论农民权利倾斜性保护的价值目标

●刘同君

制度公正是法律对制度的内在要求，只有构建合理公平的制度体系，才能在迈向法治社会的进程中逐步实现社会公平正义这一永恒的价值目标。制度公正是通过合理的制度安排得以实现的，同时能够充分保障社会成员共同享有社会发展的各项权利。对于法治社会条件下的公民权利保护，人们已惯于运用“不同的事物应当依据它们之间的区别而给予不相同的对待”〔1〕Peter Westen“The empety idea of equality”in Harvard law review, P537-596, Vol, 95, Jan.1982, Number 3.的法治思维，认为“法律实施中的权利推理最后表现为保护社会弱者的原则”。〔2〕张文显：《中国民法典的历史方位和时代精神》，载《经贸法律评论》2018年第1期，第7页。长期以来，在“社会地位、经济收入、利益保护、社会竞争力、就业和社会保障等方面，农民处于困难和不利的弱势地位”，〔3〕李长健：《论农民权益的经济法保护——以利益与利益机制为视角》，载《中国法学》2005年第3期，第120页。并渐次沦陷为数量庞大的底层弱势群体。针对农民权利保护，只有“以形式上的倾斜保护为手段，以实质上的平等为目标，赋予农民独立自主的主体地位及相应的政治、经济、文化和社会权利，逐步实现农民与城市居民生存状态上的平等”，才能“最终实现真正意义上的农民平等权”。〔4〕赵万一：《中国农民权利的制度重构及其实现途径》，载《中国法学》2012年第3期，第9页。农民权利倾斜性保护更多的是体现为国家对法律制度安排的政策倾向、价值理念和意识形态思想，以及国家权力对农民权利倾斜性保护制度设计时希望达到的价值目标。

一、我国农民权利保护的现实状态

“人民的福祉是最高的法律，是检验中国法治建设成功与否的试金石。”〔5〕王利明：《人民的福祉是最高的法律》，载《当代贵州》2015年第1期，第64页。只有社会成员的人身与财产权益切实受到法律保护，“人民的福祉”才能变成现实。法律必须是表征公正的良法，即法必善法，否则，“如果法律不是好的，就没有遵守它们的道德依据”。〔6〕［美］戴维•鲁本：《律师与正义—— 一个伦理学研究》，戴锐译，中国政法大学出版社2010年版，第30页。这是解决社会分配不公及强化对社会弱势群体权益保护的前提基础，也是国家对农民权利倾斜性保护制度设计的立足点和出发点。在平等制度设计方面，应坚持形式平等与实质平等的有机统一。前者侧重于平等的机会性、程序性要求，体现平等的抽象性、原则性、普遍性，后者侧重于平等的差异性、结果性要求，体现平等的具体性、针对性、特殊性。在现实生活中，个人的敲边禀赋与资源总是千差万别的，以形式平等为基础追求实质平等，甚或以实质平等为目标调整形式平等，是实现真正意义上平等的内在要求，这也是对弱者进行权益补偿与权利保护的实然之策。目前，农民权利倾斜性保护的最基本问题，是如何“推动形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系”，〔7〕《中华人民共和国乡村振兴促进法》第6条、第1条。避免因空间区域差异化而对公共资源“进行选择性供给”，〔8〕张玉、朱博宇：《论空间正义形成中的城乡社区治理路径》，载《社会科学》2018年第5期，第14页。从而实现对城乡居民权利的实质性平等保护。

（一）我国城乡居民权利不平等的客观现状

改革开放后，我国城乡二元社会经济结构渐次消弭，制约农民权利发展的体制性、制度性因素也正在趋于消失，与此同时，农民权利体系也在国家解决“三农”问题的总体性框架下不断丰富与发展。正如有学者所认为：“无论在民事权利、政治权利抑或社会权利方面，农民权利的发展都是极为显见的事实。”〔9〕牛玉兵：《农民权利体系化的功能与进路——基于农民权利发展的法理思考》，载《理论与改革》2016年第4期，第67页。但现实情况同样表明，我国城乡居民之间却整体上存在着“城乡居民名义或形式平等下的实质不平等”问题。〔10〕参见李昌麟：《中国农村法治发展研究》，人民出版社2006年版，第76页。消除区隔城乡居民之间的权利不平等障碍，同时构建城乡居民权利均等化的体制机制，仍然需要一个渐进化的过程。

费孝通先生曾指出：“每一种社会结构都有一定的观念体系，它制定行为规范并支持这个社会结构。”〔11〕费孝通：《乡土中国》，上海人民出版社2007年版，第30页。我国1958年颁行的《户口登记条例》是城乡之间难以逾越的身份壁垒的制度性根源。这种事实上的身份等级观念至今依然镌刻在人们的心理世界之中，深刻影响并制约着城乡之间权利结构体系的平衡发展。城乡之间在社会资源分配和机会共享机制等方面产生的制度性不平等与非均衡化现象，导致了在社会结构偏差基础上的社会不公正与权利结构不平等问题，形成了法律意义层面上的“权利差别体系”。〔12〕周庆智：《中国城市的权利二元结构——城市化地区居民权利结构分析》，载《学海》2018年第1期，第64页。

