论现代公共法律服务多元化规范体系建构

●杨 凯

一、问题的提出

中国共产党始终坚持以人民为中心，把共同富裕作为奋斗目标。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》（以下简称《纲要》）提出将“坚持共同富裕方针”作为经济社会发展的原则方向指引，还提出要“完善公共法律服务体系、法律援助和国家司法救助制度，创新公共服务提供方式，区分基本与非基本服务，推进线上线下公共服务共同发展、深度融合”。全面建设社会主义现代化国家时代背景下，高质量发展、实现共同富裕成为新时代发展主题。促进共同富裕，不仅要推进收入分配公平，而且要着力推进基本公共服务均等化、多元化和专业化。其中，公共法律服务的均等化是实现人民群众其他切身利益的法治基础和前提。现代公共法律服务体系的立法实践应当着力推动法治从“形式平等”转向“实质平等”，让人民群众能够共享法治建设红利。截至2020年底，我国已经完成脱贫攻坚和全面迈入小康社会，我国社会主要矛盾和发展任务目标发生了根本转变，如何运用公共法律服务体系实现让广大人民群众最大限度接近法律的机会公平、获得公共法律服务资源覆盖均等、法律服务市场竞争公平，在坚持基本公共法律服务全面均等化和多元化的基础上，如何针对“低频而多元”的非基本公共法律服务供需矛盾保持地方发展优势的适度差异、消除两极分化，如何运用法治化手段推进法治国家、法治政府、法治社会一体化建设，如何多维度、多元化、多领域、多层次满足广大人民群众追求美好生活日益增长的更高层次的法律服务现实需求，已经成为新时代公共法律服务体系建设研究的核心问题。

近年来，全国多个地区相继颁布的地方多元化解纠纷条例充分体现了现代公共法律服务体系的多维度和多元化本质特征。尽管公共法律服务的全国立法需要在其各单项法律服务领域具备一定规模和公共法律服务专门地方立法例实践成熟的基础上才能开展，但公共法律服务立法与法律援助、多元化解纠纷、律师、公证、仲裁等法律服务个别领域立法属于一般与特殊的关系。公共法律服务专门立法在整个公共法律服务立法体系中起着纲领性的“总则”地位，在当前方兴未艾的地方立法实践推进中，亟待总体谋划公共法律服务体系建设的多元化整体规范构架。当前我国的主要社会矛盾和法治建设基础已经发生了根本转变，不应仅仅局限于法律援助、救济弱势群体等基本服务理念，也不能仅以是否收费为标准局限于基本和非基本服务二元理念，而应当以“政府保障、政府指导和监管、社会参与”三个维度，以“政府保障的基本服务、政府定价的非基本服务、市场化服务、社会公益化服务”这四个领域为整体的中心视角，来一体化探讨现代公共法律服务体系多元化建构的时代使命和规范目标。公共法律服务体系建设的社会改革实践呈现出高速度、多维度、多元化、大步伐发展的运行态势，但缺乏全国统一的立法予以纲领性规范引领，这是新时代中国法治建设给我们提出的现实问题。我们唯有立足新发展阶段和新发展格局，在比较研究各地公共法律服务体系建设地方立法例的基础上，以促进共同富裕为价值目标引领，从法理学、法政治学、法经济学、法社会学、立法法学、诉讼法学与司法制度、发展经济学和公共管理学等多维度的视角归纳整合现代公共法律服务体系建设的“三维四域”多元化规范构造本质特征，才能为将来形成公共法律服务区域协同一体化立法或全国统一立法提供法学理论支撑。

二、共同富裕：公共法律服务体系多元化规范建构的价值追求

实现共同富裕是社会主义的本质要求，是党和政府的长期任务，也是人民群众的共同期盼。尽管我国经济呈现长期向好趋势，但在百年未有之大变局之际，发展的外部环境面临深刻变化，社会诉求多元化，社会矛盾多样化，〔1〕参见张来明、李建伟：《促进共同富裕的内涵、战略目标与政策措施》，载《改革》2021年第9期，第10页。尤其是数字社会的形成趋势带来的数字正义鸿沟给共同富裕的实现带来严峻挑战。公共法律服务立法是促进共同富裕发展目标实现的重要法治保障。公共法律服务是社会治理和矛盾纠纷化解的重要抓手，也是保障公民诉讼能力，提供可接近司法正义的关键环节，随着数字化政府治理时代来临和在线诉讼常态化发展，现代公共法律服务体系的“三维四域”多元化建构更是成为新发展阶段跨越数字正义鸿沟的主要途径。

（一）公共法律服务体系多元化建构是促进共同富裕的法治保障

21世纪进入了以人工智能、虚拟现实、量子信息技术、清洁能源等绿色生产要素为特征的第四次工业革命，工业4.0革命会影响数字社会中的发展及权利和责任结构。〔2〕See Verica Trstenjak, Human Rights in the Digital Era: From Digital Practice to Digital Law and Case Law, in Katharina Miller &Karen Wendt eds., The Fourth Industrial Revolution and Its Impact on Ethics: Solving the Challenges of the Agenda 2030, Springer Nature Switzerland AG Press, 2021, p. 242.建设数字国家成为全球共识趋势，治理模式变革带来正义场景化、治理平台化、价值阐释数字化、执法司法智能化的治理手段革新，〔3〕参见马长山：《迈向数字社会的法律》，法律出版社2021年版，第71页。迈入数字社会，由于数字成为重要生产生活要素，数字技术运用于公共服务有利于提高国家机关与公众互动的有效性和促进政府的治理效率。这是数字时代国家治理结构和治理体系现代化的必然要求。〔4〕参见刘淑妍、李斯睿：《智慧城市治理：重塑政府公共服务供给模式》，载《社会科学》2019年第1期，第30-34页。法律是公民在法治国家和社会保障中享有基本权利，接近各类社会资源以及实现社会资源分配正义的基础要件，数字治理中如果不同时植入维护公共权益的公共法律服务编码，不从各类普通群体甚至特殊困难群体角度考虑其数字适用习惯和数据工具可接受程度，将会造成这类群体的边缘化。中国特色公共法律服务体系建设应当致力于在数字化治理时代，不仅要帮助应用法律能力不足的群体打开物理层面“法律之门”的“接近正义”，更要站在以人民现实利益为中心的立场上促进实质层面的“可视正义”。在全球化的新冠肺炎疫情抗击上，中国从疫情暴发地最快成为全球最为稳定的免疫区，充分体现了中国特有的“群防群控、联防联控”强大社会动员能力和“集中力量办大事”的社会主义制度优势，尤其是疫情后时代又进一步将抗疫攻坚期党员下社区发展为常态化制度，体现了中国特色社会治理道路。公共法律服务建设负有将中国特色社会治理模式制度优势深刻嵌入信息化数字化全球潮流发展的时代使命。2020年12月，国家发展改革委员会、中央网络信息化办公室、工业和信息化部、国家能源局联合发布了《加快构建全国一体化大数据中心协调创新体系的指导意见》（以下简称《意见》），要求深化政企协同、行业协同、区域协同，推动算力、算法、数据应用资源集约化和服务化创新。2021年6月，最高人民法院发布了《人民法院在线诉讼规则》；2021年12月30日，最高人民法院又发布了《人民法院在线调解规则》；两个规则在以当事人自愿为原则的基础上，最大化地界定了在线诉讼和在线调解可适用范围；同时，也适度保持了部分弹性规定，为各地法院诉讼、调解继续创新实践探索留白，为凸显在线诉讼规则和在线调解规则的中国制度优势，必须通过诉讼服务与公共法律服务体系的制度协同完成相关配套制度优化、转型、升级，〔5〕参见杨凯：《以制度协同凸显在线诉讼规则优势》，载《人民法院报》2021年7月8日，第2版。政府社会治理数字化、司法诉讼在线化、公共法律服务科技化必须同步推进，才能消弭时代发展带来的数字正义鸿沟。

