党政领导干部教育培训制度的发展历程与演进特点——以制度文本为依据的分析

仇

（大连理工大学 国家智能社会治理实验基地，辽宁 大连 116023）

习近平总书记强调： “中国共产党人依靠学习走到今天，也必然要依靠学习走向未来。”［1］党政领导干部教育培训不同于一般的党员教育培训或公务员培训、国企管理人员培训等，是专门针对党政机关中担任领导职务人员的教育培训，是执政党对所管理的执政骨干进行思想政治教育和专业能力培养的重要方式，对于保持党的先进性纯洁性和提高党的执政能力具有重要作用。党政领导干部教育培训制度，是关于党政领导干部教育管理体制、培训形式、培训内容、教学管理、基础保障等制度规范的总和。严格讲，党政领导干部这一概念有时间、对象、范畴上的约束，本文在讨论制度发展过程中做了广义延伸，将夺取全国政权前在党政军担任领导职务的干部也包含在内。针对党政领导干部的教育培训工作在干部教育培训中占据主导地位，是抓好干部教育培训的重中之重，其制度发展在不同历史时期呈现出不同的时代特征，并历经百年演进，日臻成熟完善。本文选取了党史发展四个历史时期75个制度文本，对涉及党政领导干部教育培训的制度内容进行梳理分析，总结提炼不同历史时期制度发展的时代特征。准确把握各历史时期党政领导干部教育培训制度的形成、发展、成熟、完善的历史演进脉络及其特点，对于深入理解中国党政领导干部教育培训制度具有重要意义，对于促进国家治理体系和治理能力现代化具有支持作用。

一、新民主主义革命时期（1921年7月至1949年10月）

中国共产党成立后，党内面临的首要问题是如何从思想上建党，克服非无产阶级思想，提升党员干部政治觉悟。党在新民主主义革命时期先后领导了大革命、土地革命、抗日战争、解放战争等革命斗争，根据对党员干部的政治素养和能力素质的要求，这一时期党政领导干部教育培训制度发展有如下几个特点。

一是在党的《决议》等制度文本中强调培养教育干部的重要性。党从创建之初就十分注重对党员干部的教育，并主张用党的理论提高其思想觉悟。1921年7月， 《中国共产党的第一个决议》提出，成立工人学校，以促进马克思主义与工人运动的结合。1923年11月， 《教育宣传问题议决案》明确将对外宣传与对内教育区分开来，注重抓好党内教育。1924年5月， 《党内组织及宣传教育问题议决案》强调“党内教育问题非常重要”［2］，并提出设立党校培养干部。1928年7月，党的六大文件《中央通告第七号》明确指出， “党内教育训练工作乃异常之重要”，并要求举办训练班，教育党的干部［3］。1929年12月，古田会议通过的 《决议案》专章阐述“党内教育问题”。1931年4月，中央作出《关于苏区宣传鼓动工作决议案》，要求在各苏区设立党校培养干部［4］213。1935年12月，瓦窑堡会议发出了“必须大数量的培养干部”的号召。延安时期，党中央确定了“干部教育第一”的方针，使干部教育成为全党中心任务之一。

二是逐步萌生并确立了“理论联系实际”的教育方针。1933年初创办的马克思共产主义学校明确了“理论与实际相结合”的教学方针；同年创建的苏维埃大学在教学中贯彻了教育为革命战争服务、理论联系实际、教育与劳动生产相结合的方针和原则。1938年10月，毛泽东同志在党的六届六中全会上提出了“使马克思主义在中国具体化”的历史任务［5］。1940年1月，中央发出 《指示》，要求全党干部学习研究马列主义理论及其在中国的运用［6］，并强调领导干部以身作则。1941年5月，毛泽东同志在延安干部会议上大力倡导理论与实际统一的马克思列宁主义的作风［7］。1941年12月，中央下发《关于延安干部学习的决定》，着力解决学用脱节问题，强调理论联系实际的原则和学风。1942年至1945年，全党掀起了一场以整顿学风党风文风为主要内容的整风运动，对全党进行了一次‘普遍的马克思主义的教育运动’”［8］，其中领导干部是受教育的主体。此后，理论联系实际的学风得以巩固和坚持，并成为党政领导干部教育培训制度发展的一条重要原则。

