刑事检察办案听证实质化分析

王国统

(天津市南开区人民检察院，天津 300073)

一、刑事检察办案听证的内涵

检察听证制度是检察机关围绕“四大检察”开展“十大业务”的过程中聚焦检察办案开展听证活动的一项制度。刑事检察听证是检察听证的重要分支，是指检察机关在依据刑事诉讼法行使特定检察权并作出相应决定之前，就与决定相关的事实、证据及法律适用等问题听取诉讼参与人、利害关系人以及其他特定的社会公众的意见的制度。[1]也即检察机关在办理刑事案件时，针对案件事实、证据、逮捕必要性、拟不起诉等问题听取侦查(调查)机关、犯罪嫌疑人及其辩护人、当事人及其他诉讼参与人，人民监督员、人民听证员及社会公众等的意见，最终作出处理决定的一系列活动。检察机关根据案件的不同情况，可以采取集中召集听证、个别听证、聘请人民监督员、人民听证员及社会公众代表参与听证等多种方式。因刑事检察案件类型不同，检察机关针对不同的办案类型可选取不同的听证方式，大致可以区分为三大类即审查逮捕案件公开审查听证、审查起诉案件公开审查听证和羁押必要性案件公开审查听证。检察机关在办理此三类案件过程中，重点围绕案件核心问题即逮捕、起诉、羁押必要性开展听证，并作出处理决定的程序性活动。

二、刑事检察办案听证的必要性和可行性分析

司法实践中，对于听证程序的运用主要集中在超过一定程度范围的行政处罚类案件、与社会公众利益息息相关且在一定范围产生影响的价格决策听证。检察机关适用听证程序处理案件最早的规定是“公开听取当事人陈述”，之后在刑事申诉类案件办理中也使用了公开审查的方式，即以公开听证的形式，采取公开性的示证、论证、答复的方式听取当事人、辩护人、诉讼代理人等有关人员和单位意见来办理刑事检察申诉类案件。检察机关办案过程中，刑事检察办案公开听证已在各地司法实践探索的基础上逐步完善，各地的司法实践和办案特色也不尽相同，《人民检察院审查案件听证工作规定》也对听证工作做了系统和规范的规定。

(一)刑事检察办案听证必要性分析

刑事检察办案中引入公开听证程序是建设公正高效权威的社会主义司法制度的必然要求。刑事诉讼制度改革为新时代检察权的行使带来了新的机遇和挑战，为进一步转变法律监督方式，满足刑事检察公开、公正的要求，刑事检察听证这一程序性、制度性设计在保证检察权公正、高效行使中必不可少。检察权的行使在社会公众看来往往是内循环，无论是案件办理、还是事项公开，社会公众的参与度很低。刑事检察听证作为一种程序设计，能够将检察活动予以诉讼化改造，通过公开透明的诉讼程序提升检察公信力。“让人民群众在每一起司法案件中感受到公平正义”是提升司法公信力的价值所在，人民群众对于公平正义的感受最直观、最直接的方式就是参与到司法程序中，刑事检察听证的程序性设定能够通过公开透明的程序让诉讼参与人彻底参与进来，发表自己的意见，表达自己对于涉案证据、证明自己罪轻或无罪的意见，同时通过公开听证让社会知晓检察机关作出决定的依据、理由及作出决定的程序，维护检察机关形象，提升司法公信力。刑事检察听证公开的要求能够最大程度地减少讼累，提高司法效率；在检察机关搭建协商平台，让与决定事项关联人员充分协商，沟通交流意见，有效化解矛盾双方对立情绪，在充分交流协商的基础上，通过实质性地解决全部或部分问题，降低司法诉讼成本。