（二）多元化规范体系建构是现代公共法律服务立法的本质特征

长期以来公共法律服务建设发展是由不同阶段的一系列政策性文件给与制度支持，但在迈入立法化阶段，政策文件发布者与法律研究学者必须经过探讨而形成共识，其中，体现了对公共法律服务基本概念中的服务主体范围、服务事项范围等主要争议，体现了近年来政策精神和理论研究中对“公共”概念理解的观念分歧，作者称之为“公共之惑”。公共法律服务的发展及其规范结构具有“政府保障维度、政府指导和监督维度、社会参与维度”和“政府保障的基本服务、政府定价的非基本服务、市场化服务、社会公益化服务”的“三维四域”的多元化本质特征，解答“公共之惑”的关键在于公共法律服务体系多元化规范的本质特征。法国公法学家狄骥认为，公共服务就是指政府有义务实施的行为，无法由家庭内部提供，其不由政府加以规范或控制以提供保障，将造成社会的无序。〔6〕参见［法］狄骥：《公法的变迁》，郑戈译，商务印书馆2019年版，第47-53页。传统研究视角过分关注服务领域系统，没有注意到政府定价的非基本服务、市场化服务和社会公益化服务对于基本服务发展瓶颈的化解作用。习近平总书记强调，抓民生也是抓发展，民生是做好经济社会发展的“指南针”。〔7〕参见《习近平总书记系列重要讲话读本（2016年版）》，学习出版社、人民出版社2016年版，第14页。尽管公共法律服务事业是一项民生工程，但并不意味其建设发展任务仅限于公益性基本服务的范畴。大力拓展政府公益性法律服务的同时，没有必要在基本概念领域排斥政府指导和监管有偿收费的法律服务、市场化法律服务、社会公益化法律服务的同时存在。

竞争是公共法律服务机构经济实力积累、法律科技创新、高端人才培育的动力源。任何专业领域的发展都离不开市场化竞争，政府定价的非基本法律服务、市场化法律服务、社会公益化法律服务不仅不会增加政府购买服务成本，反而会降低成本，提高购买服务质量和效用。党的十九届五中全会提出，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，推动有效市场和有为政府更好结合，激发各类市场主体活力。〔8〕参见《中国共产党十九届五中全会公报》。市场化法律服务、社会公益化法律服务朝着社会需求和国家战略重点方向充分发展，可以保障法律服务机构在经济基础牢固的前提下降低政府购买公益性服务的成本并触发相关公益服务激励机制的效用。用市场化法律科技公司前沿研发克服政府研发的高成本、低产出和无针对性的弊端，让研发成果的红利惠及公益性法律服务的应用。构建共建共享型公共法律服务发展格局要把握好政府基本服务供给和市场化服务、社会公益化服务同步发展的关系，政府要从宏观层次和全局发展上配置重要资源，以保障基本公共法律服务为重点，弥补市场对基本服务供给不足的短板；同时，要发挥引导市场化服务供给的灵活优势，增强多样化、多层次供给能力。〔9〕参见做好“十四五”规划编制和发展改革工作丛书编写组编：《加强社会公共服务体系建设》，中国市场出版社2020年版，第22页。基本公共法律服务的底线保障和非基本、市场化、社会公益化的公共法律服务方向引导与发展条件保障在一部立法中联合展现，可以协调两种服务发挥合力，让有关国家机关提供的基本法律服务更加注重底线公平和兜底功能，在此基础上引导市场力量和社会力量有序参与，为有更高层次需求的主体提供差异化、高品质的民生法治保障产品，最终达到拉高“底线供给”的效果，形成基本服务、非基本服务、市场化服务、社会公益化服务有机统一、相互补充、相互促进的公共法律服务新发展格局。

在基本公共法律服务的发展重点上，习总书记对兜底保障性基本公共服务重点作出了明确安排，要集中做好普惠性、基础性、兜底性民生建设，抓人民最关心、最直接、最现实的利益。〔10〕参见《习近平关于社会主义建设论述摘编》，中央文献出版社2017年版，第5页。党的十九大提出必须健全“七有”的国家基本公共法律服务制度体系，关于基本公共法律服务在“七有”中的具体地位，一方面，针对特殊人群和困难群体的法律援助是“弱有所扶”的具体内容，另一方面，面对群众生产生活普遍性法律问题提供的法律咨询、人民调解、相关诉讼事务的诉非对接等，运用多层次法律手段实现幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所依、住有所居的法治保障，缩小城乡和地区间公共法律服务的投入差距。国家和政府应当通过编制重点规划方向，根据经济发展和财力状况逐步实现基本公共法律服务的可持续发展。

在非基本、市场化、社会公益化公共法律服务的发展重点上，要着力推动高质量法律服务朝着人民重点需求和社会发展需求的方向发展，充分引导社会力量积极投入，为市场化服务提供公平、便利、流畅的公共服务平台接口，便于服务资源和服务要素流动供给。同时，健全司法行政监管和行业自律监管的责任分工更加明晰，流畅更加透明，使法律职业群体的行业诚信建设更加深入渗透到服务质量末梢，使社会监督更加有力，服务发展统计指标更加成熟有效。在调整手段上要用系统化的质量标准体系替代传统的个案投诉处罚监管，提倡运用激励措施鼓励和引导市场化服务优势资源流向基本服务领域，保障服务质量标准更加完善、运行保障更加高效、综合监管更加健全、人民群众更加满意。通过加强制度衔接与整合构建多元化公共法律服务总体发展格局，以服务半径和服务人口为基本依据，优化基本公共法律服务设施布局，推动城市配套措施向农村延伸，健全系统完善、层次分明、衔接配套、科学适用的“基本、非基本、市场化、社会公益化”四个领域分类设定的法律服务质量标准，明确中央和地方提供的基本公共法律服务的能力和水平，以标准化促进均等化、普惠化。通过“基本、非基本、市场化、社会公益化”法律服务的整体发展态势锚定法律服务供给侧结构性改革方向，推进整体服务种类和人才培育的结构性调整，减少无效和低端供给，扩大有效中高端供给和高层次法律服务人才培育，增强供给结构对国内和国际双循环发展及法律服务产品和人才需求的适应性和灵活性，优化存量资源，扩大优质增量，实现更高水平和更高质量的动态供需平衡。对于日益增长的法律服务需求，国家和党委政府的投入永远是有限的，财政资金全投入不仅难以有效保障基本服务供给，还会产出对非基本服务、市场化服务及社会参与公益化服务的“挤出效应”。要做好法律服务领域的精准“放管服”，坚持保基本、兜底线、促公平。加强市场化法律服务活动监管，维护整体市场竞争秩序，优化服务配置结构。在非基本法律服务、市场化法律服务、社会参与公益化法律服务领域，充分发挥市场作用，以政策优惠制度吸引和职业尊荣感鼓励手段为主，以资金引导为辅，降低社会法律服务的交易成本，减少对微观法律服务活动的干预，加强信息要素流通，营造更优的法律服务市场环境。

三、三维四域：公共法律服务规范类型与属性的基本构架

2020年是公共法律服务迈入地方立法的元年，2020年9月、10月、11月，《山东省公共法律服务条例》（以下简称《山东条例》）、《黑龙江省人大常委会关于加强公共法律服务体系建设的决定》（以下简称《黑龙江决定》）、《湖北省公共法律服务条例》（简称《湖北条例》）相继通过。2021年是公共法律服务地方立法的快速发展年。2021年8月，厦门市人大常委会通过《厦门经济特区公共法律服务条例》（以下简称《厦门条例》），《厦门条例》首次将“公共法律服务提供”的事项内容分化为“基本公共法律服务”和“促进多元化公共法律服务多元化专业化”两个章节，对基本公共法律服务、非基本公共法律服务、多元化专业化公共法律服务从篇章结构上进行了三个维度的区分，充分体现出公共法律服务系统内部基本服务、非基本服务、多元化专业化的三维多元体系构造特征。2021年8月20日，全国人大常委会通过了《中华人民共和国法律援助法》，这一立法进一步明确了法律援助在公共法律服务体系多元化规范构架中的基本范畴维度。在广州、上海等市和江苏等省的公共法律服务政府规章征求社会公众意见立法稿中，也均明确提出了基本、非基本、多元化三维概念的区分。现代公共法律服务体系在地方立法例实践中已然呈现出地方政府财政确保的基本公共法律服务、国家确定收费标准的非基本公共法律服务、国家和地方政府指导和监管的市场化公共法律服务、社会公益慈善等各类组织资助的公共法律服务四个领域。在《湖北条例》起草之初，湖北人大与司法厅及作者主持的立法委托起草学者团队首先就条例名称确定为“促进条例”还是“条例”展开了讨论，最后经过讨论决定去掉“促进”二字。〔11〕在笔者主持的“湖北省公共法律服务条例立法起草”委托项目中，条例起草之初的第一次立法协调会与湖北省司法厅、湖北省人大展开了讨论，起初湖北省司法厅曾考虑定名为“促进”条例，在湖北人大举行的立法调研会中也有部分专家提出促进型立法可以解决服务供给不足的问题，但经过反复探讨和征求意见最终决定去掉名称中的“促进”。《厦门条例》在初期的立法调研阶段拟定的名称为《厦门经济特区公共法律服务促进条例》，在公布草案征求意见稿时去掉了“促进”二字。〔12〕参见程庆栋：《〈厦门经济特区公共法律服务促进条例〉立法调研》，载厦门大学法学院网站，https://law.xmu.edu.cn/info/1088/28962.htm，2021年9月21日访问；《厦门市司法局关于〈厦门经济特区公共法律服务条例（草案征求意见稿）〉公开征求意见的通知》，载厦门市人民政府网，http://www.xm.gov.cn/zxgg/202101/t20210128_2516108.htm，2021年9月21日访问。《上海市公共法律服务办法》征求意见稿也是在公开征求社会公众意见时删除了“促进”二字。名称争议的实质是对立法性质的反思。从规范整体目的的角度可以分为促进型立法和管理型立法，两者在主要调整功能和手段上均有不同侧重。〔13〕参见郑曙光：《地方立法中促进型立法探析——以浙江地方立法实践为分析视角》，载《宁波大学学报（人文社科版）》2019年第1期，第114页。