三是在干部教育培训内容上，逐步健全政治教育、理论教育、业务教育、文化教育等内容体系。1929年的古田会议确立了思想建党、政治建军等重要原则，主张通过思想政治教育等方式，改造非无产阶级的思想。古田会议特别对上政治课有明确要求，提出了“十大教授法”，思想政治教育从建党初期即为干部教育培训的重要内容。1931年， 《党的建设问题决议案》提出，要“注意马克思列宁主义基本理论教育工作”［4］476。1942年，中央将在职干部教育定为“业务、政治、文化、理论”四种教育［9］，干部教育培训的内容得到极大的丰富和拓展。延安时期，还进一步明确把党性锻炼作为提升党员干部思想政治觉悟的重要手段。1941年7月，中共中央印发《关于增强党性的决定》，要求全党同志特别是领导干部，增强党性锻炼。延安时期，干部教育培训的主干内容体系基本确立。

四是在干部教育培训方式上，坚持把“在职干部教育”放在第一位。1942年，成立了中央学习组，建立了高级学习组制度，成为探索领导干部在职理论学习形式的制度源头。同年， 《关于在职干部教育的决定》确立了在职干部教育第一位的方针［10］，对领导干部严格要求。这一时期， “坚持每日两小时学习制”作为一项制度被确定下来。重视并抓好领导干部的在职教育，也成为党的干部教育培训的一条重要经验持续至今。

五是在教育培训管理方面，建立班级党支部、规定学时、考核测试、领导干部授课等教学管理办法。在脱产学习方面，抽调干部参加集中学习，干部轮训制度初步建立，延安时期各级党校、干部学校得到较大发展。1940年《中央关于办理党校的指示》，规定“各班可成立一个支部”，健全了党校班次的党组织建设制度，注重在思想上考察学员的党性。延安时期开始“实行对于在职干部教育的考核测验与赏罚制度”，建立了授课材料把关制度，要求“一切材料均须由领导机关加以审查”，同时也规定“各级领导人员有参加教课的责任”。领导干部上讲台授课成为我们党的光荣传统，延安时期形成了一批影响深远的光辉著作，很多是领导人讲课时所作的报告。有研究者指出，延安时期的干部教育培训，写下了中国共产党干部教育事业极其重要的历史篇章［11］，延安时期的干部教育培训实践也成为理解我国干部教育培训制度发展的重要源头［12］。

解放战争时期，服务革命斗争需要，干部教育的内容、方法、管理等得到发展。比如，华北局发出《关于在职干部教育的决定》，提出“应把学习成绩好坏作为鉴定与提拔干部的重要标准之一”；东北解放区学习苏联办学经验，建立始业、考试、放假、升级、毕业、校规等正规制度，并订立教育计划。

二、社会主义革命和建设时期（1949年10月至1978年12月）

夺取全国政权后，党的工作重点由农村转向城市，中心任务由革命转向执政。社会主义建设事业对干部能力素质提出新要求，这一时期的党政领导干部教育培训制度发展有如下特点。

一是在干部教育培训管理体制上，从层级负责转为条块共同负责。建国后，各级党校得到全面发展和建设。1949至1956年，中共中央和各省、市、自治区党委先后开办了51所高级党校、中级党校和初级党校［13］。同时，由中央各部委、地方专业部门按专业系统组建的专业干部学校得到发展，为地方和各行业系统培养专业干部奠定了基础。1956年，中央组织部进一步规范了干部专业学校的主要任务、教育培训对象及管理要求等。同年4月，中宣部、中组部发布《关于制定干部训练工作规划中几个问题的通知》等文件，对各省市和国家部门制定干部训练规划涉及的训练对象、工作分工、学习安排等事项进行指导，条块负责的干部教育培训工作管理体制初步形成。