目前，我国的城乡权利结构正趋向于平等化保护的构建机制，但是，劳动分工、权威等级、生产关系和制度分割〔13〕参见李春玲：《断裂与碎片：当代中国社会阶层分化实证分析》，社会科学文献出版社2005年版，第106页。等固有的体制性结构因素，仍然构成了城乡居民权利均等化发展的障碍。中国社会状况综合调查（CSS）2008—2019年的数据〔14〕中国社会科学院社会学研究所开展的“中国社会状况综合调查”（CSS）2008—2019，抽样调查覆盖了全国31个省区市的150多个县、市、区，共600多个村居委会，访问对象为18至69岁的随机抽取的普通被访者，且每次调查访问10 000人左右。显示，在职业阶层结构中，农民的比例从44.9%减少到30.6%，蓝领（工业从业人员）的比例从16.7%减少到13.7%，而白领（农民与蓝领之外从业人员）的比例从38.4%增加到55.7%，其中服务业工人、专业技术人员和自由职业者增幅较大。调查数据还显示，劳动者受教育水平，白领最高为10年以上，蓝领次之为9年，农民最低为6.7年。从职业结构与受教育程度来看，我国解决城乡差距问题任重而道远，“需要进一步深化农村管理体制、户籍制度、土地制度、住宅制度、公共服务供给制度等一系列改革，从减少农民入手，提高农民收入，并进一步改善农民生活和乡村面貌”。〔15〕李培林、崔岩：《我国2008—2019年间社会阶层结构的变化及其经济社会影响》，载《江苏社会科学》2020年第4期，第59页。因此，如何逐步解决由社会阶层分化所导致的社会不公平问题，同时“又能够协调因分化而产生的权利和利益的对立、冲突，不断创新社会治理的体制、机制，保持社会秩序”，〔16〕李路路：《中国70年社会结构变革及其研究》，载《社会科学战线》2019年第8期，第19页。已构成农民权利倾斜性保护的社会结构基础。

为了推动城乡融合发展，在健全城乡融合发展一体化过程中，必须充分考虑长期以来“中国农民在劳动力、土地和工农产品价格‘剪刀差’三大方面做出的隐性贡献”〔17〕孔祥智：《城乡差距是怎样形成的——改革开放以来农民对工业化、城镇化的贡献研究》，载《世界农业》2016年第1期，第222页。的实际情况，并通过“改变城市偏向的政策安排，创造出城乡权利平等与资源自由流动的有利条件，在城乡规划体制、价格‘剪刀差’制度、户籍制度、土地制度以及公共服务体制的改革等方面取得突破”。〔18〕刘先江：《马克思恩格斯城乡融合理论及其在中国的应用与发展》，载《社会主义研究》2013年第6期，第36页。与之相应，农民权利保护则需要确立一种偏向农村的制度性安排，用以弥补或矫正城乡居民之间的权利“剪刀差”现象，努力形成农民权利实质性平等的制度机制，以期彰显农民权利倾斜性保护的实质正义价值。

（二）实现城乡居民权利的实质性平等是相对贫困治理的内在要求

贫困治理问题与城乡居民权利平等密切关联，城乡在公共资源方面的分配不均衡、赋能不平等是形成相对贫困问题的变量因素。新时代的贫困治理，应按照《国家人口发展规划（2016—2030年）》中提出的城乡扶贫一体化目标，直至建立起国家层面的城乡统筹贫困治理组织体系，从而构建基于基本权利公平的社会保障体系。〔19〕参见王建英、陈志钢、毕洁颖：《扶贫与发展的有效结合——浙江省扶贫实践探索及其对2020年后中国扶贫战略的启示》，载《浙江大学学报（人文社会科学版）》2020年第4期，第96页。

党的十八大以来，国家针对脱贫主体的差异化、多元化需求，构建了“坚持分类施策，因人因地施策，因贫困原因施策，因贫困类型施策”〔20〕习近平：《携手消除贫困 促进共同发展——在2015减贫与发展高层论坛的主旨演讲》，载《人民日报》2015年10月17日，第1版。的精准扶贫机制。目前，“按照现行贫困标准计算，我国7.7亿农村贫困人口摆脱贫困；按照世界银行国际贫困标准，我国减贫人口占同期全球减贫人口70%以上。现行标准下9 899万农村贫困人口全部脱贫，832个贫困县全部摘帽，12.8万个贫困村全部出列，区域性整体贫困得到解决，完成了消除绝对贫困的艰巨任务”，〔21〕习近平：《在全国脱贫攻坚总结表彰大会上的讲话》，载《人民日报》2021年2月26日，第1版。使年均减贫速度超过了20%（2011—2020），提前10年实现《联合国2030年可持续发展议程》减贫目标，创造了减贫治理的中国样本。〔22〕参见林梅：《以人民为中心的民生实践逻辑》，载《人民论坛》2021年第13期，第61页。

在贫困问题研究方面，阿玛蒂亚•森在20世纪末创立了多维贫困理论。他深刻指出：“农民贫困的根源并不在农民贫困本身，而是深藏在农民贫困背后的另一种贫困——权利贫困。贫困不单纯是一种供给不足，而更多的是一种权利不足。”〔23〕［印］阿马蒂亚•森：《贫困与饥荒——论权利与剥夺》，王宇、王文玉译，商务印书馆2001年版，第13页。即权利贫困。阿玛蒂亚•森的权利贫困理论与其提出的实质不平等理论密切相关。他认为，不平等的实质是由于个体在生活、自由、能力等实现美好生活的能力不同等造成的。据此，个人能力的不同等观必然形成观测权利的不同视角，其中就包含“弱有所扶”的保护弱者权利理念。阿玛蒂亚•森对不平等的本质的理解，恰恰说明了权利实质性平等的重要性，即“权利不足”重在对权利对象的关怀与平等结果的关注。阿玛蒂亚•森所谓的“供给不足”与“权利不足”观念，为我国减贫治理事业，即消除绝对贫困与改善相对贫困奠定了一定的理论基础。

权利贫困分为绝对贫困与相对贫困。1887年，Booth在伦敦东区开展的研究中提出了绝对贫困的概念，〔24〕LADERCHI C R. The monetary approach to poverty：a survey of concept and methods ［R］. QEH Paper Series 58, 2000.它是指“在一定的社会环境和生存方式下，个人（家庭）依靠其劳动所得和其他合法收入不能维持其基本生存需求的状况”；〔25〕张青：《相对贫困标准及相对贫困人口比率》，载《统计与决策》2012年第6期，第87页。相对贫困是与绝对贫困相对应的概念，它意味着个人（家庭）的实际生活水平与社会的整体发展水平相比较，动态性低于社会平均标准的一种状况。绝对贫困与相对贫困的主要区别：体现在贫困的时期、区域、标准等方面的特定性与动态性。前者通过特定的方法策略与制度机制可以被基本“消除”；而后者则与社会发展程度相适应，不仅仅是物质供给问题，同时也涉及住房、教育、医疗、就业、文化等社会权利发展问题，其衡量尺度一直处于一种历史的、纵向与横向的比较状态，始终与社会的不平等状态相伴随，只能被逐步“改善”，但不可能被绝对“消除”。正如有学者所认为：“绝对贫困侧重生存所需，具有绝对性和客观性；相对贫困侧重机会缺失、权利剥夺，具有相对性、主观性、长期性和动态性。”〔26〕汪三贵、刘明月：《从绝对贫困到相对贫困：理论关系、战略转变与政策重点》，载《华南师范大学学报（社会科学版）》2020年第6期，第18页。