（一）规范类型：促进型公共法律服务立法或管理型公共法律服务立法

管理型立法以规范确立和禁止设限为宗旨，对较为稳定的社会关系进行规制调整，传统的管理型立法以“假定、处理、制裁”三部分为主要规范构成，但随着我国由管理型政府迈入服务型政府，管理型立法在服务型政府建设中逐渐由加强行政管制走向了实现公民“权利保障”的功能转向。〔14〕参见文华、钟晓凯：《从“管理型”迈向“权利保障性”的地方立法——基于内地与澳门公共安全技术防范立法的经验比较》，载《地方立法研究》2017年第1期，第71页。在我国宏观经济调控和公共事业发展中存在大量“权利保护型”的管理型立法，如反垄断法、消费者权益保护法以及教育、文化、卫生、环境等方面立法。促进型立法具有促进、引导新产业、新兴公益事业或业态及社会行为的立法功能，主要针对那些社会关系尚未得到良好发育、市场规模并未形成而急需鼓励的领域，〔15〕参见龙飞：《多元化纠纷解决机制促进法研究》，中国人民大学出版社2020年版，第65页。侧重引导、推进、倡导，主要解决“供给”问题，在规范中主要通过促进手段引导市场主体、社会组织与群众的参与行为。多元化规范类型的确立将决定整体立法中的主要调整手段的占比。对于公共法律服务的立法性质，根据其服务事项“三维四域”多元化的本质特性，其规范类型应当属于管理型和促进型相结合的综合型立法规范，既要解决部分服务事项和工作机制“有没有”的问题，又要解决服务质量“好不好”的问题，很难分辨其中管理型规范更重要还是促进型规范更重要，随着公共法律服务事业的发展，立法发展初期阶段更加偏重基本服务保障，到了发展中期会更加偏重新类型服务事项、服务主体的鼓励和拓展，到了发展成熟期可能会更偏重整体各类型服务的规范化运行，可能会出现管理型规范和促进型规范数量螺旋交替的现象。立法类型的确立决定了规范中具体调整社会关系的手段。具体来说，涉及各国家机关部门对基本公共法律服务的提供和保障方面的内容具有保障性、兜底性的特征，属于“权利保障型”的管理型立法规范，是确保社会大多数群体接近法律的基本服务供给的“及格线”，对于基本义务的违反必须采取罚则明确的“硬措施”。法律科技联合创新、多元社会力量参与、新服务领域拓展和引导等内容属于鼓励和促进型规范，属于促进国家机关职能转变和社会治理创新的“优秀线”，促进型规范的部分内容需要用发展目标宣示、表彰奖励、政策扶持倾斜等调整手段，设定法律责任往往包括职业道德惩戒、社会责任、政治责任等内容，因此，促进型立法具有“软法”特征， “软法是原则上没有法律约束力但有实际效力的行为规则”，〔16〕姜明安：《软法的兴起与软法之治》，载《中国法学》2006年第2期，第25-26页。对于基本公共法律服务的保障规范无法用“软法”维护，而促进型服务事项也不适宜用苛刻的罚则来“一刀切”，“三维四域”多元化的规范特征注定了公共法律服务是管理型与促进型规范结合并用的综合型规范格局。

（二）规范属性：行政法性质公共法律服务立法或社会法性质公共法律服务立法

区分法律部门的关键在于独立的社会关系调整手段。规范属性的确定关乎规范制度的结构安排、权利义务的具体范围和表达范式、规范实施中的解释方法。目前实务部门和学界已经开始针对公共法律服务规范属性进行理论研究和学术探讨。关于公共服务领域的法律规范属性目前存在公法领域行政法性质与公私法之间的第三法域即社会法性质这两种观点。基于服务型政府理念，行政法学者常将政府公共服务作为研究对象。行政法属于公法领域，现代公法学主流观点将公共服务视为公法存在的目的或精神实质，国家和政府的公共服务职能强调了公法所应具备的属性为“公共性”和“服务性”，其治理活动与所有社会成员有关，其规范治理目的在于实现高层次社会需求。〔17〕参见贺林波、李燕凌：《公共服务视野下的公法精神》，人民出版社2013年版，第35页。首先将公共服务与公法联系的学者是狄骥，其将公共服务视为政府的主要任务。法国学者佩泽尔提出公共服务是满足普遍利益需要的活动，其将主体扩展到非政府的公共性组织，但此处非政府组织亦是基于特定职能和控制地位而负有公共责任的组织。即使在基本公共法律服务方面，虽然供给主体为国家政府，但实施主体中包含了律师及律师事务所、公证处、鉴定所等服务机构主体，其不能等同于行政法中具有职权和义务的其他公共性组织。作为公法的行政法固然可以明确政府及相关职能部门和其他公共组织的责任义务，但难于通过施加责任义务的方式调整公共法律服务供给主体与实施主体之间的关系，而服务实施主体的服务质量将直接决定社会公众的满意度。

我国自第九届全国人大第四次会议报告中将中国特色社会主义法律体系划分为包含社会法在内的七大法律部门以来，社会法研究引起了国内学者的高度关注。2003年4 月，在第十届全国人大常务委员会法制讲座中，时任全国人大法律委员会主任的杨景宇指出：“社会法是规范劳动关系、社会保障、社会福利和特殊群体保障方面的法律关系的总和。”〔18〕夏立安：《社会法的概念与理念——通往法治社会之路》，载张文显主编：《社会法与法治社会建设》，法律出版社2018年版，第46页。从社会法的角度来界定公共法律服务的规范属性更符合其服务保障法治社会建设的现实功能及多元化服务供给模式。〔19〕同上注，第44页。王泽鉴教授认为“行政法主要采取各种管理、评估、防救、防治的规范管制风险。而社会法则关注在法治国家与社会发展中如何分配社会资源实现社会正义，其主要内容是处理社会变迁、体制改革所产生的公平正义、弱势人群保障、相关社会保障系统完善等，以上都是社会法与法治建设的重要研究课题。”〔20〕王泽鉴：《法治社会的风险管控与社会正义》，载张文显主编：《社会法与法治社会建设》，法律出版社2018年版，第3页。权利的实现需要通过具体规范制度来完成，在法律体系中坚持权利本位，创设一系列的实体和程序权利及救济途径，才能使公民获得公共法律服务的权利得到制度保障。公共法律服务的获得，对于依法维护宪法所赋予的公民的其他基本权利的实现具有前提性、基础性、保障性意义，对于维护公民的生存与发展以及在权利受到侵害时获得有效法律救济具有保障性功能。例如，在认罪认罚从宽制度中，获得值班律师的帮助是司法人权保障的前提。一旦确立公民公共法律服务获取权的法律规范缺位，很难期待不具有法律运用实施能力的个体能够享有意志自由和获得基本尊严的生活。随着时代发展，学理研究对社会法的范围不断拓展。日本学者沼田稻次郎认为社会法是为维护生存权而实施的法律规范。德国的社会法概念有三个层次：一是将社会法定位为公法与私法之外的第三法域，二是将社会法定义为为实现社会政策而制定的法律，三是将社会法等同于社会保障法。在国内的社会法研究中，郑尚元教授认为，社会法的调整对象包括社会保障关系、弱势群体保护社会关系、公益事业举办社会关系等，其并非泛义上的公、私法交叉融合的一类法律。〔21〕参见郑尚元：《社会法的存在与社会学理论探索》，载《法律科学（西北政法学院学报）》2003年第3期，第40-48页。王为农教授认为，社会法是相对于公法、私法而言，以社会公共利益为本位的第三法域。〔22〕参见王为农、吴谦：《社会法的基本问题：概念与特征》，载《财经问题》2002年第11期（总第228 期），第 90-93页。近年来，我国社会法的定义探讨有朝着广义发展的趋势，董保华教授认为社会法的调整范围由“劳动关系、社会保障和社会福利关系”，向“规范劳动关系、社会保障、社会福利和特殊群体权益保障”扩张，其定义为“以解决社会问题为宗旨”。〔23〕董保华：《“广义杜会法”与“中义社会法”——兼与郑尚元、谢增毅先生商榷》，载《东方法学》2013年第3期，第15页。

