人口老龄化的法治应对路径

2022-02-04张腾

山西省政法管理干部学院学报 2022年3期

张腾

(渤海大学纪律检查委员会，辽宁锦州 121013)

进入21世纪20年代，全球人口老龄化进程显著加快且不可逆转。中国作为世界老年人口最多的国家，已快速步入“未富先老”和“未备先老”的艰难境地，人口老龄化已然成为我国今后一段时间内的基本国情。面对这一百年未有之大变局，各种忧虑接踵而来。有“人口老龄化使得人口红利……正在渐渐变酸”的忧虑，[1]有“人口老龄化或将导致科技发展减弱”的忧虑，更有“文明趋于消亡”的过度忧虑。然而“塞翁失马，焉知非福”，应运而生的养老经济蓬勃发展。从本质上讲，人口老龄化机遇和挑战并存，并没有好坏之分，老龄化趋势是人口再生产模式转变和人类文明进步的结果。[2]然而，无论是看好或是唱衰，我国的人口老龄化问题需要被严正对待。面对人口老龄化对国家治理现代化提出的新课题，党和国家提出了积极应对人口老龄化的国家战略。人口老龄化下的社会转型，法治作为现代社会治理的基本方式和手段，亦不能置身事外，需要对人口老龄化这一深刻变革积极应对。

一、人口老龄化法治应对的理论支撑

法治为何以及如何回应当下社会关切与现实问题，是我们必须要回答的问题，由此解构人口老龄化法治应对的理论支撑是回答问题的先行。以理论视角观之，人口老龄化的法治应对是回应型法理论的必然要求。回应型法理论产生于20世纪60年代社会急剧变革的美国，美国法社会学和制度学派代菲利佩·诺内特和菲利普·塞兹尼克直面社会现实，以法律与社会的关系为参照，把法律秩序划分为压制型法、自治型法、回应型法三种类型，试图寻找解决社会危机的法律对策。[3]尽管作者并未明确地界定“回应型法”的概念，但其对“回应型法”的特征有着详细的论述。[4]他们认为，回应型法具有开放性品格，能够回应社会对法律的需求变化；回应型法强调法律实施机关通过进行法律推理和法律解释行为顺应社会变革，既保持法律的稳定性又具有适应性；回应型法是以问题为中心进行制定和修改，紧扣问题解决的实践需求。[5]回应型法理论的核心范畴围绕“回应问题”展开，积极回应社会需求，强调公民的主体性参与，在进行人口老龄化的法治应对研究时，应当进一步挖掘回应型法理论的核心价值，使回应型法理论为人口老龄化的法治应对发挥重要的指导作用。其一，回应型法理论所主张的“回应导向”,能够为新时代人口老龄化的法治应对提供方向指引。其二，回应型法理论强调法律在保持自主稳定的同时要顺应社会变革潮流，这与人口老龄化转型时期的法治变革具有天然的契合性。其三，回应型法理论的核心特征,如法律应积极能动地回应社会、法律推理和法律解释的观点能够为人口老龄化的法治应对提供新的思路。