因此，随着我国农村社会的发展进步，农民对实际生活的需求不会仅仅满足于保障生存权的基本现状。“消除绝对贫困”只是完成了反贫困问题的基本目标，在防止绝对贫困反弹的基础上，“贫困治理的重心要从绝对贫困转向相对贫困，从贫困人口脱贫转向农民贫困风险治理”。〔27〕夏支平：《后脱贫时代农民贫困风险对乡村振兴的挑战》，载《江淮论坛》2020年第1期，第18页。在消除绝对贫困后，我国农村扶贫实践已进入相对贫困治理的后脱贫时代。以城乡居民权利的实质性平等为目标，改变城乡区域失衡与分配不公的现状，将是相对贫困治理的制度要义。在此基础上，渐进实现农民权利由基本保障型向生活质量型，由形式普惠型向实质公平型发展的目标，最终向中国特色的福利社会迈进。〔28〕参见蔡庆悦：《迈向中国特色社会主义福利三部曲——访中国人民大学郑成功教授》，载《前线》2011年第5期，第21页。

（三）实现城乡居民权利的实质性平等是共同富裕的基本内涵

在我国40多年的改革发展进程中，经济高速增长、部分地区与部分人先富起来已是不争的事实。但是，表现在城乡之间的经济发展不平衡却间接形成并加剧了城乡的权利落差与社会保障等领域的不平等。这就需要通过优化城乡结构、加强农业供给侧结构改革、推动乡村振兴等措施与战略，逐步实现共同富裕与城乡居民权利的实质性平等。共同富裕是社会主义的本质要求，“走社会主义道路，就是要逐步实现共同富裕”。〔29〕《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年版，第373页。党的十九大报告明确提出了实现共同富裕的“两步走”战略：到2035年，在全面建成小康社会的基础上，全体人民共同富裕迈出坚实步伐；到本世纪中叶，在基本实现现代化的基础上，全体人民共同富裕基本实现。〔30〕参见习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》，人民出版社2017年版，第28-29页。党的十九届五中全会进一步提出，到2035年，“我国中等收入群体显著扩大，基本公共服务实现均等化，城乡区域发展差距和居民生活水平差距显著缩小，人民生活更加美好，人的全面发展、全体人民的共同富裕取得更为明显的实质性进展”。〔31〕《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，人民出版社2020年版，第16页。

马克思曾指出：“通过产业教育、变换工种、所有人共同享受大家创造出来的福利，通过城乡的融合，使社会全体成员的才能得到全面发展，”〔32〕《马克思恩格斯文集》第1卷，人民出版社2009年版，第689页。“生产将以所有的人富裕为目的”。〔33〕《马克思恩格斯选集》第2卷，人民出版社1995年版，第787页。改革开放后，邓小平同志提出的共同富裕理论写入了党的十四大报告：“社会主义的本质，是解放生产力，发展生产力，消灭剥削，消除两极分化，最终达到共同富裕。”“贫穷不是社会主义，同步富裕又是不可能的，必须允许和鼓励一部分地区一部分人先富起来，以带动越来越多的地区和人们逐步达到共同富裕。”〔34〕《江泽民文选》，人民出版社2006年版，第219-220页。消除两极分化与实现共同富裕，是社会主义制度与资本主义制度之间“具有决定意义”〔35〕《马克思恩格斯全集》第49卷，人民出版社2016年版，第169页。的区别。针对我国农村发展落后于城镇的情况，邓小平同志特别强调：“从中国的实际出发，我们首先解决农村问题”，“中国社会是不是安定，中国经济能不能发展，首先要看农村能不能发展，农民生活是不是好起来。”〔36〕《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年版，第25页、第77页。国家依循“让一部分人先富起来”“先富带后富”的致富路径，通过新农村建设与推动新型城镇化，改善了农村的贫穷落后面貌，缩小了城乡差距，使城乡居民权利逐步趋于均等化。

中国特色社会主义进入新时代，党的十八大提出了“促进人的全面发展”与“逐步实现全体人民共同富裕”〔37〕胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗》，载《人民日报》2012年11月18日，第1版。的中国特色社会主义新目标，丰富了国家、集体、个人三个层次的目标内涵。习近平同志指出：“消除贫困、改善民生、逐步实现共同富裕，是社会主义的本质要求，是我们党的重要使命。”〔38〕《习近平谈治国理政》第2卷，外文出版2017年版，第83页。所谓“全体人民共同富裕”，即意味着“无论是城镇居民还是农村居民，……无论是工人还是农民，都能过上相对富裕的生活，都能公平分享改革发展的成果”。〔39〕王春玺、高骊：《“逐步实现全体人民共同富裕”的目标内涵及实现途径》，载《中国特色社会主义研究》2013年第1期，第26页。目前，仅就城乡居民的经济发展情况来看，虽然农民物质生活水平显著提高，但城乡居民收入的“绝对差值仍在持续扩大”。〔40〕孟鑫：《新时代我国走向共同富裕的现实挑战和可行路径》，载《东南学术》2020年第3期，第51页。因此，逐步实现城乡居民共同富裕的目标，仍然需要在曲折的道路上迈出坚定的步伐。

党的十九大针对我国社会矛盾变化情况，提出了“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”〔41〕习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》，人民出版社2017年版，第11页。的新论断，开拓了共同富裕理论的新境界，制定了“实现全体人民共同富裕”的时间进度表与发展路线图，为推动实现城乡居民权利实质性平等创造了新机遇。权利平等的结果公平是社会公正的底线要求与最终评判标准，“共同富裕的目标追求凸显了城乡发展的结果公平”，〔42〕吴大兵：《邓小平社会发展公正思想及其当代价值——基于城乡统筹发展视角》，载《中南大学学报（社会科学版）》2015年第2期，第151页。这是实现城乡居民权利实质性平等的内涵所在。