(二)刑事检察办案听证的可行性分析

《人民检察院审查案件听证工作规定》的出台为检察听证制度的逐步完善提供了框架指引，各地围绕听证工作规定也相继出台了听证工作指导意见及听证工作指引。此外，刑事检察申诉类案件公开听证依照最高人民检察院制定的《人民检察院刑事申诉案件公开审查规定》(以下简称《刑事申诉案件公开审查规定》)已经开展多年，该文件明确规定对于刑事诉讼监督案件中实行检察听证制度，旨在增强刑事申诉类案件办理的透明度。不起诉案件公开听证依照最高人民检察院《人民检察院办理不起诉案件公开审査规则(试行)》(以下简称《不起诉案件公开审查规则》)也已开展许久，且该文件详细规范了不起诉案件公开审查程序要求。刑事检察听证在各地的司法实践主要围绕审查逮捕公开听证、不起诉公开听证和羁押必要性公开听证等展开。以审判为中心的诉讼制度改革要求检察机关必须迅速做出反应，在检察系统内设机构改革前，侦查监督和公诉职能分别由侦查监督部门和公诉部门分别行使，各地检察机关围绕审查逮捕听证机制进行了不少有益的探索，出台了许多细则，检察系统内设机构改革完成后，侦查监督职能和公诉职能由刑事检察部门统一行使，统一规范刑事检察听证的程序，检察听证一体化适用于刑事检察案件成为必然。新的《刑事诉讼法》生效后，羁押必要性审查案件的办理不再由刑事执行检察部门负责，交由刑事检察部门办理，也是对捕诉一体办案机制功能的切实应用。刑事检察部门已经实现审查逮捕、审查起诉和羁押必要性审查全覆盖，这也为检察听证在刑事诉讼各环节展开提供了现实可能性。

三、刑事检察听证制度的司法状况及存在的问题

(一)刑事检察听证的司法运行状况

“听证”的核心要义在于听取意见，其功能价值目的是为了尊重和保障人权。刑事检察听证在检察机关分流程、分部门的司法办案实践中，逐步成为一种常态化的公开审查适用机制。《刑事诉讼法》共计有16处听取意见的规定，8处应当听取意见的规定；《人民检察院刑事诉讼规则》共计有45处听取意见的规定，11处应当听取意见的规定。从诉讼流程上分析，检察机关听取意见集中在审查逮捕、提起公诉环节，并且对于认罪认罚案件、未成年人刑事案件和当事人和解的公诉案件均有听取意见的要求，然而听取意见的对象主要是辩护律师，且听取意见的事项除认罪认罚案件中列明了四项听取意见的内容外，其他案件并未对听取意见的事项予以规定。检察机关刑事检察听证的实践探索，比较成熟的做法是2001年对不起诉案件公开审查的规定。不起诉案件公开审查其目的是为了通过充分听取侦查机关(部门)和犯罪嫌疑人、人民监督员、被害人以及犯罪嫌疑人、被害人委托的人等对案件处理的意见，最终为检察机关是否作出不起诉决定提供参考，保证检察机关不起诉决定的公正性。之后，各地检察机关围绕办理不起诉案件公开审查进行了探索和实践，如通过检索检察日报的报道可知江苏省泗洪县检察院制定《泗洪县人民检察院案件全面听证实施意见》，对不服不立案、不批捕、不起诉、不抗诉、不赔偿决定和重信重访等案件开展公开听证，以公开的方式确定案件处理结果，提升检察机关执法公信力，满足人民群众对检察工作知情权、参与权、表达权和监督权；江苏省淮安市清浦区检察院在不起诉案件听证中引入了投票环节，在参与听证的人员听取承办人汇报案件主要事实、证据及法律适用情况后，承办人阐明拟作出不起诉的依据和理由，参与听证人员填写听证评议表，听证评议表的结果直接决定案件实质化的进程；北京市丰台区检察院制定了《不起诉听证制度实施办法》，形成了不起诉听证常态化和制度化安排，通过诉讼参与人充分参与，人大代表和政协委员以及人民监督员充分发表意见，纪检人员现场监督，切实规范和保障公开听证制度的有效实施；黑龙江省穆棱市检察院对拟作出不起诉的23人进行了公开听证，为息诉息访、消除社会不稳定因素构建有效的前置平台。在重庆、河北、浙江等地也都有不起诉听证实践的探索，且都取得了很好的社会效果和法律效果。检察机关对拟作不起诉决定的案件在类型选择集中在存在较大争议且有较大社会影响的案件，符合公开审查条件且无负面清单的内容，通过邀请案外人参与，发表意见、允许公民旁听的途径，听取侦查机关(部门)和犯罪嫌疑人及其法定代理人、被害人及法定代理人、诉讼代理人的意见。对于审查逮捕案件及羁押必要性审查案件，检察机关尚未有统一的办理规则，最高人民检察院《2018-2022年检察改革工作规划》中明确了“建立有重大影响案件审查逮捕听证制度，健全讯问犯罪嫌疑人、听取辩护人意见工作机制”。审查逮捕听证改革被称为是“逮捕诉讼化”，其核心是指三方参与、居中决定，力求程序公开透明和司法办案规范。[2]将审查逮捕听证作为一项司法改革举措，稳步推进，实践中各地探索的路径方式选择也不尽相同，如浙江省嘉兴市南湖区检察院出台了《审查逮捕阶段听证暂行办法》，明确了审查逮捕听证的案件范围和参与主体，同时对启动听证制度的操作程序和听证制度的实施保障做了详细的规定；天津市检察院第一分院制定了《审查逮捕听证办法(试行)》，详细规定了听证程序的启动、办理、处理等内容，确立了审查逮捕听证应当坚持的公正、公开、辩论“三原则”；四川省南部县检察院联合公安局、司法局出台了《关于疑难复杂影响性案件审查逮捕实行听证的实施办法》，通过“五步法”听证审查逮捕案件；福建省长泰县检察院出台《审查逮捕案件公开听证实施办法(试行)》，从公开听证的适用原则、范围、程序及监督等方面细化了审查逮捕案件公开听证程序。羁押必要性审查案件公开听证也在司法实践中逐步开展，如山东省梁山县检察院《梁山县人民检察院办理羁押必要性审查案件规定实施细则》中对于羁押必要性审查案件采用公开审查的方式进行了有益的尝试和探索。刑事检察听证在各地检察机关的司法实践和探索中逐渐发展完善，将刑事检察工作进行诉讼化的程序改革，使得检察机关的权力运行更加透明，通过听取侦查机关、诉讼参与人、辩护人以及社会公众的意见，将侦查机关、诉讼参与人、辩护人以及社会公众融入到检察机关的决策过程中，提升了检察机关形象以及案件办理的公信力，这些司法实践也为刑事检察听证实质化的推进提供了有益的经验和参考。