社会法中的权利义务结构与传统法学领域的行政法有很大差异。行政法律规范以维护行政行为合法性和保障行政相对人权利为规范重心。在社会法规范中，往往以赋予权利主体分享社会公共资源的资格能力、分享途径为规范重心，权利主体往往享有分享社会公共资源的权利而不必然承担对待给付义务，“最需要社会权的群体往往对社会权贡献最少”，〔24〕徐爽：《宪法上社会权的发展：传统、改革与未来》，载《政法论坛》2019年第7期，第15页。国家机关和具有相关公共职能的其他组织负有广泛的提供相应公共资源的义务而并不因此享有相应的权力，也不能对权利主体任意课加义务。社会法的规范属性决定了与单纯的私法规范和公法规范结构不同的是，公共法律服务的规范结构中，各方主体之间的权利义务关系不具有完全的对等性，享有权利的主体广泛且权利内容广泛，对应的义务较少；承担义务的主体广泛且义务内容广泛，但享有的权利较少。同时，在调整手段上首先强调均衡分布城乡公共法律服务资源，以发达地区带动欠发达地区，以非基本法律服务的科技研发优势带动基本法律服务领域供给充实。从“三维四域”多元化规范构造视角来分析公共法律服务的规范调整方式，其中的基本法律服务的规范调整方式更近似于社会保障法、劳动法的弱势群体保护和基本社会福利兜底保障，重视通过均衡分布公共法律服务资源来补足弱势群体接近法律的短板，提供整体社会的底线公平正义；非基本、市场化、社会公益化法律服务的规范调整方式近似于经济法领域的宏观发展方向控制和结构引领以及社会系统风险防范。社会法的两种调整手段双向契合于公共法律服务体系的多元化规范构造所要解决的核心问题。

（三）权利属性：广大人民群众的公共法律服务获取权与社会权性质分析

虽然党中央、国务院和各地各级政府的公共法律服务系列政策文件已经确立了国家机关提供公共法律服务的义务，但真正为人民群众的权利带来终极保障的是在立法中确立公民公共法律服务获取权。在“权利话语越来越彰显和张扬的时代”，〔25〕张文显、姚建宗：《权利时代的理论景象》，载《法制与社会发展》2005年第5期，第3页。构建现代公共法律服务获取权的规范制度显得比仅仅单向度强调国家政府责任更为重要。《湖北条例》第5条首次明确规定了公共法律服务的获取权。《湖北条例》立法过程中对于是否正面确立公共法律服务获取权曾经有过激烈探讨，其最大的争议和疑虑来自是否会导致公民权利的泛化和行政诉讼的泛滥。权利属性的确定关乎到权利实现途径及救济保障措施的设定，并在此基础上进一步决定权利保护的救济方式和可诉范围。从权利属性来看，公民公共法律服务获取权属于基本人权中的社会权范畴。我国关于现代公共法律服务获取权的整体权利属性理论研究已经开启，〔26〕参见杨凯：《正确解读公共法律服务获取权》，载《上海法治报》2020 年 9 月 2 日，第 B06 版。也有相当一部分研究成果阐述了法律援助获得权的权利属性。学者吴光升认为，刑事法律援助获得权是具有社会保障功能的社会救助权。〔27〕参见吴光升：《被追诉人的法律援助获得权》，载《国家检察官学院学报》2018年第4期，第26页。学者黄娟认为农村法律援助是民生工程和人权保障制度。〔28〕参见黄娟：《人权视域中的农村法律援助》，载《人权》2018年第4期，第108页。美国通过联邦最高法院1932年的“鲍威尔案”与1963年的“吉迪恩案”将获得刑事法律援助的权利确立为宪法性权利。〔29〕Mossman and M. Jane, The Charter and the Right to Legal Aid, J. l. & Soc.poly, 1986, p.39-41.联合国《关于在刑事司法系统中获得法律援助机会的原则和准则》规定各成员国“应尽可能在本国法中保障获得法律援助权，酌情在宪法中保障该权利”。〔30〕See Auke Willems, The Unit Nations Principles and Guidelines on Access in Criminal Justice Systems: A Step Toward Global Assurance of Legal Aid, New Crim. L. Rev. no. 17, 2014，p. 201.据此，不论有没有宪法和法律文本上的直接规范表达，各国都通常认为获得法律帮助是一项基本人权。在基本人权的分类中，经济社会权与人身人格权、政治权相并列。〔31〕学术界对基本人权的分类方式主要有五种：（1）包括世界人权宣言列举的平等权、自由权、生命权、人格权、公正审判权、自决权、发展权等；（2）生存权、环境权、和平权、自决权、发展权；（3）公民、政治、社会经济和文化权；（4）人身人格权、政治权、经济社会权；（5）自由权和平等权。参见李龙主编：《法理学》，中国社会科学出版社2003年版，第167页。

公共服务可以分为生存性服务、安全性服务、发展性服务，公共法律服务属于发展性公共服务，是国家为促进公民的各项发展而提供的法律服务，该项国家义务与《经济、社会和文化权利国际公约》中的经济、社会、文化权利相对应。〔32〕参见陈云良、寻健：《构建公共服务法律体系的理论逻辑及现实展开》，载《法学研究》2019年第3期，第14页。关于社会权，德国学者施米特认为，社会权不同于自由权，具有一定的政治属性，是公民可以请求国家给付帮助的一种请求权。〔33〕参见杨政宪：《社会基本权之研究——以德国法为借镜》，台大法律学研究所1995年版，第24页。我国学者龚向和认为，社会权属于公民“要求国家提供相应服务以积极促成其物质和文化生活的权利”。〔34〕龚向和：《社会权的概念》，载《河北法学》2007年第9期，第49页。公共法律服务获取权具有社会权属性，其本质是从国家那里获得面向社会公共生活的法律方面的服务，公众作为权利主体有权参与社会公共法律服务资源的分享，该权利应当由国家通过立法与行政制度赋予公民。同时，服务接受者在享受公共资源时也必须承担相应的公共义务，不得在接受服务时恶意利用或者滥用公共服务资源，扰乱执法、司法秩序，例如，利用虚假证据获取公证和裁判文书等。基本公共法律服务的价值基础是国家对公民基本权利的保障，这些社会权利涉及人的生理需求、安全需求和较为基础的发展需求，关系到人民群众的最根本利益，决定了公民在社会竞争中的起点、机会和条件的公平，〔35〕参见做好“十四五”规划编制和发展改革工作丛书编写组编：《加强社会公共服务体系建设》，中国市场出版社2020年版，第56页。是国家政府必须承担的社会责任底线，也构成了基本公共法律服务的保障范围。非基本、市场化、社会公益化公共法律服务的价值基础是为公民进一步在经济能力许可范围内充分寻求个体的各方面良性发展，在合法框架内最大化发挥社会公共服务的创造潜能。

