信息公开行政诉讼诉权滥用司法认定解析——以诉的利益为视角

董 妍，张又文

（天津大学，天津 300072）

自“陆红霞诉南通市发展和改革委员会政府信息公开案”以来，法院在信息公开行政诉讼中认为原告诉权滥用，认定原告起诉目的不正当，进而认定案件缺乏诉的利益，裁定驳回起诉。由于该裁定关涉公民获取政府信息的权利和行政诉权，加之实践中部分裁判文书缺乏充分论证，因而在学术界引发了不少质疑。沈岿认为，该案在采取的司法进路以及具体问题的裁判说理方面，仍然存在一些有待商榷的地方[1]。梁艺更为直接地指出，陆红霞案中法院有滥用审判权的嫌疑[2]182-185。王贵松认为，认定政府信息公开诉讼不具有诉的利益与法律保障的知情权、诉权相悖[3]。基于上述争论，有必要从实证角度对法院认定原告诉权滥用缺乏诉的利益的案件进行梳理，在此基础上进行分析和反思，以期解决现有审判中存在的问题，同时丰富我国尚不成熟的诉的利益理论研究。

一、司法实践以诉权滥用否定诉的利益概况

我们以北大法宝平台为依托，通过检索整理已有的裁判文书获得研究对象，采取了两种检索方式，然后对检索结果进行整合或整理，情况如下：第一，将全文检索关键词设定为“政府信息公开”和“滥用诉权”，共获得925 份裁判文书，经过逐一阅读，剔除不相关的裁判，对同一当事人重复起诉案例进行整合，共筛选出279 份裁判文书，包括判决20 份，裁定259 份；第二，在上述检察结果中，将关键词设定为“诉的利益”，共获得417 份裁判文书，经过逐一阅读，剔除不相关案件，并对同一当事人重复起诉进行整合，共筛选出75 个案例，其中74 份裁定书，1 份判决书。将这些案例进行整理，主要从所在的地区、法院的级别、行政机关的级别、涉及信息公开的领域、一审和二审的结果、二审是否改判、被告是否提出滥诉主张、法院是否认定滥诉、法院认定或者不予认定滥诉的理由以及法院对当事人的主观和客观的认定等方面进行了考察，并对考察结果进行整理分析，总结出这些案件的共性以及差异性，为后续分析奠定事实基础和提供数据支撑。

通过检索可以发现，法院适用诉的利益理由进行裁判的行政案件最初并非出现在信息公开行政诉讼领域，而是传统的行政处罚领域，但后来在信息公开诉讼中适用且比例逐年增大，或许是由于陆红霞案的示范作用。2017 年该类案件所占比例开始明显上升，2018—2019 年更是持续较大幅度的增长。

从地域上来看，案例样本所涵盖的地域较为广泛，包括东部、中部以及东南沿海地区，可以看出政府信息公开领域滥诉的现象在全国都普遍存在。整体上，南方地区的案例数量多于北方地区，其中江苏省的案例较多，且总体来看经济发达地区的案例多于欠发达地区。而北方地区的案例分布较为分散，各省区基本只有少数案例，不过河南和陕西两省案例数量也较多。

从所涉及的领域上看，主要包括交通事故、建设工程、环境保护、医疗卫生、政务、财政等方面信息，涉及的领域广泛，同时反映出实践中政府信息公开申请的多样性。

案件审理法院的级别包含了基层、中级和高级，其中基层法院审理的有17 件，中级法院审理的有47 件，高级法院审理的有11 件。由于大多数案件的当事人都进行了上诉，所以案件的审级以中级和高级为主。

案件的被告包括行政机关和被授权组织两类，其中以行政机关为主体。行政机关的级别包含了乡政府、县政府、市政府和省政府，其中县级政府的有16 件和市级政府的有11 件。

经过再审审理的案例有6 件，二审审理的案例有35 件，其中二审改判的案例有5 件，改判的理由既包括原审法院适用法律不当或者认定事实不清等实体问题，也包括对原审原告是否构成滥诉的认定问题。

从审判结果来看，原告败诉的原因主要有两种：一是被告作出的答复并无不当，原告不存在滥诉情形；二是原告多次反复申请政府信息公开，严重浪费司法资源，其行为构成滥用诉权。

