题，使得绝大多数非盟成员国为贫穷落后的国家，除南非、突尼斯、阿尔及利亚等经济发展情况较好以外，其余非洲大陆国家均为发展中国家，经济发展水平与东盟国家基本一致。

第二，从合作构建自贸区的意愿来看，构建自贸区的初衷都有着强烈的政治合作动因。政治互信是开展国际合作的基础与前提[15]。中国与东盟国家地理位置紧密，双方既有着交往的悠久历史，又有着谋求发展的需求，政治合作的动力十足。中国需要东盟国家对中国在南海安全、资源保障等方面合作，东盟国家需要中国对其经济发展提供支持，双方基于地缘政治需要形成了政治互信。例如，1997 年金融危机，中国在东盟国家的经济遭受严重冲击时，忍受经济冲击而坚持人民币不贬值，减轻东盟国家经济受损的做法受到东盟国家的赞扬，大大增加了东盟对中国的好感和信任[16]，2003 年底双方建立了战略伙伴关系，政治互信得以制度化、法治化。中非政治合作同样也很紧密，中华人民共和国成立以来双方一直致力于政治合作，在国际上积极谋求双方共同追求的独立的国际地位、国家发展的权利等政治利益，不仅建立了战略伙伴关系，推动双方经贸合作的深入发展，而且还致力构建中非命运共同体。

第三，从合作构建自贸区与“一带一路”的关系来看，两者都是“一带一路”建设的重要主体。在中国—东盟自贸区运行中，中国已与东盟十国分别签署了多份共建“一带一路”的文件，使中国—东盟自贸区成为高质量共建“一带一路”的重要载体，对“一带一路”的互联互通、产能合作和人文交流起到重要推动作用[17]。而非洲大陆国家同样也是中国“一带一路”建设的重要组成部分，对未来中国参与全球产业合作、资源开发利用等深化“一带一路”建设发挥着重要作用。非洲大陆自贸区与“一带一路”倡议具有相同的国际目标，即通过推动经济一体化实现国家发展，维护全球多边贸易体制[18]。因此，中国与东盟国家为推动自贸区发展而签订“一带一路”合作文件的经验做法，亦为中非合作构建自贸区提供了借鉴。

三、中非自贸区及其法律体系构建路径

中非关系已然向着政治互信、经济融合、文化包容良好方向发展，双方可从构建路径、组织机构、法律制度、争端解决机制等方面，并在吸取中国—东盟自贸区建设经验的基础上，合作构建中非自贸区及其法律体系。

（一）选择循序渐进的构建路径

“政治互信—政治合作—经济交往—经济合作—经济一体化”是国际主体进行交往的基本规律。东盟国家在地理位置上多与中国毗邻，有着睦邻友好的历史传统，政治共识较多，中国正式与东盟在政治互信的基础上，不断搁置争议、求同存异、平等对话、协商一致逐步走向经济一体化。中非有类似于中国—东盟形成的政治互信基础，都有构建更加紧密的中非命运共同体的政治夙愿，构建自贸区时要充分考虑中非之间经济发展阶段的差异和灵活性处理差异的需求，借鉴中国—东盟自贸区建设中强调平等对话、协商一致的非正式合作方式，充分保证各成员国的平等地位，并采取“先构筑总体合作框架，再进行各项具体谈判；谈判先易后难，逐步推进”的步骤进行。同时，中非构建自贸区的过程中也要充分认识非洲国家相对落后的经济社会发展水平和中非经济结构的巨大差异，切勿急于求成，不期望通过签订一次协议就能实现像北美自贸区那种高度自由化、便利化的自贸区模式。中非应当借鉴中国—东盟自贸区建设的经验，对不同发展水平的国家实现贸易自由化设置不同且合理的时间表，以此给予非洲不同国家贸易投资优惠及其国内市场开放的时间和空间，并根据未来发展变化不断升级自贸区，循序渐进地推动向更高层次的贸易自由化和投资的便利化发展。