二是建立并实行大规模轮训干部制度。1954年12月， 《关于轮训全党高中级干部和调整党校的计划》明确建立党的各级干部的轮训制度，提出有计划有步骤地把高、中级干部调入党校轮训；1961年9月，中共中央作出《关于轮训干部的决定》，主要是大规模轮训县以上各级各类干部。这一时期，全国县委书记和相当于这一职务以上的党员干部约有16.3万人，参加轮训的约有15万人［14］。

三是开始探索依托普通高等学校培养各类专业干部的机制。为了使广大干部掌握社会主义建设的本领和知识，在举办党校、干部学校、组织干部在职学习的基础上，中央和地方还通过举办工农速成中学、大力发展国民教育、抽调年轻干部上大学等方式，培养造就大批人才。1950年12月，政务院对举办工农速成中学和工农干部文化补习学校专门发出《指示》。1953年12月，中共中央发布的《关于加强干部文化教育工作的指示》，面向广大干部开展以排除文盲、提高基本文化素质为目标的文化教育培训。新中国成立后，创办了中国人民大学、中国矿业学院、中央民族学院等院校，开始运用国民教育资源培养各类专业干部。

四是干部的理论学习、理论教育逐步制度化。1951年3月，中共中央作出《关于加强理论教育的决定》，建立干部理论学习制度，特别对高级干部提高理论水平提出明确要求，并对学习政治常识、理论常识以及学习马恩列斯经典著作和毛泽东理论著作做出安排。1953年4月，中共中央发出《指示》，规定了干部理论学习的必读书目。此后，中央陆续作出高级干部自修马克思列宁主义、学习马恩列斯著作、学习毛主席哲学著作等指示决定，加强领导干部的理论教育。

五是在管理方式上，继续坚持学年制和考试制。1951年3月， 《关于加强理论教育的决定》规定了实行学年制和考试制的办法，要求干部“每年学习八个月” “每周学习八小时”，还规定考试“不及格者须重新再学”［15］。这一时期还特别注重在劳动实践中锻炼干部，建立干部参加劳动锻炼制度。

“文化大革命”期间，正确的干部路线受到冲击，干部教育事业停滞甚至倒退。1977年3月，中央党校复校；同年10月， 《关于办好各级党校的决定》确立了党校作为党的干部教育培训主阵地、主渠道的地位。中央党校得到恢复与正常运转，并在真理标准大讨论中发挥了积极的历史性作用，为党的十一届三中全会的召开作了重要的思想和理论准备。

三、改革开放和社会主义现代化建设新时期（1978年12月至2012年11月）

党的十一届三中全会后，党中央决定把全党工作重点转移到社会主义现代化建设上来，确立干部“四化”方针，号召 “全党同志一定要善于学习，善于重新学习”［16］，党政领导干部教育培训制度经历了在解放思想中恢复发展、在践行“三个代表”重要思想中积极探索、在落实科学发展观中深化完善等发展阶段。这一时期的党政领导干部教育培训制度有如下特点。