二、农民权利倾斜性保护的价值定位

在农民权利倾斜性保护实践中，应准确判断农民主体的特殊地位，否则，即使再好的政策或法律制度价值也不能很好或完全被释放，农民权利倾斜性保护的价值目标便不能顺利实现。此时，人们所期望的农民权利倾斜性保护理念也便会部分或全部落空，价值目标也可能是虚幻的、空洞的、抽象的。马克思认为，“主体”是“作为认识世界和改造世界的主体，是现实的人和现实的人类”。〔43〕《马克思恩格斯全集》第2卷，人民出版社1995年版，第117页。但只有在“认识世界”与“改造世界”的过程中转化为主体的创造性与目的性等规定性时，“主体”才具有本质意义与实践价值。只有坚持农民主体地位，才能充分激发农民主体的自主性、能动性与创造性，才能真正达到对农民权利倾斜性保护的目的。

（一）农民权利倾斜性保护应突显农民主体的权利地位

全面理解农民的概念是认识与把握农民主体内涵的基本前提，否则，确立农民主体地位与保护农民权利就无从谈起。目前，关于农民的概念，国家还没有以任何政策或立法的方式加以确定，致使其处于一种非法定化的“真空”状态。比如，《农业法》第2条、《农村土地承包法》第2条、《土地管理法》第4条第3款，对什么是“农业”“农用地”“农业生产经营组织”均有明确的法律释义，但并未涉及农民的概念问题；虽然《农业专业合作社法》第3条提出了“以农民为主体”，新颁布实施的《乡村振兴促进法》第4条也强调了“坚持农民主体地位”，但均没有进一步明晰农民概念的内涵与外延。

由于农民概念存在制度的“真空”，因而学界关于农民概念的理解则见仁见智。例如，有的学者以城乡二元社会结构为分析视野，认为农民是“户口登记在农村并为农业户口的农村人；”〔44〕胡美灵：《当代中国农民权利的嬗变》，知识产权出版社2008年版，第4页。有的学者以地缘结构关系为视角，认为农民是“在农村地缘关系的基础上，通过各种社会关系和联系而组成的农村社会各类社会集团、群体及社会组织的农村居民；”〔45〕李守经：《农村社会学》，高等教育出版社2000年版，第29页。有学者以职业性质为标准，认为“必须将农民视为一种职业概念”，同时“必须与社会等级、居住区域、户籍状态相脱钩”；〔46〕赵万一：《中国农民权利的制度重构及其实现途径》，载《中国法学》2012年第3期，第10页。有的学者则以《农业法》的立法精神为指引，认为农民是“居住在农村，拥有农用地使用权，直接从事农业生产活动并以农业收入为主要生活来源的公民”；〔47〕郑志涛：《从身份到职业：我国农民主体资格认定标准的重构》，载《江西社会科学》2015年第2期，第162页。等等。

事实上，在农村集体所有制条件下，以村民小组为基本单位的自然村或行政村，均将农民聚合为社会群体，其权利主体地位亦具有数量上的复数特征。早在20世纪50年代，毛泽东同志就指出：“个体所有制必须过渡到集体所有制，过渡到社会主义。”〔48〕《毛泽东选集》第5卷，人民出版社1977年版，第116页。惟此，才能实现马克思所提出的能够为每个人提供自由发展机会的“自由人联合体”理论目标，即以“群的联合理论和集体行动来弥补个体自卫能力的不足”。〔49〕《马克思恩格斯选集》第4卷，人民出版社1995年版，第30页。可见，我国农民作为一种类社会群体而存在具有一定的社会发展的历史必然性。

在法治社会条件下，“法律的真谛在于确认和保障权利”。〔50〕张文显：《民法典的中国故事和中国法理》，载《法制与社会发展》2020年第5期，第16页。无论是具体意义上的个体概念，还是抽象意义上的集合群体概念，关于农民概念的定义或使用之基本目的的实质意义均是为了赋予农民独立的主体地位，并进而实现对其相应权利的平等保护。比如，关于“农民工”“失地农民”“农民权利”“农民地位”“农民组织”等指称中的“农民”，均是聚焦于农民个体权利的一种类权利主体表达。

通过以上分析，可对农民作如下定义：农民是具备农村户口、从事农业生产经营、享有集体所有制的土地权益，且兼具个体属性与群体属性的一种类权利主体。归根到底，权利是农民主体属性的实质性内涵，同时，农民个体权利在群体所共同拥有的权利空间中得以实现。正如有学者所指出：“主体性时代的权利理论的发展清晰地呈现了当代中国权利理论中的共同体形象。”〔51〕黄涛：《主体性时代的权利理论——改革开放以来中国权利理论的逻辑演进》，载《法制与社会发展》2019年第1期，第65页。农民主体属性的权利内涵为其个体存在的价值奠定了正当性基础，只有确立农民主体的权利地位，才能实现其权利的平等性保护，社会的制度性安排才能为其权利的倾斜性保护提供帮助与便利。

（二）农民权利倾斜性保护应改变农民主体的弱势地位

长期以来，“中国农民是一个没有独立性和自主性的群体。我们由来已久的传统和制度使其始终处于一种依附与依赖的社会地位”，〔52〕江国华：《从农民到公民：宪法与新农村建设的主体性视角》，载《法学论坛》2007年第2期，第102页。农民作为一个整体游离于公民共同体之外。与此同时，对农民这一弱势群体的权利保护就成为“平等问题在权利现象上的具体体现和反映”。〔53〕刘作翔：《权利平等的观念、制度与实现》，载《中国社会科学》2015年第7期，第81页。罗尔斯指出：“在进行社会化财富分配时，如果不得不产生某种不平等的话，这种不平等应该有利于最少受惠者。也就是说，利益分配应该向处于不利地位的人们倾斜。”〔54〕参见［美］约翰•罗尔斯：《正义论》，何怀宏等译，中国社会科学出版社1988年版，第61页。罗尔斯关于权利平等的“差别原则”深刻体现了其对社会弱势群体权利保护的伦理关怀，以及对权利公平性结果的法治追求，恰当融合了“权利主体的普遍性、权利内容的同一性以及权利效果的公正性。”〔55〕刘同君：《新型城镇化进程中农村社会治理的法治转型——以农民权利为视角》，载《法学》2013年第9期，第51页。因此，只有真正改变农民主体的弱势地位，才能实现对农民权利的平等保护。