（二）建立开放健全的法律制度

维护中国—东盟自贸区有效运行的法律文件大致分为两类，一类是基础性的法律文件，如《中国—东盟全面经济合作框架协议》[19]。需要强调的是作为中国—东盟自贸区法律基础的《中国—东盟全面经济合作框架协议》对自贸区合作的目标、基本内容、建设的时间安排以及有关贸易规则的制定等进行了框架性规定。这种框架性规定包含了经济内容之外的中国与东盟国家政治共识，可充分解决缔约国在货物、服务和投资等敏感领域的问题，保证构建自贸区目标的实现。另一类是具体性的法律文件，如《中国—东盟全面经济合作框架协议货物贸易协议》《中国—东盟全面经济合作框架协议货物贸易协议》《中国—东盟全面经济合作框架协议投资协议》，以及相关议定书。这些具体的法律文件对贸易投资等自贸活动进行了细化规定，增强了中国与东盟国家进行贸易投资交往的可操作性。因此，中非在构建自贸区法律体系时先签订全面经济合作框架协议，架构起合作的基本框架，再逐步签订与贸易投资有关的具体合作协议，确保双方确立的自贸区法律体系具有较强的开放性和建设性。

（三）及时设立专门的组织机构

为保证自贸区谈判有效进行、协调各缔约国之间的经贸诉求，中国与东盟签订的《中国—东盟全面经济合作框架协议》第十二条专门规定了设立称“中国—东盟TNC”负责执行自贸协议规定的谈判计划。中国—东盟自贸区发展到今天，与“中国—东盟TNC”专门机构组织协调职能的充分发挥密不可分。中非在谈判构建自贸区中应当考虑设立统一、独立、具有权威性的决策管理组织机构，负责协调和具体执行双方协议内容。此外，中国与东盟建成自贸区后形成了一系列合作机制，主要包括领导级会议、部长级会议、工作层对话和沟通合作机制等，但由于中国与东盟各国之间的经济基础、政治制度等方面存在巨大的差异，加上双方经贸合作面临着日益复杂多变的国际环境，导致已有的机制仍存在缺陷，如缺乏常设办公机构，一些机制的相关职能难以有效发挥。因此，中非在合作构建自贸区过程中应设立专门的机构，如秘书处，专门负责落实自贸区运行中相关事项。

（四）保证争端解决机制的权威高效

从制度安排的形式看，中国—东盟签订的《争端解决机制协议》所建立的争端解决机制，实现了“外交与司法，两条腿走路”。作为多元化程序的集大成者，该机制有可能被中国今后构建自贸区争端解决机制奉为圭臬[20]，其制度框架和具体规则值得在构建中非自贸区中吸收借鉴。但是，CAFTA 争端解决机制仍有不足，如在适用范围方面，该机制拥有一定程度的排他性，即虽然允许争端各方选择其他争端解决机制，但这种选择是唯一的，一旦选择了CAFTA争端解决机制便排除了其他争端解决机制的适用，这会导致部分争端各方绕过CAFTA 争端解决机制直接选择其他争端解决机制，弱化甚至边缘化CAFTA争端解决机制。再如，《争端解决机制协议》第八条第四款规定中国—东盟自贸区争端仲裁实行“一裁终局”，即排除仲裁复审，同时又未规定能够保障仲裁裁决及时有效执行的外部监督机制。仲裁复审机制和执行监督机制缺失的弊端，将严重损害仲裁裁决的公正性和权威性。因此，中非自贸区构建争端解决机制时，应当清醒地认识到中国—东盟争端解决机制存在的不足，重视在适用竞合、仲裁复审机制、仲裁执行监督机制等方面规划设计，确保争端解决机制能够实现高效权威。

四、结语

中国和非洲国家，其经济是世界经济的重要组成部分，双方在经济、贸易、投资等方面的合作对全球经济的发展有着重要的作用[21]。中国—东盟自贸建设区固然在构建路径、组织机构、法律制度、争端解决机制等方面的建设经验，可为未来中非自贸区的构建提供借鉴。但是，经验总归具有一定的局限性，全盘照搬未必适合中非自贸区的客观实际。最大限度地运用国际法、国内法和涉外法，有助于更好地保障和服务国家主权、安全和发展利益[22]。中国在构建自贸区的过程中仍要结合双方间的特殊性，尤其在如何协调双方经济的结构性差距、经济发展政策目标的现实差异以及如何有效应对欧美国家干扰等问题上，要运用好国际法律手段来解决，除在借鉴好中国—东盟自贸区建设经验的基础上，还应在中非法律论坛框架下进一步推动法律合作。在既定的国家外交政策下，进一步加强对非法律外交的研究、进一步完善法律合作相关机制建设，尽快实现中非合作关系的法治化。