一是积极推进干部教育的经常化、正规化、制度化。改革开放以来到党的十八大前，中央先后召开过6次全国党校工作会议［17］，扎实推进干部教育培训工作。1980年底，全国已恢复和新建各级党校、干校5800多所［18］。1982年10月，中共中央印发《关于中央党政机关干部教育工作的决定》，贯彻干部“四化”方针，着力推动干部教育工作经常化、正规化、制度化。这一时期，中央还多次出台指导文件，进一步加强和改进党校工作。从20世纪90年代开始，中央开始以《工作条例》形式，强化党校和干部教育培训工作制度化建设。党政领导干部教育培训制度中的条例规范由两个层面构成：一个层面是，中央先后制定完善了党校、行政学院、社会主义学院《工作条例》。1995年9月，中央印发《中国共产党党校工作暂行条例》，是第一部党校工作条例。2008年10月，中央正式颁布《中国共产党党校工作条例》。2003年11月，中央统战部印发《社会主义学院工作暂行条例》。2009年12月，国务院常务会议通过《行政学院工作条例》。至此，中央以《条例》形式完善了党校、行政学院、社会主义学院“一校两院”的工作规范。另一个层面是，中央于2006年颁布实施《干部教育培训工作条例（试行）》，首次以条例的形式对干部教育工作作出全面规定。条例是党章精神和党章规定的具体化，是党的领导活动和党的建设工作的基本遵循［19］，以条例形式规范工作，标志着干部教育培训工作制度化建设迈上新台阶。

二是逐步以规划形式引导党政领导干部教育工作有序发展。1981年2月，中央专门召开全国干部教育工作电话会议，提出“加强领导，全面规划，逐步使干部教育工作制度化”。从1983年10月开始，中央层面开始对干部教育培训制定规划，把干部教育培训工作作为经常性工作部署推动。与《领导班子“四化”建设的八年规划》相同步，中组部1983年制定印发《全国干部培训规划要点》，明确提出干部培训的重点是县以上各级党政领导干部及后备干部。1990年以后，开始以5年为一个周期对干部教育培训进行规划，这一时期先后制定了4部干部教育培训规划①，把抓好县以上党政领导干部的教育培训作为重点，并使干部教育培训规划与国民经济和社会发展五年计划（规划）相同步。这一时期还通过十年改革纲要，逐步健全干部教育培训计划生成机制、考核评价机制、登记管理制度、跟踪管理制度等。

三是按照干部“四化”方针，认真落实党政领导干部轮训制度。1982年9月，党的十二大报告明确要求，大力加强干部教育和训练工作。1983年的《领导班子“四化”建设的八年规划》，提出了下决心轮训领导干部的要求。20世纪80年代，中央层面针对农业、管理、法制等不同行业的领导干部，开办了专业化的业务培训或轮训。1992年4月，中组部制定《实施意见》，提出用5年左右时间，分期分批将各级各类青年干部普遍轮训一次。20世纪90年代，中央层面还加强了对领导干部法律知识、社会主义市场经济理论、现代管理、现代科技、财政金融、外经外贸等方面的培训，并尝试举办境外培训班［20］。新世纪初，面对执政能力建设的新考验，中央加大干部教育培训力度，重点加大各级领导干部的培训轮训力度。党的十六大和党的十七大都明确提出要“大规模培训干部、大幅度提高干部素质”。2008年，中央出台了大规模培训干部工作的《实施意见》，干部教育培训工作进入新的发展轨道。

四是坚持理论联系实际，党政领导干部理论学习制度逐步丰富完善。20个世纪80年代末至90年代初，发生了东欧剧变和苏联解体，党中央更加重视对领导干部政治理论和理想信念教育，抓好社会主义接班人的培养。1989年12月，中共中央印发《关于建立健全省部级在职领导干部学习制度的通知》，要求省部级领导干部“每届任期内，须到中央党校进修一次” “每年至少拿出半个月时间”选读马克思主义理论著作。1990年10月，中央宣传部、中央组织部下发《意见》，提出要“抓好党委中心组的学习”。1993年11月，中央作出《决定》，要求把学习《邓小平文选》第三卷摆在党的思想建设和干部理论教育的主要地位，明确要“认真抓好各级党委中心组的学习”。2000年9月， 《关于加强和改进党委（党组）中心组学习的意见》出台，党委中心组理论学习制度逐步确立并完善。2002年12月，中央政治局率先垂范，建立集体学习制度，起到了很好的示范表率作用。党的十五大以后，先后在全党特别是党员领导干部中广泛开展了“讲学习、讲政治、讲正气”、学习贯彻“三个代表”重要思想、学习实践科学发展观等教育活动，各级党员领导干部的政治理论水平得到强化。