将公共法律服务获取权作为一项新兴权利来确立必须考察其是否具备独立性，是否能为其他既有的权利类型所吸收。尽管公共法律服务与教育、医疗公共服务在促进公民生存与发展等功能方面具有类似特征，但三者在法律渊源和具体权能内涵上有所不同。《宪法》第45条规定了公民的获取物质帮助权，第46条规定了公民的受教育权。尽管在公共法律服务的具体产品中，法治宣传教育在形式上与国家提供的教育功能类似，对特殊困难群体提供的法律援助服务与社会救济功能类似，但公共法律服务作为一个整体，其制度功能既包括公民以接受法律帮助和法治宣传教育的形式补足其法律知识水平和法律运用能力的不足，也包括公民通过相关公共服务平台获取涉及重大公共事项的公共法律服务信息，通过村（居）法律顾问和企业法律顾问的帮助参与基层社会和行业领域自治性规范制定。公共法律服务活动的过程是一个“国家—社会”的双向互动，充分实现公民权利话语表达的过程，故公共法律服务获取权无法为既有的权利类型所涵盖，应赋予其独立地位。在《宪法》中并没有关于公共法律服务直接的规范表达，而《宪法》第24条将国家普及法制教育以加强精神文明建设作为一项基本制度，《宪法》第33条规定了公民在法律面前一律平等，《宪法》第41条规定了公民对国家机关及其工作人员有批评、建议权，对违法失职人员有申诉、控告、检举权。公共法律服务是普法宣传的主要阵地，是对国家机关及其工作人员执法、司法活动进行监督的有效渠道，同时，也是在社会生活的各个环节赋予公民“接近法律的正义”，保障法律救济途径的可及性，将社会矛盾纠纷化解引入法律之门的主要工具。明确公民获取公共法律服务的权利范围及途径，是实现“公民法律面前人人平等”这一宪法权利的重要保障。

四、供需平衡：现代公共法律服务体系基本规范要素分析

“规范分析应当全方位考察规范的构成要素，关注法的合法性论证基础、运行效果、实体构成内容等。”〔36〕谢晖：《论规范分析方法》，载《中国法学》2009年第2期，第36页。如果配套的法律规范制度缺失，抽象概念上的公共法律服务获取权将无法实证化。规范分析是法学研究的独特方法，是构建公共法律服务的学科基础和为维护数字人权提供的法治保障，也是保障公共法律服务规范体系科学性的基本方法。在多元化规范结构视域下，公共法律服务体系应当是一个逐步随着现实条件改善和服务需求增长不断动态调整的范畴，其概念可定义为：为满足社会经济发展中人民群众日益增长的法律服务需求，弥补市场供给不足、市场需求不畅和资源配置不均衡，实现社会公平正义与和谐稳定，由党委领导、政府主导、机关部门协同、社会力量参与，以保障公民、法人和其他组织法律需求为主要目的，而组织提供的必要服务设施、产品、活动、事项等。〔37〕参见杨凯：《公共法律服务体系建设的基本构架》，载《中国社会科学报》2021 年7 月14 日，第 4 版。其中，既包括主要由国家机关组织提供的保障型、兜底型基本公共法律服务，也包括国家政府定价的非基本公共法律服务和主要依靠市场化方式提供的公共法律服务，以及社会力量参与的公益化公共法律服务。系统化构建公共法律服务的规范体系，应从“三维四域”多元化的规范结构、社会法规范属性、社会权利属性出发，综合拟定其权利义务主体、事项范围、模式与程序、服务标准与评价指标、监督管理等主要规范要素。

（一）公共法律服务的权利义务主体

无论是公共法律服务的提供主体还是获取主体，都具有多层次结构。“三维四域”多元化的规范构造思维有利于厘清多层次的权利主体之间的角色差异，有利于明确基本服务、非基本服务市场化、社会公益化领域具有相应法律职能的国家机关、有关机构组织的职能分工，以及不同类型的服务获取群体的权利义务范围和权利保障途径，在立足实践需求基础上将抽象的主体资格与其权利义务范围对接实证化。

1.服务提供义务主体

公共法律服务的提供主体从主体性质类型上分为公权力机关、一般法律服务机构、社会力量；从供给职责上可分为服务组织提供主体、服务直接实施主体、服务宏观统筹管理和跨部门职能协调主体。公共法律服务提供的不同主体之间还存在行政委托、政府购买、特许准入等法律关系。公共法律服务的供给主体是否仅限于司法行政机关，还是应当包括其他具有法律服务职能的国家机关以及社会力量，长期以来争议不断，主要顾虑在于不适当地加重与主体能力不匹配的负担，或超越职能范围。随着实践的发展，尤其是政府政务、在线诉讼、在线调解、在线法律服务的不断普及，各级政法机关和政府部门就公共领域涉及法律事项的对外服务，包括人民法院的诉讼服务、人民检察院的检察服务、政府部门的政务服务等，在公共性、服务性、法律性、人民性方面体现了与司法行政相关领域的公共法律服务活动在方式、功能、目的上具有同质性。同时，要想将公共法律服务深入渗透至基层普通人群的法律需求中，必须做好一般法律服务机构、社会力量的衔接、配合、补充，因此，凡是具有相关法律职能的国家机关和机构组织、一般法律服务机构、社会力量都是公共法律服务提供主体的组成部分，只是在具体职责分工上需要进行划分。一是从主体类型划分服务主体。《山东条例》《湖北条例》《厦门条例》均规定了县级以上人民政府负有主导提供服务，并纳入国民经济和社会发展总体规划的责任和义务；村民委员会、居民委员会负有协助提供服务的义务；其他政府职能部门，以及人民法院、人民检察院等司法机关，包括工会、妇联、消协等在内的各类负有公共事务职能的组织在各自职责范围内做好公共法律服务工作。司法机关除了要与司法行政机关共同做好以案释法工作外，还应当提供关于法律援助、刑事辩护全覆盖等方面的衔接协作。律师事务所、公证机构、基层法律服务所、司法鉴定机构等一般法律服务机构提供公共法律服务应接受司法行政机关监督，并鼓励其在提供有偿服务时，对特殊困难群体和优抚对象减免费用。鼓励和支持社会组织、企业事业单位、志愿者等社会力量参与公共法律服务。二是从供给职责划分服务主体。政府部门及其他具有相应公共职能的国家机关是基本公共法律服务的组织提供者；对于需要进行政府购买的服务事项，一般法律服务机构和其他社会力量均可以成为政府购买法律服务的承接者，也即服务的直接实施者。人民政府负责建立公共法律服务统筹协调机制，具体统筹协调职责由政府司法行政机关承担，其负责保障整体性、区域性服务资源分布的均等化，以及保障各服务主体之间的协同合作的有效性，避免各职能部门之间出现大量服务的重复投入和服务功能的冲突。作为基层组织的社区、村委会应为提供基层公共法律服务的协助者，可以依据法律授权或行政委托提供相应服务，但其最终的费用由人民政府承担。公共法律服务的各方提供主体间存在着费用承担和组织提供者与服务承接和实施者相互分离的现象，无法简单通过行政命令或行政协议来起到充分约束各方主体行为的作用，需要通过立法固定特殊的权利义务及责任关系。在非基本公共法律服务领域，政府司法行政机关应当通过特许准入的方式对一般法律服务机构、其他社会力量进入公共法律服务行业分类分级进行资格准入的审查，以保障服务基本质量和保护服务消费者权益，尽管非基本服务、市场化服务、社会公益化服务领域服务主体应当以市场化、社会化的法律服务机构为主，但国家和政府在其中具有保障、引导、监督行业健康有序发展并提供公平竞争环境的责任。