分析上述各地检察机关的司法实践，在刑事检察活动中运用听证程序主要呈现出以下几个特点：一是听证选择适用的案件类型往往带有终局性。听证主要适用于审查逮捕案件、不起诉案件和羁押必要性审查案件，这三类案件均是刑事检察的主要业务，无论检察机关作出不批准、不起诉、不羁押或相反的决定，对于犯罪嫌疑人、被告人都会产生实质性影响;二是听证制度是检察机关主导的运行机制。听证制度要求的三方参与、居中决定的诉讼化程序改造，其主导权在检察机关，从案件适用范围选择、公开审查程序和内容以及参与听证的人员选择，听证的程序推进和听证结果的有效运用都是检察机关主导的;三是听证制度的参与度更广。例如在不起诉案件听证中，对于证据是否需要出示，最高人民检察院《不起诉案件公开审查规则》规定案件承办人应当根据案件证据，依照法律的有关规定，阐述不起诉的理由，但不需要出示证据，各地的司法实践中，有的地方就对案件证据情况进行了开示，以便听证参与人更大程度地参与其中，让检察权在阳光下运行。有的地方甚至在听证中引入互联网，通过互联网直播方式让更多的人通过网络直观地了解检察工作。

(二)刑事检察听证存在的问题

刑事检察听证虽然已经在大部分刑事案件类别中开展，但各地在不起诉案件、审查逮捕案件、羁押必要性审查案件及刑事申诉案件中开展听证的司法实践经验不尽相同。司法实践中，存在刑事检察听证规范化程度低、刑事检察听证的公众参与度低、听证过度程序化、听证结果的运用不理想等问题。

一是刑事检察听证规范化程度低，其主要原因在于缺乏统一规范的程序操作规则。目前，听证已在行政执法领域和立法领域有了较多的实践经验，司法领域的听证仍在小步探索，全国尚未有统一的立法性规范文件。在司法领域开展的听证，主要集中在刑事申诉案件和民事诉讼监督案件，内容主要规定在《刑事申诉案件公开审查规定》和《人民检察院民事诉讼监督规则(试行)》中。《不起诉案件公开审查规则》虽然规定了不起诉案件公开审查的程序，由于缺乏公开审查的详细程序性规范，具体实践操作上也是赋予各地很大的探索空间。审查逮捕案件和羁押必要性审查案件尚无全国性的规范性文件。《人民检察院审查案件听证工作规定》为检察听证制度提供了框架指引，但各地实践中也是通过出台新的听证工作指引进一步规范听证工作。