改变农民主体的弱势地位，既是一个制度问题，更是一个实践问题。例如，在村民自治实践中，农民的选举权不能充分表达、迁徙自由受限、受教育权不公平、村民自治话语权阙如、乡村治理不能有效参与等问题，均与农民的主体地位密切关联。农民只有被看作天生平等的权利主体，才能切实享有不带歧视的公平待遇。“权利平等是平等权的核心，舍此则无所谓平等权，将权利平等排斥于平等权的内容范围之外，实则等于取消了平等权。”〔56〕闫国智、徐显明：《权利平等是我国公民平等权的根本内容——兼评“实施法律平等说”》，载《中国法学》1993年第4期，第26页。因此，只有彻底改变农民主体的弱势地位，让农民的权利与人格受到平等对待，才能使农民这一权利主体避免沦为权利保障的客体，甚至淹没于权利弘扬的声浪中而被边缘化。

党的十八大以来，“农民”作为一种弱势或特殊类型的权利主体而备受关注，特别是党的十九大报告首次提出了“弱有所扶”〔57〕习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》，人民出版社2017年版，第23页。的原则与制度安排，为我国农民权利倾斜性保护设置了政策保障的底线。无论是在“三农”问题的顶层制度设计层面，抑或实践操作与理论研究层面，均紧紧围绕提高农民生活质量与保护农民切身利益而循序展开。国家赋予农民“更多”或“更加充分”的财产权利，通过深化农村集体产权制度改革进一步保障农民财产权益，再延长30年土地承包到期等〔58〕党的十八届三中全会提出“赋予农民更多财产权利”；习近平总书记在2017年中央经济工作会议上部署经济工作时进一步明确要“赋予农民更加充分的权利”；党的十九大报告提出“要深化农村集体产权制度改革，保障农民财产权益”“第二轮土地承包到期后再延长三十年”。政策要求，均是对农民权利倾斜性保护的具体体现。与之相应，农民在财产权利、政治权利、土地经营权利、文化权利、社会保障权利等方面的实现机制也渐趋完善。应当引起注意的是，由于乡村治理体系与治理能力的总体水平滞后于社会转型发展，因而应当避免农民主体诸多权利被促进乡村社会发展的各项政策、制度、举措所遮掩，进而防止偏离农民主体地位的现象。

其实，在现实生活中，不同社会阶层、不同利益群体、不同个体在知识结构、教育背景、资源获取、生理状况、创新能力等方面存在迥异之别。但在构建不同群体利益分配的均等化调整机制中，“利益分配向谁倾斜、怎样倾斜，必须维持在必要的张力之内”。〔59〕顾小璐、陈晓东：《构建以人民为中心的国家治理价值体系》，载《中州学刊》2020年第11期，第68页。“社会公平理念因弱者权利保护而诞生，并由此成为法律社会化运动的指导思想，社会公平原则也同时决定着弱者权利法律保护的方向，使人类趋向于更为正义的分配方式”。〔60〕胡玉鸿：《正确理解弱者权利保护中的社会公平原则》，载《法学》2015年第1期，第91页。对农民权利进行倾斜性保护，既是“弱有所扶”原则的实质性体现，也是社会公平正义的内在需求。我国在弱者权利的法律保护方面，《未成年人保护法》《妇女权益保障法》《老年人权益保护法》《残疾人权益保障法》《消费者权益保护法》等法律，均以弱势主体为对象进行特殊的利益保护。目前，我国还没有针对农民权益保护问题进行专门立法。只有将农民的具体权益系统化纳入“农民权益保护法”之中，才能把散落于若干法律法规中的关于农民权益保护的原则、理念及其相关内容真正转化为实然状态的法定权利。

（三）农民权利倾斜性保护应维护农民主体的职业地位

从某种意义来说，农民权利大多通过完善农民职业结构来实现。农民主体的职业特征深刻体现了诸如集体组织资格权、土地流转权、土地承包权、村民自治权，以及《民法总则》所赋予的特别法人权利等具体权利的特殊意蕴，并形成了对农民权利进行倾斜性保护的独特内涵。

全面建立职业农民制度是强化乡村振兴制度性供给的重要内容之一。传统意义上的职业农民，是在国家制度安排下，由特定社会结构所塑造的一种身份性主体，农民的相关职业权利是由制度设计的特定位置所决定的，其职业权利始终处于一种固化状态；而现代意义上的职业农民，即“新型职业农民”，“无论是何种户籍身份，都是以农业为职业，以农业生产收入为主要收入来源，获得合理的职业保护和收入报酬是他们最为本质的权利载体与核心利益”。〔61〕郑雄飞：《职业化与成员权：新型职业农民的社会利益关系及其协调路径优化》，载《山东社会科学》2018年第5期，第29页。因此，农民的切身利益与其职业背景、制度支持等因素密切相关，农民权利“实质平等的保护目标要求我们必须将农民视为一种职业概念，而非一种身份概念”。〔62〕赵万一：《中国农民权利的制度重构及其实现途径》，载《中国法学》2012年第3期，第10页。因此，在农民主体定位问题上，正确把握其职业的权利特性，有利于摆脱其身份意义上的从业结构，进而拓展农民权利的发展空间。