2.服务获取权利主体

公民基本权利的实现效果是衡量法治政府的重要指标。〔38〕参见江必新、李育：《论行政相对人公共服务请求权——兼议公民教育请求权之实现》，载《湖湘论坛》2017年第6期，第137页。享有公共法律服务获取权的主体分为一般主体和特定主体。在完整的公共法律服务体系中，基本公共法律服务的对象具有普遍性。同时，在具体服务事项中对于服务对象是否具备法律援助申请资格、人民调解申请资格、提起诉讼和仲裁的资格等需要进一步进行实质性审查，但能够获得法律援助、人民调解、参与诉讼和仲裁等具体法律服务结果的前提是所有公民享有以便捷化方式向有关部门提出服务事项请求，在公共法律服务的一般性规范中应当将权利主体界定为全体公民，甚至在涉及基本人身权利的服务领域可以函盖到非我国公民。《湖北条例》第5条首次正向确立了人民群众享有的公共法律服务获取权，该条规定了公民、法人和其他组织享有获取、监督、评价公共法律服务和对公共法律服务提出建议的权利。《山东条例》第48条规定了外国人、无国籍人、外国组织可以参照本条例规定接受公共法律服务，但是，法律、行政法规另有规定的除外。特定服务获取权主体，是指在特别法规范中针对具有特殊困难和优抚对象等特殊群体，以及针对符合法律援助服务、公证服务、申请人民调解等个别法律服务事项具体条件的主体。《湖北条例》第18条规定了优先向残疾人、老年人、未成年人、重大疾病以及精神疾病患者、困难家庭等特殊群体和军人军属、退役军人等优抚对象提供公共法律服务。《山东条例》第21条规定，无偿公共法律服务应当优先向特殊群体以及优抚对象提供，有偿服务鼓励对特困群体和优抚对象减收或者免收费用。

（二）公共法律服务的事项范围

相关政策文件和地方立法例主要以是否由国家免费提供的角度来对基本服务、非基本服务、市场化服务、社会公益化服务进行区分，但是否收费仅仅是划分基本与非基本服务范畴之后衍生的结论，而不是前提依据。由于基本公共服务随着国家供给能力和社会需求变化，在规范具体基本服务、非基本服务、市场化服务、社会公益化服务事项内容时，应当先从法理学视角划分“三维四域”多元化公共法律服务的边界。舒国滢教授认为尽管法学是实践科学，但法理关注的是其中的应然状态，关涉到法的价值和目的。〔39〕参见舒国滢：《求解当代中国法学发展的“戴逸之问”——舒国滢教授访谈录》，载《北方法学》2018年第4期，第8页。从法理角度探寻公共法律服务多元化规范体系建构的价值基础和基本功能，具有维护人性尊严和自由发展的两个层次的价值目标。

1.从维护人性尊严的角度确定基本公共法律服务范围

公共服务思想最早源于资本主义发展不平衡带来的社会矛盾，20世纪30年代福斯多夫提出了“服务行政”与“生存照顾”理念，随着社会生产生活方式转变，个体生存自我负责的前提已不存在。〔40〕参见王进文：《“人的尊严”义疏：理论溯源、规范实践与本土化建构》，载《中国法律评论》2017年第2期，第106-107页。从人性尊严的维度出发，国家政府免费提供的公共服务只能限于基本公共服务范围。根据罗尔斯“社会正义论”，社会制度必须满足两项基本原则，即自由优先原则和差别原则，而差别原则中又必须满足机会开放原则和分配向弱势者倾斜原则。〔41〕参见［美］约翰•罗尔斯：《正义论》，何怀宏、何包钢、廖申白译，中国社会科学出版社1988年版，第57-61页。根据《国家基本公共服务指导标准（2019-2022年）》中所列举的基本公共法律服务事项包括：法治宣传教育服务、法律咨询服务、法律便利服务、法律援助服务、人民调解服务、村（居）法律顾问服务。《湖北条例》《山东条例》在上述基础上，还明确了有条件地区可以增加安置帮教、远程视频会见等内容。基本公共法律服务应当向困难地区、困难群体和优抚对象倾斜供给，通过向弱势地区和群体的优先供给实现实质上的均等覆盖是满足公共服务均等性分配原则的应有之义。此外，《湖北条例》第33条还规定了鼓励面向农村边远地区开展流动式服务，拓展服务覆盖面。确定基本公共法律服务范围应从国情出发，借鉴《经济、社会和文化权利国际公约》的规定，公共服务权利包括基本生活水准权利、受教育权、健康权、社会保障权、文化权利、就业权、住房权，〔42〕参见李军鹏：《公共服务学》，国家行政学院出版社2007年版，第111-112页。尽管基本服务范畴与国家资源和社会发展程度相关，但最低限度的基本服务权利不因此而克扣减少，由于涉及基本权利维护的基础性法律服务都涉及到基本权利的实现，都应尽力纳入基本公共法律服务范畴。

2.从实现人的自由与全面发展角度确定多元化公共法律服务范围

人性自由的内涵是赋予人的理性自主权，并激励每个人发挥自己的能力，实现自我价值，公共服务的目标之一就是为有理想追求的人提供基本保障、启动条件、合理失败宽容机会和重整旗鼓的契机，实现每个人参与竞争的起点公平、环境公平。马克思、恩格斯认为，人的发展是一个从人的依赖关系到以物的依赖为基础的独立性，再到人的自由个性的历史过程，人的自由发展是共产主义社会基本特征。〔43〕参见何士青：《人的全面发展的法治向度》，中国社会科学出版社2020年版，第17页。非基本、市场化、社会公益化公共法律服务是让每个有发展潜力的个体，在摆脱对个体身份地位、物质条件的高度依赖基础上，充分实现自由和全面发展的法治化途径。除了满足自由和发展需求之外，市场化服务往往是服务模式创新、科技研发、行业国际竞争力提升的前沿力量，实现基本与非基本、市场化、社会公益化服务相结合的均衡发展可以有效发挥非基本服务在创新方面的带动引领作用，为此《湖北条例》第21条规定了县级以上司法行政部门应当支持、培育具有国际竞争力的涉外法律服务机构，为重大涉外经贸和对外开放活动提供服务。《黑龙江决定》第11条规定了提升仲裁国际竞争力，打造具有竞争力的东北亚区域仲裁中心。《厦门条例》第33条规定出台优惠政策打造法律服务聚集区；第35条要求鼓励和支持法律服务机构在公共法律服务资源不足的区域设立分支机构。

（三）现代公共法律服务体系的多元化供给模式与程序规则

由于公共法律服务实施的社会效果难以量化评价，必须通过严格规制服务程序来进行服务质量的管理，但由于服务供给模式的多样化，不结合服务供给模式考虑的程序规则最终仍会导致权责不清。

1.多元化公共法律服务供给模式

根据公共服务的性质和可经营程度可以分为非经营性公共服务、准经营性公共服务、经营性公共服务三大类，对于非经营性公共服务应当由政府规划并负责提供，对于准经营性和经营性公共服务的投资经营应当向市场开放，引入竞争机制，实现多元参与。〔44〕参见杨清望：《公共服务法治化研究》，中南大学出版社2020年版，第184-185页。除了国家政府直接提供的服务之外，间接提供服务的方式有行政委托、政府购买、特许经营等。在公共法律服务中，基本服务具有非经营性，但基本服务也有较大部分无法完全由相应国家机关直接提供，例如，公共法律服务中心的基础设施建设可以由供给主体自建，但其中网络平台的技术研发需要采用政府购买的方式；服务中心人员中只有少量固定工作人员由司法行政机关对外招录，其他大量驻场的律师、公证员、调解员需要采用政府购买或政府补贴方式进入。在村（居）法律顾问室提供的服务中，社区和村委会是服务提供的协助主体，其可以根据法律授权或者行政机关的委托提供服务，但服务的费用成本以及服务承接者的选择标准制定仍然由政府负责承担。

2.多元化公共法律服务程序规则

基本公共法律服务的程序规则方面，由于涉及刑事、民事、行政等多个法律部门领域，贯通司法行政审批、诉讼立案、检察监督、政务服务、村（社区）自治性规范制定、多元化纠纷化解等多个不同法律程序。在公共法律服务的程序制度设计上应当注重两个方面：一是尽可能提取各个不同法律程序的最大公约数，体现多法域共通的程序法理；二是尽可能通过多部门衔接机制促进法律服务的请求在相关部门之间迅速流转、无缝对接。基本公共法律服务获取权的实现程序应当包括公共法律服务的提出、受理、衔接、反馈四个步骤。第一，关于服务提出，相关提供服务的主体应当在网络、实体平台对于服务范围具体清单和提出服务申请的流程、需要提交的材料予以公示，针对服务对象需要提交的通用书面材料提供文书样式范本，保障服务申请提出的顺畅性。第二，关于服务受理，由于普通社会公众法律知识的局限性，往往会出现向错误对象提出服务申请，有时也会出现多个机关部门对同一类型服务都有相关职能，提供服务的主体在接到公民服务申请后，对于不属于本部门服务职能范围内的事项应当及时告知正确的申请对象和途径，对属于多个部门可以受理的事项应当由首次接待的主体进行处理。第三，关于服务衔接，各服务主体在本系统各类型服务平台内部应当建立服务请求的及时交办、工单流转机制，服务申请者选择以实体、网络、热线任一方式提出明确的服务诉求，并建立事项转办移交争议化解机制。第四，关于服务反馈，应当分类型确立服务受理、办理、办结进度的反馈期限和进展的公开渠道，便于服务对象知晓和监督服务的进程。由政府购买服务的承接者以及接受行政机关委托直接实施服务方主体，应按照购买方和委托方的程序要求提供服务。《湖北条例》第40条规定了司法行政部门应当推行公共法律服务首问负责制、服务承诺制，建立完善投诉受理、处理和反馈机制。《厦门条例草案》第15条提出了公共法律服务平台和其他公共平台的协作联动机制。