五是逐步健全了党政领导干部教育从严管理的制度规定，干部教育管理宏观制度体系不断完善。1983年，中央《关于改革干部管理体制若干问题的规定》确立了干部分部分级管理的体制。党政领导干部教育培训与党政领导干部选拔任用两项工作由组织部门在党委领导下统一实施，为两项制度的有机结合提供了组织基础。1992年开始实行干部教育培训办班申报和计划调训制度，成为加强党政领导干部教育培训宏观管理的一项重要措施。为严格教育培训管理，1995年，中组部与国家有关部委联合印发《关于加强干部培训管理的若干规定》，明确三个方面19条规定，对杜绝不正之风等提出要求。1995年，中央印发《中国共产党党校工作暂行条例》，规定“党校各主体班次建立学员党支部”，对学员的思想政治工作和考察管理作出规范。2000年印发《关于建立县级以上党政领导干部理论学习考核制度的若干意见》，要求全面考核党政领导干部学习表现等情况。2008年，中组部印发《关于在干部教育培训中进一步加强学风建设的若干意见》，提出12条具体规定。2008年中央颁布《中共中央党校工作条例》，2009年国务院颁布《行政学院工作条例》，都用专章对“学员管理”作出规定，初步形成严格管理、严格监督的制度和机制。

四、中国特色社会主义新时代（2012年11月至今）

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央，确立新时代党的建设总要求和新时代党的组织路线，坚持德才兼备、以德为先、任人唯贤，树立二十字“好干部”标准，着眼培养造就忠诚干净担当的高素质专业化干部队伍，制定出台了从选拔任用、教育培训、考核评价等一系列新时代干部队伍建设制度法规，党政领导干部教育培训工作制度化、规范化、科学化水平大幅提升。

一是加强顶层设计，党政领导干部教育培训制度更加健全。在规划引领方面，相继出台两部干部教育培训规划②，对各级党政领导干部的调训率、参训率和人均脱产培训、网络培训学时数等进行量化明确，增强了教育培训制度刚性；并且从《2013—2017年全国干部教育培训规划》开始，干部教育培训的规划周期由与国民经济和社会发展五年规划同步，调整为与党的代表大会同步，以利于及时地贯彻落实党中央的重大战略部署［21］。在工作条例方面，2015年10月修订颁布《干部教育培训工作条例》。2019年10月， 《中国共产党党校（行政学院）工作条例》将“培训各级党政领导干部”作为首要的基本任务之一，成为新时代党校（行政学院）工作的基本遵循。

二是强化制度衔接，党政领导干部教育培训制度成为干部管理制度体系的有机组成部分。进入新时代，党内法规建设得到长足发展，党政领导干部教育培训制度与党内法规条例之间的制度衔接越发紧密和周延。2015年修订颁布的《干部教育培训工作条例》，提出干部接受教育培训情况“应当作为干部考核的内容和任职、晋升的重要依据”。2014年修订颁布的《党政领导干部选拔任用工作条例》，明确将“培训时间应当达到干部教育培训的有关规定要求”作为提拔担任党政领导职务应当具备的基本资格之一，特殊情况未达到要求的需在任职一年内补训。2019年修订颁布的《党政领导干部选拔任用工作条例》延续了这一规定。同年颁布的《党政领导干部考核工作条例》，将“结合党内集中学习教育” “干部培训”作为平时考核干部的途径之一。 《2018—2022年全国干部教育培训规划》，在工作布局上更加注重干部教育培训与干部选拔、使用以及管理之间的统筹，明确了“强化跟班考察”“为培养、考察、识别干部提供参考”等规定。2019年颁布的《中国共产党党校（行政学院）工作条例》明确了党校（行政学院）对学员培训情况进行考核并向党委组织部门反馈的责任，党内法规制度之间的配合衔接越发严密。