改革开放40多年来，我国农民的主体地位与其职业特性相伴而生。从我国农民的职业历程来看，我国农民已从小农经济时期的个体主体过渡到了合作生产时代的联合主体。“‘农民’内涵经历了‘佃农’‘小土地私有者’‘兼业农民’‘职业农民’到‘新型职业农民’的历史演变过程”。〔63〕隋筱童：《乡村振兴战略背景下“农民主体”内涵重构》，载《山东社会科学》2019年第8期，第97页。从我国农民的职业主体演变性质来看，“农民主体地位的塑造经历了初始塑造、联合经营主体塑造、集体集权与经营一体化塑造、农户家庭承包经营主体塑造、新型农业经营主体塑造等阶段”，〔64〕刘刚：《新中国70年的农地制度变迁与农民主体地位》，载《西部论坛》2019年第5期，第14页。特别是自党的十九大以来，“培育新型农业经营主体”与“坚持农民主体地位”〔65〕2017年党的十九大报告明确要求“培育新型农业经营主体”；2018年中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》及同年9月中共中央、国务院印发的《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》，《乡村振兴促进法》均将“坚持农民主体地位”列为实施乡村振兴战略的基本原则。已成为实施乡村振兴战略的明确要求与基本原则。

事实证明，我国农民在新农村建设、城镇化建设、乡村治理现代化过程中的“联合主体”效应已得到充分彰显。伴随着农村社会的现代化发展进程，农民主体地位已注入新的时代因素，并展示出新的时代境界。在乡村振兴背景下，农民不仅是建设主体、实践主体、创新主体，更是一种职业权利主体，农民正是在从事自身职业的生涯中不断催生自身权利体系的丰富与发展。

三、农民权利倾斜性保护的价值承诺

任何一种制度的理念、原则与实践，都必然禀赋其内在的价值意蕴，即以承诺某种价值目标实现的方式合理确定制度运行的边界与限度。同样，农民权利倾斜性保护的一切制度安排也必然承载着诸多权利目标，并依附制度的合理运行将价值理想转化为现实。在现代法治社会中，“公民的权利主要涉及三个方面，即政治权利、经济权利和发展权利”。〔66〕王一多：《政治权利平等是公民社会权利平等的前提条件》，载《西南民族大学学报（人文社科版）》 2010年第11期，第87页。具体到农民权利来看，民主权利是实现农民政治权利平等的基石；土地经营权利是实现农民经济权利平等的核心；社会保障权利是实现农民社会发展权利的主线。倘若偏离以上“三个问题”的“价值承诺”，就不能走出农民政治权利的剥夺性丧失、经济权利的渐进性缺失、社会权利的弱化性消失〔67〕参见梁伟、袁堂明：《失地农民权益流失探析》，载《农业经济》2003年第11期，第27-29页。的困境，农民权利倾斜性保护也就会变成一种奢望。

（一）确立农民的政治民主权

在权利平等方面，政治权利公平是人类社会最高层次的公平。然而，在我国社会转型过程中，农民作为社会的主体，“在选举、政治参与和言论表达等方面未能与社会其他阶层享受平等的政治权利”。〔68〕傅如良：《转型期农民政治权利探析》，载《中国特色社会主义研究》2005年第1期，第34页。中华人民共和国成立后，我国农民的政治权利总体上“经历了政治公民、半政治半社会公民和社会公民三个阶段”。〔69〕周作翰、张英洪：《论当代中国农民的政治权利》，载《湖南师范大学社会科学学报》2005年第1期，第33页。与此相应，我国农民政治权利在权利地位确立、参与意识提升、表达渠道拓宽、监督机制形成等方面取得了明显的成效。然而，农民政治权利仍然存在虚化现象，从而造成了立法上的城乡不平等，使权利的法律配置偏向城市居民的利益。〔70〕参见楚成亚：《农民社会权利的发展及其政治意蕴》，载《当代世界与社会主义》2011年第5期，第153页。这是我国农民在政治权利平等方面所面临的突出政治现实。

在法治社会建设过程中，民主参与权、民主选举权是政治权利的核心内容。习近平总书记指出：“人民是否享有民主权利，要看人民是否在选举时有投票的权利，也要看人民在日常政治生活中是否有持续参与的权利；要看人民有没有进行民主选举的权利，也要看人民有没有进行民主决策、民主管理、民主监督的权利。”〔71〕花志荣：《发展全过程人民民主 保证人民当家作主》，载《人大研究》2021年第8期，第1页。因而，民主权利是坚持国家一切权力属于人民的本质特征，是彰显中国特色社会主义民主的显著优势。在农民政治权利方面，民主权利必然成为衡量农民政治权利保护的基本标准。

首先，政治主体地位是农民行使民主权利的前提。马克思认为，无产阶级革命不能缺少农民阶级的合唱配合，否则，“它在一切农民国度中的独唱不免要变成孤鸿哀鸣。”〔72〕《马克思恩格斯选集》第1卷，人民出版社1995年版，第684页，注释1。如果农民的政治权利地位不能得以确立，那么农民的政治权利必然处于一种“虚化”状态。只有切实保障农民的民主权利地位，才能真正激发农民的政治主人翁意识。农民民主权利发展主要是通过村民自治方式实现的，但从现实情况来看，仍然“存在民主协商的基因易被阉割、自治权易被行政力量消解以及自治重心下移导致民主自治的褊狭等问题”。〔73〕李晓广：《乡村“微自治”：价值、困境及化解路径》，载《探索》2018年第6期，第80页。村民自治的事实性主体是农民，只有这一“事实性主体”不被乡镇权力主体所淹没，才能真正突显农民的政治地位自治功能。因此，确立农民的政治主体地位是实现农民民主权利的首要问题，更是农民政治权利发展的根基性问题。

其次，政治参与是农民行使民主权利的主要渠道。在农民政治参与权利方面，应着重解决农民政治参与率不高、政治参与度不够、政治参与机会不公、利益表达路径受阻等政治参与渠道不畅问题，以期形成农民政治参与和农村政治发展的良性互动机制。在乡村治理现代化过程中，应充分彰显农民的政治参与功能，“农民政治参与实质是一种利益诉求表达，无论是制度化的还是非制度化的，是合法的还是非法的，都在客观上改变了农村治理的政治生态和法治生态”。〔74〕周铁涛：《农民政治参与视域下的农村治理法治化》，载《宁夏社会科学》2017年第2期，第67页。一方面，要依循推进中国特色社会主义民主政治制度化、规范化、程序化的总体要求，立足于从全方位、全领域、全过程扩大农民有序政治参与的政治制度设计路径，促进农民政治参与机制趋向规范化、法治化。另一方面，要把努力健全村民自治的党组织领导机制，完善村民（代表）会议制度，推进民主选举、民主协商、民主决策、民主管理的民主制度机制深度融入乡村治理法治化实践，把我国农民的政治参与机制纳入以宪法为制度根基的规范性体系和自治组织系统。