二、人口老龄化法治应对的必然性

(一)人口老龄化的法治应对是国家治理现代化的必然要求

我国自20世纪70年代开始推行以“晚婚、晚育、少生、优生”为基本要求的计划生育政策，1980年转变为实行独生子女政策。独生子女政策实施期间，国家治理模式表现为典型的运动式治理，通过在短时间内集中行政资源达到控制人口增长的政治任务，以提高政府治理的有效性。运动式治理的过程中，各级领导干部在强大的体制压力下默许、纵容甚至鼓励强迫命令和暴力强制。[6]社会抚养费与落户挂钩，影响“超生儿”的入学、就医等权利，社会抚养费的征收异化为腐败的工具，治理的有效性饱受争议。随着人口结构、新生儿出生率等因素的改变，2016年1月我国宣告全面放开二胎，终结了实施35年的独生子女政策。人口政策的调整是对国家治理体系和治理能力的一次大考，围绕独生子女政策所设计的制度和治理方式已不能适应人口国情的深刻变化。人口老龄化背景下的国家治理不仅关乎民生福祉，更关乎整个国家的人口安全和社会稳定，是一项久久为功的事业，不可能毕其功于一役，探索人口老龄化背景下治理模式的转变是完善新时代国家治理的必然要求。习近平总书记指出“推进国家治理体系和治理能力现代化，当然要高度重视法治问题”。[7]人口老龄化背景下的国家治理也应当重视法治问题，法治具有固根本、稳预期、利长远的保障作用，而人口老龄化背景下的国家治理同样需要固根本、稳预期、利长远政策和手段的支持。人口老龄化社会的治理作为国家治理的重要组成部分，需要法治有所作为。由此来看，人口老龄化背景下的国家治理需求与法治的基本属性具有互相契合的现实合理性。因此，充分运用法治思维和法治手段介入人口老龄化背景下的国家治理，能够厚植国家治理的基石。

(二)人口老龄化的法治应对是依法治国的应有之义

十八届四中全会提出，全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。(1)中国共产党中央委员会十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。人类社会在发展的过程中一直贯穿着不同的利益诉求和价值冲突，进入人口老龄化社会这一转型期，利益诉求和价值冲突会更加凸显和错综复杂，这些冲突具体表现为家庭代际矛盾逐渐外化、赡养和继承问题突出、老年人社会参与引发的纠纷加剧等。法律是平衡和协调不同利益和价值冲突的首选权威性工具，通过确立各方可接受的行为规范和边界来调整权利、义务关系，搭建不同利益诉求对话的平台，将利益冲突限制在一定范围之内，引导各方合理表达利益诉求并使之有序化，以满足不同利益主体对行为可预期的、长期和稳定的要求。中国特色积极应对人口老龄化道路需要在法治轨道内推进，把法治思维和法治方式贯穿于治理的始终，使法治成为常态的社会管理方式，规范人际行为和关系，实现人口老龄化社会的规则之治。

(三)人口老龄化的法治应对是贯彻习近平法治思想的实践要求

习近平法治思想凝聚着中国共产党人在法治建设长期探索中形成的经验积累和智慧结晶，人民性是习近平法治思想的鲜亮底色。[8]习近平法治思想强调人民是依法治国的主体和力量源泉，强调全面依法治国必须坚持人民主体地位，强调深入推进全面依法治国必须坚持以人民为中心。[9]我国即将迈入深度老龄化社会，老年人是一个日益庞大的群体，新时代背景下老年人群体对美好生活的法治需求只增不减，法治建设因时而发展、因势而完善，应当有效回应时代变迁和老年人的要求期待。新时代的法治建设需要关注老年群体的需求，为老年人提供多样化、个性化、多层次、高品质的法律服务和法治保障，突出老年人对建设法治国家、法治政府和法治社会的满意度，彰显“人民至上”的价值理念。