三是突出政治标准，更加重视以理想信念教育和党性教育为核心的干部教育内容体系建设。党的十八大以来，全党先后开展“两学一做”、党史学习教育等，为党员干部 “补钙” “筑魂”。为抓好干部的理想信念和党性教育，2014年中组部印发一个 《意见》和一个 《通知》③，提出具体要求。2015年修订颁布的《干部教育培训工作条例》，明确写入“对党员干部，必须加强党性教育”。2015年12月，中共中央印发《关于加强和改进新形势下党校工作的意见》，明确提出“把党的理论教育和党性教育作为党校教学首要任务”，并明确了课时要求，突出了主课地位。 《2018—2022年全国干部教育培训规划》突出对党政领导干部的政治训练，把学习贯彻新时代新思想新理念作为检验党政领导干部政治素质的重要内容。2019年9月颁布实施的《中国共产党党校（行政学院）工作条例》进一步突出党的理论教育和党性教育的主课地位，重申了课时比重要求。2017年1月，中办印发了《中国共产党党委（党组）理论学习中心组学习规则》，明确党委（党组）理论学习中心组学习以政治学习为根本，着力提高各级党政领导干部的马克思主义水平和政治理论素养。

四是强化专业训练，对党政领导干部专业化能力的教育培训机制更加健全。党的十九大报告提出“建设高素质专业化干部队伍” “全面增强执政本领”的任务。2015年颁布的《干部教育培训工作条例》提出“帮助干部提高专业素养和实际工作能力”。 《2018—2022年全国干部教育培训规划》把“专业化能力培训更加精准”作为主要目标之一，并以全面增强执政本领为重点，实施“干部专业化能力提升计划”。为促进理论与实践有机结合，2015年中央印发的《关于加强和改进新形势下党校工作的意见》，明确“建立和实行领导干部到党校讲课制度”。2019年颁布实施的《中国共产党党校（行政学院）工作条例》，进一步“建立健全党政领导干部到党校（行政学院）讲课、作报告和与学员座谈的制度”。进入新时代，对党政领导干部进行专业知识、专业能力、专业作风、专业精神等内容的培训不断深化和加强。

五是修订完善制度，强化了对党政领导干部教育培训的纪律要求。2013年2月，中央组织部印发《关于在干部教育培训中进一步加强学员管理的规定》，重点对干部学员管理、改进干部学风等做出了具体规定，严格了干部培训纪律。2018年修订的《中国共产党纪律处分条例》，将“以学习培训、考察调研、职工疗养等为名变相公款旅游”列入纪律处分情形。2019年11月，中央组织部修订并印发了《干部教育培训学员管理规定》，增加了“参训前要进行纪律提醒” “严禁教学活动日私自在外住宿”等规定。2019年颁布实施的《中国共产党党校（行政学院）工作条例》专章对“学员管理”进行了规定，进一步加强导学、促学、督学，严格学籍、考勤等制度，构建了严密的学员管理制度规定。

经过建党百年来的实践探索和制度发展，我国党政领导干部教育培训制度从孕育形成、发展成熟到日臻完善，逐步健全完善了管理体制、培训形式、培训内容、教学管理、基础保障、纪律约束等方面的系统规定，形成了具有中国特色的党政领导干部教育培训制度体系。

注 释：

①分别是：《1991—1995年全国干部培训规划要点》《1996—2000年全国干部教育培训规划》《2001年—2005年全国干部教育培训规划》《2006年—2010年全国干部教育培训规划》。

②具体指：《2013—2017年全国干部教育培训规划》《2018—2022年全国干部教育培训规划》。

③具体指：《关于在干部教育培训中进一步加强和改进党性教育的意见》和《关于在干部教育培训中加强理想信念和道德品行教育的通知》。