二是刑事检察听证的公众参与度低。不起诉案件公开审查是为了听取对案件拟处理的意见，审查逮捕公开听证是为了充分听取对案件事实、证据及逮捕必要性的意见。听证的初衷就是为了听取意见，其必然要求公开性和广泛性，是对存在社会争议且影响较大的案件公开、广泛、充分听取意见的制度安排。然而在司法实践中，很难处理好检察权独立行使与社会公众过度参与的问题，甚至有时为了保证听证的顺利进行最大限度地减少社会公众参与到听证中来。同时，存在听证参加人的选择主观性太强的问题。一般情况下，检察机关可以邀请人民监督员、有关专家、人大代表、政协委员以及与案件有关的人参加，“与案件有关的人”过于主观，实践中也是检察机关主动选择，人员参与的范围尚无统一适用标准。

三是刑事检察听证过度程序化。检察机关在刑事检察听证中处于主导地位，刑事检察办案听证均采用的是案件承办人主持，案件承办人对于刑事检察听证更加注重听证的形式公开透明、程序公正合理，往往出现检察机关即是听证主持人又是听证争议一方当事人的情况，听证客观、公正的中立立场无法准确保障。而且，对于听证的结果案件承办人一般都会有一个预期的结果，听证沦为走过场的形式安排，对于听证记录、报告也会体现出个人意志，甚至对于分歧的处理都没有解决的路径。听证结果仅是作为办案的参考，其参考性的价值定位也决定了对听证结果在案件处理过程中的运用不理想。

四、刑事检察听证实质化的路径分析

刑事检察办案听证实质化在路径选择上存在两种情形：一种情形是高检院出台制定了规范性文件，加之地方各级检察机关自己的细化规定，形成了顶层设计+基层实践的听证实质化路径。例如，最高人民检察院《不起诉案件公开审查规则》+各地《不起诉听证制度实施办法》。另一种情形是各级检察机关选择各自出台听证工作实施办法，通过规范化的文件实现检察办案实质化。各级检察机关在此路径选择上也不尽相同：有的是基于部门职能出台规范性文件开展听证，如天津市的《审查逮捕听证办法(试行)》；有的是检察办案全面听证，不再区分部门职能，实行一体式规范。例如，江苏省《泗洪县人民检察院案件全面听证实施意见》。检察机关内设机构改革的完成，打破了以往职能部门分离的局面，实现集审查逮捕、审查起诉、羁押必要性审查于一体的刑事检察职能部门，在听证实质化路径选择上需要更加契合检察系统职能调整后的需要。《人民检察院审查案件听证工作规定》的出台实现了检察听证制度的初步顶层设计，各地结合实践出台听证工作指导意见及听证工作指引进一步细化了检察听证的路径流程。对于目前听证工作存在的难点和堵点，仍有必要对刑事检察听证的实质化路径予以完善优化。

(一)立法完善检察听证制度

我国是成文法国家，检察听证尚无立法上的明文规定，这导致检察机关开展听证制度归结于检察权的灵活行使，体现为检察机关的一种能动司法工作方式。《刑事诉讼法》及《人民检察院刑事诉讼规则》也仅是规定了听取意见，未在法律条文中明确为听证。认罪认罚写入刑事诉讼法，给公开听证带来了新的路径参考。《刑事诉讼法》在提起公诉阶段规定，检察机关办理认罪认罚案件的，围绕四个方面的事项听取意见。由于认罪认罚案件对公开审查有天然的需求，认罪认罚条款写入刑诉法对检察权的公开运行提出了挑战。从立法层面对刑事检察听证制度予以构建和完善，就需要在刑事诉讼法中明文规定刑事检察听证制度。在立法上对刑事检察听证进行制度设计时，可以只作原则性规定，不必考虑刑事检察各环节的不同职能，采用统一规定一体适用的方式，将听证应用到刑事检察办案的各个环节。