二、影响诉权滥用认定的要素

政府信息公开制度自产生以来，对透明政府建设、监督行政机关依法行政和增强政府公信力起到了十分重要的作用。在相当长一段时间内，政府信息公开诉讼起到了倒逼政府信息公开的积极作用[4]，也是提升政府透明度、推动良好社会治理的重要工具之一，但同时又是行政机关主要的法律风险来源之一。传统的诉讼理论着重从消极功能方面看待诉的利益，认为诉的利益的功能仅是限定原告起诉资格，防止原告滥诉。然而，事实上诉的利益可以约束各方当事人针对个人权利的争议，将辩论内容限制在一定范围[5]，而且也可以防止当事人滥用诉权，从而实现法院审判权与当事人诉权平衡的目的[6]。通过对前文涉及裁判文书进行分析，可以梳理出法院在以诉权滥用否定诉的利益时通常考虑以下因素或者说采用以下标准。

（一）申请的数量和频率

在滥用诉权的案件中，原告的一个重要特征是通过大量的信息公开申请和复议给行政机关施压以达到自己的诉求，以要求提高征地拆迁补偿款诉求为主。陆红霞案即是如此，原告及其父亲、伯母先后提出94 次信息公开申请、39 次复议、36 次诉讼，南通法院认定其缺乏诉的利益、滥用诉权。

陆红霞案之后，出现了诸多类似的案件。“匡海梅案”①参见河南省安阳市中级人民法院（2017）豫05 行终295 号行政裁定书。，上诉人亦是多次、反复提出信息公开申请和诉讼，法院作出了相同的认定，即缺乏诉的利益、滥用诉权。在“冯勇军行政监察再审案”②参见四川省高级人民法院（2019）川行申415 号行政裁定书。中，法院则更为直接地指出当事人短期内提出行政诉讼案件多达数十件，主观上滥用诉权的意图十分明显。

2019 年修改的《中华人民共和国政府信息公开条例》（本文简称《政府信息公开条例》）第三十五条设置了对个别申请人大量占用公众资源的规制方式，第四十二条规定了行政机关可以向申请公开政府信息的数量、频次明显超过合理范围的申请人收取信息处理费。2020 年12 月1 日，国务院办公厅印发的《政府信息公开信息处理费管理办法》，明确规定了信息处理费的收费标准和数额。由此，信息公开实体法中对极少数人占用大量公共资源的行为的规制形成了一系列的规则，这是关于少数申请人大量起诉而对制度的回应。由于有了这种制度依据，此后法院裁判中对申请和起诉数量的认定也就有了重要的判断标准。在“许连英与南通市崇川区住房和城乡建设局案”③参见江苏省南通市中级人民法院（2020）苏06 行终546 号行政裁定书。中，法院列举了原告不同时期提起信息公开申请和诉讼的具体数量，以此证实原告提起申请、诉讼数量很大，其申请、诉讼属于滥用诉权。

（二）申请的内容

在当前社会多元化纠纷解决体制尚不完善的情况下，政府所承受的公共管理危机势必以诉讼路径转移至法院[7]。对主观上诉权滥用意图较明显，客观上又有不当言行和对立情绪、且缺乏合理诉讼理由的案件，应根据《中华人民共和国行政诉讼法》及其相关司法解释关于不符合受理条件的规定，依法裁定不予受理或驳回起诉[8]。

在实践中部分原告针对相同内容反复提起诉讼，甚至针对已经知悉信息内容反复提起诉讼，法院对此类案件往往也认定为“滥用诉权”。在“艾扬与南京市住房保障和房产局案”④参见江苏省高级人民法院（2019）苏行申2100 号行政裁定书。中，法院认为原告反复提起大量申请和诉讼，已经形成了对行政机关和法院的滋扰行为，属于权利滥用。在“李治国与长沙市芙蓉区人民政府、长沙市人民政府案”⑤参见湖南省长沙市中级人民法院（2020）湘01 行初143 号行政裁定书。中，法院裁定原告所申请的信息极为繁杂且表述不明，无相关诉的利益，构成滥用诉权。

（三）申请的目的

随着法治社会的发展与进步，公民的权利意识逐渐增强，纠纷的类型日益复杂。行政诉讼是解决行政争议的活动，最高人民法院印发的《关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》对具体滥用诉权的行为进行规定，基本解决了我国对滥用诉权界定不明晰的问题。