再次，民主监督是农民行使民主权利的保障机制。建立农民的民主监督制度，既是农民政治生活的重要内容，更是改善与净化农村政治生态，以及实现农民其他政治权利的基本保障。例如，有学者开展的实证调查结果显示：“村民在被问及‘你对村干部或村委会工作是否满意？’时，表示非常满意的仅占7%，比较满意的占31%，基本满意的占45%，不满意和非常不满意合计17%。被问及‘你认为村干部在村里是否受到监督？’时，认为严格监督只占8%，有一定的监督占59%，缺乏监督占31%。这两个问题的调查结果说明村民对民主管理和民主监督的满意度较好，但还存在较大的改善空间。”〔75〕崔健、李晓宁、赵杭莉：《农民政治参与的三维空间分析及其对策研究》，载《西安财经学院学报》2018年第3期，第73页。该调查是国家社科基金项目《中国百村经济社会调查》（98ASH001）的子课题研究成果。调查样本源于陕西省Z村以及陈仓、岐山、眉县、扶风、麟游等县的8个村庄。总计发放问卷830份，回收问卷797份，问卷回收率96%。党的十九大已明确提出要“巩固基层政权，完善基层民主制度，保障人民知情权、参与权、表达权、监督权。健全依法决策机制，构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行机制。”〔76〕李宏伟：《积极探索 勇于创新 努力推进基层人大工作》，载《吉林人大》2018年第6期，第12页。构建乡村的民主监督机制，就是要围绕如何建立健全村务监督委员会，制定与形成村级民主监督制度，积极探索与形成农民的民主监督机制。

（二）保障农民的土地经营权

“土地是财富之母。”〔77〕《马克思恩格斯全集》第23卷，人民出版社1972年版，第57页。在我国，农民的土地权利“是较为典型的蕴含着丰富隐权利的权利”，〔78〕魏建、魏安琪：《新型城镇化、农民分化与农民权益保障》，载《理论学刊》2015年第1期，第82页。土地是农民生存与发展的基础性财产形式，构成了农民经济权利的根基。在我国工业化与城镇化进程中，由于征地补偿不公平、政府依法行政缺位、政策法规不配套、乡村民主管理制度不完善等原因，致使农村的征地纠纷突出、农民权利受损。有学者根据全国31个省（区、市）91村638户被征地农户的调查数据研究表明：征地过程中农民的知情权、参与权、处置权、收益权和社会保障权受损严重，农民权益是征地纠纷全面而充分的影响因素。调查数据显示，30.41%和15.99%的被征地农户对补偿标准“不太满意”和“很不满意”，只有3.92%和12.69%的农户表示“非常满意”和“比较满意”，另有36.99%的农户表示“一般”。此调查报告得到时任国务院副总理张高丽批示，并被当时农业部《决策参考》采纳。〔79〕参见侯江华：《城镇化进程中被征地农民的权益损害与征地纠纷——基于全国31省被征地农户的调查》，载《西北农林科技大学学报（社会科学版）》2015年第3期，第1-8页。因此，从一定程度来说，“对农民进行一定倾斜的目的就在于解决农民利益与其他利益主体的冲突、博弈，使其互动、协调和平衡，并最终达到利益协调、实现利益保障与利益和谐”。〔80〕李长健、邵江婷：《基于农民权益保护的倾斜性土地权利配置分析》，载《华中农业大学学报（社会科学版）》2011年第1期，第82页。

农民的土地权利涉及土地承包权和经营权、宅基地资格权和使用权、集体收益分配权等权利。在这些权利中，由于“土地承包经营权几乎完全承载了农村居民的就业权实现、失业保障、医疗保障、养老保障等一系列的集合功能”，〔81〕赵万一、汪青松：《土地承包经营权的功能转型及权能实现——基于农村社会管理创新的视角》，载《法学研究》2014年第1期，第78-79页。因此，“土地承包经营权是广大农民最重要的一种土地权利”。〔82〕艾建国：《论土地承包经营权如何真正成为农民的财产权》，载《华中师范大学学报（人文社会科学版）》2005年第4期，第19页。目前，新修订的《农村土地承包法》（以下简称新《承包法》），在确认耕地承包期届满后再延长30年的前提条件下，确认了承包权与经营权的分离原则，充分体现了保护经营权的立法意图。我国《民法典》也从法权逻辑上“重构了农村土地权利体系，”充分体现了“集体土地所有权是土地承包经营权、集体建设用地使用权、宅基地使用权等用益物权的‘母权利’”。〔83〕高圣平：《〈民法典〉与农村土地权利体系：从归属到利用》，载《北京大学学报（哲学社会科学版）》2020年第6期，第143页。以上法律制度使农地权利保护的产权结构更加明晰，为我国农民的土地权利发展与保护奠定了法治基础。

但是，“农地发展权在我国法律制度层面至今并未得到确认”，〔84〕丁德昌：《农地发展权的法律属性与权利结构》，载《政治与法律》2020年第1期，第98页。需要在实践中探索与创新；新《承包法》第9条引入了“土地承包权”概念，但并未对该概念的内涵与权能进行清晰界定，致使对“土地所有权”“土地承包经营权”“土地承包权”“土地经营权”概念的理解存在偏差；我国《民法典》也并没有设置土地经营权再流转的条件，仍需“依据民法典体系解释土地经营权的权利构造和规则适用”，〔85〕李国强：《〈民法典〉中两种“土地经营权”的体系构造》，载《浙江工商大学学报》2020年第5期，第26页。等等。因此，对现行的农民土地权利进行保护，应进一步解决“土地经营权的属性定位不清”与“土地经营权的取得方式不明”等问题，并加强对“土地经营权的规则设计”。〔86〕参见房绍坤：《〈农村土地承包法修正案〉的缺陷及其改进》，载《法学论坛》2019年第5期，第5-14页。同时，“有必要在明确规定土地经营权之权能的同时，进一步明确规定承包农户在流转土地经营权之后享有的剩余权能”，〔87〕宋志红：《论〈农村土地承包法〉中的土地承包权》，载《吉林大学社会科学学报》2020年第1期，第18页。进一步设立“剩余权能”的权利束及可操作的具体制度。