此外，在非基本公共法律服务的程序规则方面，除了遵循三大诉讼法、法律援助、公证、鉴定等专业领域的法律、法规、规章及其相应标准规范的程序要求之外，还应当接受行业自律。对于一般法律服务机构以接入通用公共法律服务平台方式提供服务信息和服务入口的，也需要接受对接平台的事项办理程序规则。公共法律服务体系建设是一个不断发展的动态过程。

（四）现代公共法律服务体系的服务标准和评价体系

服务标准和评价指标均可视为法律规范在实践运作层面的评注，其中，评价指标的设定又需要以服务标准为基础才具有科学性、合理性、可预见性，起到规范服务行为和保障服务质量的效果，在条件成熟时服务评价指标还可能转化为标准化文件。由国家、政府制定的针对基本服务的标准和评价指标，与由行业组织、团体、企业制定的针对非基本服务标准和评价指标之间常会在保持各自侧重点和底线要求基础上进行相互借鉴和转化。

1.服务标准

高度全球化、市场化、数字化和网络化的当今世界标准无处不在，标准已成为与法律同频共振的规范体系。有学者将政府组织制定的国家、行业、地方标准统称为“政府标准”。〔45〕王艳林：《政府标准改革与“标准化法”修改完善》，载《质量探索》2017年第2期，第6页。尽管公共法律服务的相关标准常以国家机关制定的“政府标准”呈现，但在发展中，由于非基本公共法律服务、市场化公共法律服务的供给主体往往引领法律服务科技创新的前沿，在相关标准制定中贡献了较大力量。例如，司法部于2020年发布的行业标准《电子数据存证技术规范》规定了电子数据存证服务提供者、电子数据存证平台和电子数据存证过程的要求，该标准成为在线诉讼程序中认定电子存证效力的主要依据，该标准的起草单位中就包括了占据国内区块链电子存证服务最大市场份额的科技企业厦门市美亚柏科信息股份有限公司。〔46〕参见中华人民共和国司法行政行业标准《电子数据存证技术规范》（SF/T 0076—2020）；国内电子取证产业主要公司市场占有率中美亚柏科排名第一位，占据市场份额42%左右，参见《中国电子取证行业主要公司市场占有率、市场发展空间及行业发展趋势分析》，载产业信息网，https://www.chyxx.com/industry/201904/728624.html，2021年9月20日访问。《湖北条例》第8条规定了司法行政部门应会同发展改革、财政、市场监管等部门建立公共法律服务标准体系。在行业标准方面，司法部发布了《全国公共法律服务平台建设技术规范》，规定了全国公共法律服务平台建设的总体要求，包括实体、热线、网络平台、数据资源、运维管理等要求。〔47〕参见中华人民共和国司法行政行业标准《全国公共法律服务平台建设技术规范》（SF/T0013—2017）。武汉市发布了《公共法律服务实体平台管理和服务规范》，确立了武汉市公共法律服务实体平台的基本要求，并规定了服务场所、岗位设置及人员要求、服务内容及方式、服务流程和服务质量评价的要求。〔48〕参见武汉市地方标准《公共法律服务实体平台管理和服务规范》（DB4201/T 635—2020）。安徽省发布了《村（居）法律顾问服务指南》，规定了村（居）法律顾问服务的基本原则、聘任条件与程序、聘任合同、服务内容与方式、服务流程、履职义务、评价与改进。〔49〕参见安徽省地方标准《村（居）法律顾问服务指南》（DB34/T 3729—2020）。

2.服务评价指标

两办《意见》要求“构建公共法律服务评价指标体系，研究制定以业务规范指标、服务效果指标和社会评价指标为主要内容。”法律服务具有过程性与结果的不确定性。不同种类的法律服务差异性非常高，将所有的公共法律服务项目均纳入统一的考评标准难度较大，应结合普通城乡发展水平和自贸区等特定区域的发展特点设置差异化的评价指标重点。评价指标具有管理和决策的工具属性，也具有服务过程和服务结果计量化的数据属性。现有相关评价指标评估框架主要有三种模式：以服务目的导向为基本框架、以服务项目种类为基本框架、以服务发展的主要因素和构成要素为基本框架。公共法律服务评价指标由多层次、多属性的系列要素构成，以服务建设追求的价值导向为框架难以匹配实际客观建设环节和建设效果，以服务项目为基本框架难以保障建设发展符合服务价值目的，宜选择以影响服务建设发展的主要因素和构成要素为基本框架，再结合关键环节和重点影响效果将服务发展的价值目的和各类型服务的专业特征嵌入基本框架。评价指标可分为约束性指标和预期性指标，需要分别建立刚性指标和柔性标准的范围基准，形成两种指标的有机平衡。公共服务的评价指标的选取原则包括系统性、层次性、准确性、经济性、可行性、可比性六大原则，〔50〕参见沈亚平主编：《政府公共服务质量评价系统研究》，天津人民出版社2019年版，第215-223页。公共法律服务领域常见评价要素包括：主体要素（评价指标设定主体、评价实施主体），主观要素（首选率、知晓率、满意率），客体要素（服务环节成本、服务效果），客观要素（建设设施、队伍发展、平台覆盖、客观服务能力）等。

（五）现代公共法律服务的监督管理和第三方评价社会监督机制

监督是现代公共服务实现均等化的重要环节，也是保障服务质量的有效方法，一般可分为内部监督、外部监督和第三方监督。内部监督是指提供服务的相关机关部门对国家机关提供的服务进行监督；外部监督是指与相关公共服务提供具有利害关系的主体对公共服务进行监督；第三方监督是指除了内部监督和外部监督的第三方力量进行的监督。政府提供的基本公共服务主要适于采用立法监督、司法监督、行政监督、社会监督的方式，而市场主体提供的非基本公共服务更多采用经济性监管和政府监管方式，其中包括市场准入、价格监管、质量监管等。〔51〕参见杨清望：《公共服务法治化研究》，中南大学出版社2020年版，第232页。根据实践状况，目前对公共法律服务的具体监督方式有服务数据和信息公开、有限纳入可诉讼范围、行业监管与责任追究三种方式。

1.服务数据和信息公开

服务数据和信息公开包括服务事项清单公开和服务过程及结果数据信息公开与共享。国家建立基本公共服务清单制，确定基本公共服务主要领域，以及各领域的服务项目和国家标准，并向社会公布。〔52〕参见做好“十四五”规划编制和发展改革工作丛书编写组：《加强社会公共服务体系建设》，中国市场出版社2020年版，第84页。“十三五”国家基本公共服务项目清单包括8大领域和81项。2019年9月，司法部印发《公共法律服务事项清单》，函盖了16个服务项目的服务对象、内容、提供/获取方式、提供主体、依据，各地方在司法部清单基础上可以进一步拓展服务范围。《山东条例》第47条规定省级司法行政部门制定公共法律服务事项清单并向社会公布。《湖北条例》第12条规定了除制定服务清单之外还应当配套制定服务指南，明确各类各级平台提供的服务事项、承办机构、办事流程等，并向社会公开。《湖北条例》第39条和《山东条例》第38条均规定了服务信息公开制度，要求及时向社会发布服务机构、内容、平台、时间等信息，自觉接受社会监督。服务数据和信息公开不完全等同于政府信息公开，其除了让相关的利害关系人知晓服务结果和服务过程中的数据之外，还有联合相关部门进行数据价值挖掘和利用的功能。《湖北条例》第30条规定省级司法行政部门应当建立公共法律服务数据资源库，完善数据标准体系，县级以上司法行政部门应当加强服务数据的汇集，归集各类服务数据，建立公共法律服务知识库。《山东条例》第28条规定政府发展改革、公安、民政、市场监管等部门和大数据主管部门应当在信息资源共享、服务运行方面为公共法律服务提供支持。在数据信息汇集、公开、挖掘时应当注意数据信息公开、数据资源利用和服务对象隐私保护以及国家信息安全之间的平衡。