在司法实践中仍有部分公民在申请时存在不正当目的。在前述的“艾扬与南京市住房保障和房产局再审案”⑥参见江苏省高级人民法院（2019）苏行申2100 号行政裁定书。中，法院在裁判要旨中指出上诉人多次提起“轻率的”“明知无正当理由的”行政诉讼，属于滥用诉权、恶意诉讼。在“田荣辉与西安市国土资源局长安分局不履行法定职责案”⑦参见陕西省西安市中级人民法院（2017）陕01 行终44 号行政裁定书。中，法院认为上诉人仅凭主观臆断提出政府信息公开申请，明显缺乏诉的利益，构成滥用诉权。在“杜素花、温县公安局公安行政管理案”⑧参见河南省焦作市中级人民法院（2018）豫08 行终308 号行政裁定书。中，法院认为上诉人在相关案件经法定程序处理终结后，仍然坚持以政府应先行信息公开为由提出申请，进而再以行政机关不履行政府信息公开法定职责为由提起诉讼，其目的已不是为了保障自己的知情权，这明显属于滥用诉权。在“山东众旺经济发展有限公司与山东省工商行政管理局案”①参见山东省济南市中级人民法院（2019）鲁01 行终36 号行政裁定书。中，原告申请的内容重复反映出原告具有情绪化的意图，违背了诚实信用原则，造成行政资源浪费，构成滥用政府信息公开申请权。

法院在认定诉权滥用有时只考虑其中一个要素，有时也会对三个要素都进行考量。以“张逊案”②参见江苏省常州市中级人民法院（2017）苏04 行终291 号行政裁定书。作为典型案例，法院认为案中上诉人多次、反复提出内容类似、重复的信息公开申请并提起行政诉讼高达136 次，并且申请内容包罗万象，意图用向政府及其相关部门施加压力的方式，以此倒逼相关部门做出相应决定，从而获取相关利益，这缺乏明显诉的正当利益，属于滥用诉权。在此案裁定书中，司法判断的三个要素均有所体现，也对滥用诉权有了大篇幅分析，为司法判断标准提供了参考材料。

三、司法认定现状反思及完善建议

（一）目前司法认定存在的主要问题

就目前司法认定现状，通过对上述案例进行分析，可以发现法院在认定诉权滥用以否定诉的利益过程中存在一定的问题。

1.理念层面：对相关概念并未形成统一认知

在现有的法律及其司法解释当中，对于何为诉权滥用、诉的利益均无明确规定。在一些法院裁判文书中，这两个概念也呈现出不同的表述形式。

有的法院在裁判中形成了“违背诉讼目的—缺乏诉的利益—诉权滥用”的认定模式。在这种模式下，法院将缺乏诉的利益作为滥用诉权的一个条件，同时又将违背诉讼目的作为不具有诉的利益的核心要素。在“杨吉全诉山东省人民政府行政复议案”③参见最高人民法院第四巡回法庭（2017）最高法行申2976 号行政裁定书。的典型案例中，这样描述：“人民法院有义务识别、判断当事人的请求是否具有足以利用行政复议制度和行政诉讼制度加以解决的必要性，避免因缺乏诉的利益而不当行使诉权的情形发生，坚决抵制滥用诉权的行为。”在“冯香梅、江苏省东海县人民政府行政复议案”④参见江苏省高级人民法院（2017）苏行终1138 号行政裁定书。中，法院在裁判要旨中提到没有诉的利益主张的诉求不应受到保护，背离行政诉讼目的的行为属于滥用诉权。

有的法院采用了“诉的利益等同于利害关系”的认定模式。在“焦吉顺诉河南省新乡市卫滨区人民政府行政征收管理案”⑤参见河南省高级人民法院（2016）豫行终1474 号行政裁定书。中，法院认为诉的利益是提起诉讼的前提，即与被诉行政行为之间存在“利害关系”。

可见，上述裁判中将诉的利益、权利保护必要性、诉权滥用、利害关系等相关问题进行了混同，甚至是循环适用，使得这些概念的具体含义含糊不清。

2.实践层面：对具体案情认定标准呈现出差异性

在司法实践中，法院经常考虑的申请的次数、频率和申请的机关以及关联关系人的申请等因素，并未形成统一的标准。究竟何为申请次数多；在多长时间内申请多少次为频繁申请；何为申请的机关多；何为没有正当理由；等等，这些在裁判中并未形成统一的认定标准。