三、人口老龄化法治应对的现实之需

(一)保障老年人权益的需要

据统计，我国60岁及以上人口超2.64亿，占全国总人口的18.7%，人口老龄化程度进一步加深。[10]伴随我国人口老龄化程度持续加深的是，涉老案件数量不断增多、案件类型日趋多元。农耕文明自然经济时代家庭养老是普遍的养老模式，儒家传统孝道文化以及封建统治者所缔造百善孝为先的传统观念根深蒂固。近代以来，传统孝道思想被视为封建专制统治的工具受到猛烈批判，孝老氛围在城市化的进程中日渐式微，传统的养儿防老伦理观念出现动摇。加之我国家庭结构日趋小型化与核心化，社会流动性造成老年人与成年子女空间距离的远隔，家庭养老的社会功能不断弱化，涉老赡养纠纷日趋增多。随着第一代独生子女的父母逐渐老去，一对夫妻赡养四个老人成为常态，成员居住的离散化和高节奏的生活工作压力使得独生子女家庭在父母养老问题上力不从心。面对养老困局，部分老年人选择进入专业的机构养老。商家嗅到养老市场的商机后，借助国家鼓励社会力量兴办养老机构的政策东风，各类养老机构拔地而起。然则我国法律在机构养老服务规定的法律空白增加了养老机构的经营风险。预付型养老产品、保健产品、智慧养老产品监管的缺乏，“暴雷”“跑路”收割了老年人半生积蓄，留下的是无处安置的晚年和被骗后的愤懑自杀。工业化和城市化推动农村青年人向城市转移，农村留下大量独守“空巢”的老年人，缺乏精神赡养的“空巢老人”孤独抑郁或选择自杀。除了老年人被侵权和被诈骗案件层见迭出之外，受制于辨认能力和控制能力下降、法律意识淡薄的影响，老年人刑事犯罪案件也呈增长态势。

(二)构建老年友好型社会的需要

法治的真实需求来自于社会。《中共中央国务院关于加强新时代老龄工作的意见》明确提出要着力构建老年友好型社会。老年友好型社会以为老年人营造友好的社会环境为核心，是积极应对人口老龄化的必由之路。构建老年友好型社会，北京、广东、江苏等省份已先行一步，从强化健康支持、智能应用、交通出行、家庭的适老化及无障碍改造等关键环节发力。然而，构建老年友好型社会需要“软硬兼施”，不能忽视社会软环境建设。软环境一般是指国家(地区)政府管理水平、人文环境、法治环境、对外开放程度等非物质环境。[11]法治环境是社会软环境建设的重要组成部分，构建老年友好型社会需要“良法善治”的助推。国家通过制定良法配置不同群体、不同个体之间的权利和义务，划定法律边界并由强制力保障实施，可为老年人提供一个安全有序的社会秩序，同时通过对人身权和财产权的确定性保护消除老年人的不安全感，防止老年人处于对未来不祥的忧虑之中。

四、人口老龄化的法治应对路径

(一)建立完备的法律规范体系

日本作为全球老龄化程度最严重的国家之一，面对人口老龄化带来的治理挑战，日本已经形成了较为完善的老年人权益保障法律体系。例如，被称为“老人宪章”的《老人福利法》，保障老年人就业的《老年人就业稳定法》，涉及老年人社会保障的《介护保险法》《老人保健法》《国民年金法》等，为老年人老有所养、老有所依撑起了法律制度“保护伞”。审视我国关于老年人权益保障的法律规范现状，目前仅有一部专门性的法律——《中华人民共和国老年人权益保障法》(以下简称《老年人权益保障法》)，各省市针对这一法律制定了地方性法规。2021年实施的《民法典》从设立居住权、确立意定监护制度、新增遗产管理人制度等方面完善了对老年人权益的保护，但仅有这些立法还远远不够。实践中机构养老、老年人再就业、延迟退休、政府购买养老服务等问题都亟需法律规制。中国人口老龄化的法治应对需要科学制定涉老法律法规。首先，可通过修改《老年人权益保障法》弥补现有法律存在的赡养模式规定单一、法律条文较为原则、法律责任规定模糊等问题。其次，可考虑在各省市就老年人社会参与、社会救助、再就业等亟需立法解决的问题进行地方立法试点，通过分析和解决试点过程中发现的问题，积累成熟经验，等条件成熟时整合并借鉴域外立法经验，逐步建立完善关于老年人社会参与、社会救助、再就业等方面的专门法。人口老龄化法治应对的立法目标是形成以《老年人权益保障法》这一基本法为基础，以老年人专门法为核心，其他涉老规范为补充的法律体系。