（三）拓展农民的社会保障权

农民发展权是一种在生存权基础上拓展与衍生的权利体系。其中，农地权利是保障农民生存权的前提性条件，社会保障权利是提高农民生活质量的必要性条件。这“两个条件”是实现“农民不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗、住房安全有保障”，即解决农民在“两不愁三保障”〔88〕习近平：《在解决“两不愁三保障”突出问题座谈会上的讲话》，载《奋斗》2019年第16期，第8页。方面突出问题的基本要求。这就是说，农民社会保障权在农民发展权中居于基础性地位。事实表明，我国农民在教育、医疗、就业、城镇化住房等诸多涉及自身发展权方面，均处于相对弱势的地位。农民社会保障权涉及农民生存与发展的切身利益，也是实现城乡居民公共服务均等化的内在要求。

党的十八大以来，国家通过“多予”“少取”双管齐下的政策，推动农民社会保障权渐进发展。《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》（国发〔2014〕8号）、《关于整合城乡居民基本医疗保险制度的意见》（国发〔2016〕3号），以及中共中央、国务院印发的《乡村振兴战略规划（2018—2022）》，均以城乡居民社会保障权利均等化为导向，为全面建成公平、统一、规范的城乡居民社会保障制度提供了政策依据；党的十九大又提出了“全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系”〔89〕李春根、熊萌之、夏珺：《从社会主要矛盾变化看我国社会保障制度改革方向》，载《社会保障研究》2018年第2期，第16页。的国家顶层制度设计。以上诸多政策与制度的推进实施，促进了公共教育、医疗卫生、社会保障等资源向农村倾斜，丰富与发展了农民社会保障权的内容体系，为农民社会保障的制度供给创造了相对公平的社会环境。

马克思说：“权利永远不能超出社会的经济结构以及由此经济结构所制约的社会的文化发展。”〔90〕《马克思恩格斯全集》第3卷，人民出版社1960年版，第12页。我国《宪法》第14条第4款规定：“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。”由此，我国农民社会保障权的完善也必然与农村社会经济发展水平相适应，同时，“要切实实现农民社会保障权，还需要由其他普通法律将权利实现机制予以细化。”〔91〕肖新喜：《论农民社会保障权双重属性及其制度价值》，载《苏州大学学报（哲学社会科学版）》2019年第6期，第63页。目前，虽然我国还没有制定专门的《社会保障法》，但新颁布实施的《乡村振兴促进法》为农民社会保障制度提供了法律指引。该法（50—57条）以“城乡融合”为专章，系统规定了城乡一体化发展的诸多社会保障措施，并提出“国家完善城乡统筹的社会保障制度，建立健全保障机制”（第54条）。在农民社会保障权保护与发展方面，无论是我国宪法、法律法规，抑或国家政策的相关规定，均是偏向于原则性的制度设定，是一种相对抽象的规范性约束，缺乏明确具体的操作规范指引，农民社会保障权难以生根落地。因此，地方政府必须积极作为，充分发挥主导作用，努力构建与地方经济发展相适应的、统一的，且与国家法律政策相衔接的城乡社会保障具体制度，让城乡居民平等享有社会发展成果。

四、结语

在法治社会条件下，“权利是法学理论中的一个基本范畴，权利配置是法治建构的基础形式和核心内容。”〔92〕陈林林：《法学基本范畴研究：权利》，载《浙江社会科学》2018年第10期，第4页。同时，“保障社会公平正义和人民权利的根本价值取向”〔93〕周佑勇：《推进国家治理现代化的法治逻辑》，载《法商研究》2020年第4期，第3页。是制度之治的最高形态。“制度之治”作为法治的内在逻辑决定了法治的正当性基础，主导了法治的治理方式，左右了法治的治理功能，构成了法治的基本结构。〔94〕参见莫纪宏：《“制度之治”是法治的内在逻辑述要》，载《现代法学》2020年第3期，第10-12页。“制度的核心要素是人”，“坚持以人民为中心，是中国制度之治的核心价值取向；坚持制度优势向治理效能转化，是中国制度之治的核心价值逻辑。”〔95〕包心鉴：《论中国制度之治的核心价值》，载《社会主义核心价值观研究》2020年第3期，第20页。在追求全民共同富裕的新时代背景下，制度之治的有效方式是以实质平等为价值目标，并通过合理的制度安排保障社会成员共享社会发展的红利与各项权利。

在我国，城乡居民之间仍然存在权利的“剪刀差”现象，这是阻碍农民权利实质性平等保护的突出问题。只有以实质性平等为价值目标，将保护农民权利的价值理念、政策倾向、制度实践等问题融入到国家与政府的合理性制度安排之中，才能最终实现真正意义上的对农民权利的平等保护。农民权利倾斜性保护的制度安排应贯彻“弱有所扶”的权利实质性平等观念，充分体现保护社会弱势群体的人文精神，为实现全民共同富裕积极创造条件。农民权利倾斜性保护应将农民主体的权利地位、弱势地位与职业地位作为逻辑切入点与基本价值定位；农民权利倾斜性保护应在消除绝对贫困的基础上，着眼于后脱贫时代的相对贫困治理，逐步拓展农民权利体系与深化农民权利保护内涵；农民权利倾斜性保护应以追求新时代农民美好生活为伦理宗旨，实现保护农民政治民主权、农地经营权、社会保障权等价值承诺，稳步推动实现城乡居民权利均等化，从而让农民真正平等拥有与平等享有新时代社会发展成果。