诉权滥用概念的出发点是原告的主观意图，而申请次数、频率、申请的内容和关联关系人申请等客观要素并不足以成为原告诉权滥用的充分依据，最多只是能够反映原告主观意图的客观事实。正如有学者所言，若目的不正当，一次申请也可以构成滥用[9]99。

从既有裁判中亦发现了司法审查标准不一、对申请人动机缺乏论证等问题[9]98-100。有学者表现出对法院“滥用诉权”“缺乏诉的利益”的判断可能引发问题的担忧，如“滥用诉权”这个概念本身被滥用[2]178-179，甚至更有学者尖锐地指出法院有滥用审判权的嫌疑[2]185。

其实，这一问题不光存在于诉讼领域之中，还体现在有关的规范性文件当中。例如，2019 年修改后的《政府信息公开条例》第三十五条规定，对申请人申请信息公开的数量、频率明显超出合理范围的，行政机关可以要求说明理由。但是，对何为超出合理范围也没有明确的解释，这就会导致：一方面造成部分行政机关面对申请人不当利用信息公开制度提出申请的情况因没有具体的可操作规范而不敢认定其超出合理范围；另一方面，给少数行政机关利用该规定逃避信息公开义务提供了一个可能。

（二）完善建议

1.完善诉权滥用认定程序

规则的完善是制度发展的基础，没有具有可操作性的依据，很难形成完备的制度，而在制度完善过程中首先需要明确理念。政府信息公开制度大量申请、大量诉讼的问题，并不单是我国所独有，世界各国均存在这种情况。但是，实践情况错综复杂，确实很难在立法中统一作出具体规定。在判例法国家，有的采取起诉禁令制度限制一定时间内的诉权[10]，美国有的州规定被认定为诉权滥用的当事人今后起诉必须由律师进行代理[11]，日本则是采取了预收费制度[12]。由此可见，在规范中直接对何为权利滥用作出明确判断标准几乎不可能。但是，对法院和行政机关对权利滥用的适用认定程序规则是可以作出明确规定的。特别是，对认定程序作出明确规定，一方面可以避免法院和行政机关因为没有具体依据而不知所措，另一方面也可以避免极端情况下的公权力恣意。

在我国，《政府信息公开条例》已经作出了相应制度安排，将判断权交由行政机关，国务院办公厅发布的《政府信息公开信息处理费管理办法》对收取信息处理费的标准作出了规定，应当说在行政规则体系内已经基本建立了规范制度。

但是，在司法领域中，对如何判断诉权滥用尚没有明确指引。当然，这与司法解决个别纠纷的性质有关，难以对实体标准作出具体规定。不过，可以在司法中摸索出一套可以识别诉权滥用的程序，从而使得在司法中亦可形成一个相对统一的认定程序规则。

2.明确诉权滥用构成要件

虽然在实体上难以对诉权滥用作出统一标准，但可以明确诉权滥用的构成要件。具体来说，一个起诉要构成诉权滥用应当具备以下条件。一是形式上符合起诉条件。这是构成诉权滥用的前提，一个诉讼如果构成诉权滥用必须首先符合法定的起诉条件，在不考虑其他因素的情况下，该案件可以被法院受理。二是行政机关承担证明责任。法院在审判中应当处于中立的地位，如果作为被告的行政机关没有提出原告诉权滥用，法院不宜直接越过行政机关判定原告诉权滥用，这是司法谦抑性的要求，同时也是不告不理原则的要求。三是原告主观上存在恶意且有客观行为。这一点需要法院结合行政机关提交的证据进行判断和充分论证。目前已经有法院在裁判文书中充分列举了之前原告的一系列申请、复议和诉讼行为，并与之前其他的诉请关联起来，证明其借政府信息公开制度达到其他目的，从而认定其诉权滥用。

四、余论

自2008 年《政府信息公开条例》实施至今虽然已经十余载，但是该制度在我国仍然是个年轻的制度，在实施的过程中遇到了一定的问题，少数申请人恶意申请、恶意诉讼造成了公共资源的浪费。为此，2019 年对《政府信息公开条例》进行了修改。然而，诉权滥用问题并不会随着新的制度出现而完全消失，因而在新制度下继续探索诉权滥用的认定标准仍然具有十分重要的意义。同时，进一步规范司法机关对诉权滥用认定的程序规则和实体标准，是学术界和实务界共同努力的方向。