(二)建立高效的法治实施体系

政府是法律实施的重要主体。在人口老龄化法律规范的实施上，承担着不可推卸的主导责任。公共经济学原理认为，在市场决定资源配置过程中往往会存在缺陷或市场失灵，而政府的主要作用就是通过“看得见的手”来调控失灵，确保资源公平有效地配置。养老服务产业投资成本高、回收周期长，民营企业等社会力量参与热情低。与此同时涉老产品骗局不断，“坑老”诈骗花样百出。政府这只“看得见的手”需要发挥以下作用：一是引导养老服务产业合理布局。各地政府应在充分调研了解养老市场现状的基础上，制定具有前瞻性的养老产业规划，利用政策支持、税收优惠、财政补贴、土地供给等激励手段，引导养老服务产业合理布局，推进居家养老、社区养老、机构养老一体建设，激发养老市场社会主体的供给能力，补齐养老服务短板。二是强化对养老市场的监管。监管部门要加强合作型监管体系建设，实现对养老机构的全过程监管。积极与第三方评估机构、老龄协会展开合作，建立并完善养老居家上门服务、社区养老设施的标准体系。三是和企业合作探索开发养老心理健康服务设备和产品，关注老年人心理需求，加强对老年人心理危机干预的专业化。

(三)建立有力的法治保障体系

1.完善人口老龄化社会的司法保障机制。老年人司法保护水平是衡量一个国家司法文明程度的重要标志，人口老龄化社会老年人的权益保障需要伸出司法之手。首先，要推动涉老案件审判工作的理念的创新。涉老案件一个明显的特征是案件主要集中在离婚纠纷、赡养纠纷、继承纠纷、分家析产纠纷等家事纠纷领域，纠纷掺杂着复杂的情感纠葛，关系到老年人晚年的幸福生活和家庭关系的和睦，因此法院在处理涉老案件时应秉持疗愈式的柔性司法理念，不止寻求化解涉老矛盾纠纷，更寻求家事关系的修复。其次，应设立专门的老年法庭，建立适老型诉讼服务新机制，优化立案、证据收集、庭审等流程，建立差异化识别系统，根据老年人的年龄、身体健康、文化水平等诉讼能力评估分类，为其提供个性化的诉讼服务。再次，建立健全涉老纠纷多元化解决机制，动员老龄协会、村民委员会或居民委员会等共同参与，尽量用非诉方式化解涉老纠纷，最大限度地节约司法资源。最后，要构建老年人维权公益诉讼制度。科技创新带来生活天翻地覆的变化，移动支付、医院挂号、景区预约等都只能在网络操作，数字化、智能化时代给人们带来便利的同时却难住老年人，侵害了老年群体的权益，且这种侵害具有受害人数多、受害时间持续等特点，同时老年人维权成本高、维权效果差，导致老年群体难以跨越数字鸿沟。老年群体的健康成长涉及根本性的公共利益，因此可考虑通过构建老年人公益诉讼制度来聚焦老年群体的权益保护。

2.推动老年法学研究的繁荣。较之我国人口老龄化日趋严峻的客观事实，对于老龄化问题的专门性法学研究还是一片刚有触及、尚未系统开拓之地。全国高校设立老龄社会法治问题研究基地的仅有西北政法大学、辽宁大学和广东财经大学三所高校，全国58所法学一级学科博士点授权高校也仅有辽宁大学开设了老年教育与老年法学专业。老年法学的现有研究缺乏有效对话和理论整合，研究力量薄弱，智力成果不足，不能满足人口老龄化的迫切需求。理论研究是问题应对的源头活水，因此强化老年法学的理论研究是人口老龄化法治应对的关键一招。高校和科研院所肩负着服务经济社会发展的历史使命，面对人口老龄化社会对法学理论研究的急切需求，高校和科研院所应凭借其在知识、人才、智库等方面的鲜明优势，强化以涉老问题为导向的法学应用研究，加强人才供给，为涉老立法和实践提供服务支撑，推动老年法学研究的创新与繁荣。