2.有限纳入可诉讼范围

我国行政诉讼法确立了以主观诉讼为主、客观诉讼为辅的诉讼模式。社会权的价值诉求不同于传统的自由权，其可诉性存在较大分歧。社会权的规范分为具体规则和原则规范。龚向和认为，社会权由宪法明确规定并视之为主观权利，或宪法对其确立了司法审查时可以通过司法救济；但宪法仅规定其为国家政策指导原则，且视之为客观权利予以间接司法救济时只在一定程度上实现可诉性。〔53〕参见龚向和：《社会权司法救济之宪政分析》，载《现代法学》2005 年第5期，第9页。夏正林认为，社会权的规范分为具体规则和原则性规范，具体规则属于可主张的主观权利，原则性规范不属于主观权利，其又将社会权规范的效力结构分为可实现力和可救济力。可实现力是指社会权规范应当得到维护与执行，其强调不同国家机关在社会权实现中的不同层次的义务，可实现的社会权不一定都可以通过司法救济。〔54〕参见夏正林：《社会权规范研究》，山东人民出版社2007年版，第177页。公共法律服务争议可诉范围的判断标准包括享有服务请求权和具备诉的利益。为了避免诉权滥用，应当将公共法律服务的请求权限定在特定基本的范围之内。基本公共法律服务中包括的法治宣传教育、法律文化建设及服务对象具有对世性、泛在性特征，并不针对具体对象供给，不应赋予服务请求权。而对于法律援助、矛盾纠纷调解、有特定影响对象的法律信息公开等这类具有具体对象和具体权利义务影响的服务事项才能赋予请求权。日本学者原田尚彦认为，诉的利益通常可由内容是否可作为审判对象、当事人是否具有正当利益、是否存在足以作出判断的具体实体利益三个方面构成。〔55〕参见［日］原田尚彦：《诉的利益》，石龙潭译，中国政法大学出版社2014年版，第1-2页。日本学者新堂幸司认为，诉的利益包括作出本案判决的必要性和实效性。〔56〕参见［日］新堂幸司：《新民事诉讼法》，林剑锋译，法律出版社2008年版，第187页。在享有服务请求权的主体中，诉讼请求权的赋予应当限定于具有诉的利益的主体范围，对不具备诉的利益的争议辅之以投诉、申诉、复议等方式予以救济。由于相关争议是否产生诉的利益也是一个动态发展的过程，应当在相关规定中建立非诉请求权与诉讼请求权的衔接机制。诉讼请求权的行使范围应当具体结合行政诉讼的发展予以限定。2015年实施的新《行政诉讼法》确定的可诉范围是一个开放的区间，可以在公共法律服务的特别规范中采取“成熟一个确定一个”逐步推进的做法，防止诉讼权利的滥用。2021年8月通过的《法律援助法》第49条规定法律援助申请人、受援人对于不予受理法律援助申请、终止法律援助的事项可以提出异议，在收到异议答复之后可以依法提起复议或诉讼。

3.进行责任追究和行业自律监管

在提供基本公共法律服务主体的责任追究中，应当区分具有相关公权力的提供主体的行政责任和服务购买承接主体的民事责任；在提供非基本公共法律服务的责任追究和监管中应更多采取行政部门监管和行业自律监管相结合的方式。负有提供基本公共法律服务义务的行政主体的行政法律责任形式主要包括修复性责任、补救性责任、惩罚性责任。〔57〕参见胡建淼：《行政法学》，法律出版社1998年版，第518-520页。修复和补救是一种对他责任，在公共法律服务中主要体现为补充履行相关服务义务、消除影响和赔偿损失。惩罚性责任是一种本体责任，一般可分为行政处理和行政处分，行政处理包括对单位的限期改正、通报批评、取消评先资格等，对个人的取消相应资格、调离岗位或辞退等，行政处分包括对具体工作人员的警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。《湖北条例》《山东条例》《厦门条例》均规定了司法行政部门应对法律服务机构及人员的活动进行指导和监管，相关行业协会应当加强自律管理和惩戒，对违反职业道德的行为记入其公共法律服务诚信档案，由法律服务行业协会依照法律法规、自治章程规定进行处理，向社会公告。

4.建立健全第三方评价的社会监督管理机制

2019年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加快推进公共法律服务体系建设的意见》要求“探索引入第三方评估机制，开展群众满意度测评”。完善社会监督管理机制，必须建立健全第三方评价的柔性社会化监督管理机制。《湖北条例》第42条和《山东条例》第36条均规定引入第三方评估机制。我国进行第三方公共服务评估的机构主要有两类，一是专业评估咨询公司，二是受到政府相关资助的学术机构。专业评估咨询公司由于资金独立，其调查具有中立性、客观性，但评估咨询公司的评估指标设立常具有商业化目标倾向，难以做到对相关基础理论构建的反馈与反哺。受到政府资助的学术机构，在指标设定中往往具备更加完善的理论框架，但容易受到委托方意图影响，从而影响评估结果的客观性。可以采取学术机构、政府部门、评估咨询公司联合研发的模式，并辅以社会公众对评价指标设定的事先听证、事后反馈机制。

五、结语

“公共服务的具体内容始终处于流变中，其内容随着公共需求上升，但对这种变化趋势的判断并非易事。”〔58〕［法］狄骥：《公法的变迁》，郑戈译，商务印书馆2019年版，第47页。学界对公共法律服务体系规范构架理论聚焦于属性和对策研究，其中，以公共法律服务购买、服务产品供给和平台建设居主流，基础理论体系缺乏导致在理论层面缺乏对规范模式的整体性把握。公共法律服务呈现范围逐步拓展、主体逐步多元的发展趋势，另外，各地方也陆续推出了一些具有地方个性化、差异化特色的服务事项。而对于非基本服务和有偿服务，各地公共法律服务立法例均没有详细说明相关提供方式。产生“公共之惑”的原因在于政策文件精神是紧随现实服务供给要件、经济水平、社会主流需求和法律服务发展新动向而动态发展的，实践中公共法律服务的主体和事项都呈现出不断动态扩展的趋势，而学理研究的视域在理论层面对于公共法律服务的观念没有紧随时代发展命题，对公共法律服务的“印象”仍然停留在早期公共法律服务以司法行政为供给主体，以法律援助和法治宣传等兜底保障和免费基本服务的概念中，没有找到公共服务基本理论与现实发展需求的结合点。当前，各地方、各部门、各领域公共法律服务相关的服务产品与实体平台建设迅猛发展，公共法律服务地方立法探索和地方政府行政规章立法实践已经开始出现交替领行的发展态势，亟待开展现代公共法律服务多元化规范体系建构的规范构造理论框架体系研究。现代公共法律服务多元化规范体系建构，是根植共同富裕理想、促进人的全面发展和社会全面进步的重要法治保障。中国的现代公共法律服务体系产生于中国特有的国家与社会、市场和法治体系场域，只有立足于基本服务和非基本服务“三维四域”多元化规范构造理论体系研究，才能理顺当前立法进程中出现的多方争议。将现代公共法律服务建设实践观察与法律制度规范理论构造有机融合，实现法律基本原理、国家和地方政府法治建设目标、地方基层特色治理经验的规则互嵌、话语互通、资源共享，进一步将社会治理经验上升为法律规范制度，以符合中国话语体系、理论体系、学科体系的规范构造理论为现代公共法律服务区域一体化协同立法和全国统一立法植入开放式的源代码，在保障公民基本公共法律服务获取范围和质量逐步提升的基础上，为未来预留必要的规则改写空间，从制度层面保障广大人民群众通过享有国家政府主导的公共法律服务实现追求幸福美好生活、实现共同富裕的社会主义法治愿景。