(二)明确刑事检察听证应当遵循的基本原则

原则决定了检察听证机制的具体设置，确立原则才能发挥听证的必要功效。最高人民检察院《不起诉案件公开审查规则》对于公开审查的原则没有做出规定，《刑事申诉案件公开审查规定》规定了依法、公开、公正维护当事人合法权益，维护国家法治权威和方便申诉人及其他参与人原则，《人民检察院审查案件听证工作规定》规定了应当秉持客观公正立场。因此，检察听证可以借鉴上述规定明确刑事检察听证应当遵守的基本原则。首先，检察听证需遵循依法公开原则。依法公开是听证的天然属性，是检察听证顺利开展的前提，同时也是检察公信力的体现。依法公开就要求将检察听证的程序、内容、听证结果予以公开，保障听证参与人充分知晓，允许旁听、邀请有关专家及利害关系人参加，允许媒体采访和报道，使社会公众知晓检察机关作出决定的依据和理由，必要时通过开示证据，消解当事人的对立情绪。其次，检察听证需遵循公平公正原则。检察听证的核心涵义在于公平，这主要体现在保障各方听证参与人的权利，维护各方的合法权益，尤其是注重维护犯罪嫌疑人的合法权益，客观公正对待各方听证参与人，中立地听取他们的意见，以公开促公平，以公平促公正，实现听证效果的最大化。最后，检察听证需遵循质效统一原则。检察案件公开听证是一种诉讼化的改造，其本身就彰显了司法公正，通过高效地解决案件争议问题、消除社会影响，提升案件质量，在兼顾效率的同时，努力追求效果的极致。

(三)规范刑事检察听证的适用范围和程序

规范刑事检察听证的适用范围和程序为刑事检察工作进一步规范化开展提供实质性的路径。一是规范刑事检察听证的适用范围。刑事检察听证的适用范围决定了听证在刑事检察领域应用的深度和广度，但不是所有的检察案件都需要适用听证，检察机关有限的办案力量也不允许听证的适用范围无限扩大，限制检察听证的适用范围很有必要。检察系统内设机构改革的完成为全面适用检察听证制度提供了可能，适用范围的科学化界定能够为社会公众参与检察权运行提供一条制度化的途径。因此，刑事检察听证的内容可以设置合理的限制，采用正面选取加负面排除的方式确定适用的案件范围。二是规范细化刑事检察听证程序。为了保证社会公众有效参与司法，检察听证的程序设计必须充分体现听证制度的原则。总结各地检察听证的实践经验，刑事检察听证可以通过细化程序设计，使得刑事检察听证逐步展开，从听证启动、告知等前期的准备，到召开听证会、汇总听证结果，再到听证结果使用情况告知，全流程体现刑事检察听证公开、公平、公正。

(四)强化刑事检察听证的实践应用

各地检察机关都陆续在探索刑事检察听证的方式和方法，有些试点地区已经取得了可复制推广的经验，然而就刑事检察听证制度的规范性仍需要大量的实践进行检验。如在审查逮捕案件中引入听证，既拓宽了检察机关获取信息的渠道，又增加了案件审理的公开透明度，还增进了审查逮捕决定的公信力。[3]但是，实践中，审查逮捕案件公开听证的案件多是新闻媒体报道的少数亮点，而非全面适用的制度规范。因此，刑事检察听证仍需要大量的司法实践，在司法实践的应用中强化完善制度性安排，使得刑事检察听证逐步完善。

(五)完善刑事检察听证救济机制

刑事检察听证的结果作为办案的重要参考，检察官最终依此参考依法作出决定后，也仅是形式上终结了案件进程，体现在法律效果上就是不批捕、不起诉或者不羁押等，并未对案件的实体性作出最终决定。目前，对于听证结果意见分歧较大的案件，听证参与人如对检察机关依照听证结果作出的处理决定不服，尚无救济的机制，极易引发新的矛盾和冲突，有必要在刑事检察听证制度上设置对听证结果不服的复议复核程序。

新时代刑事司法体制改革的需要，对检察权的行使提出了新的要求，探索检察办案公开审查机制能够迅速回应社会公众对于公开的需求，提升检察机关良好形象和公信力。刑事检察听证已在各地的司法实践中逐步探索完善，成功的司法经验为检察听证制度的设立提供了可供选择的方式，检察机关内设机构改革的完成，为一体化建立完善检察听证制度提出了更高要求，检察部门一体化适用听证能够解决案件争议、化解社会风险，取得良好的效果。刑事检察听证制度系从制度上引入外部监督方式，能够助推检察机关能动司法，促使检察机关权力运行更加公正透明。