检察机关司法警察参与公益诉讼若干问题探析

罗 伟,田 诚,张海鹏

(重庆市巴南区人民检察院，重庆 401320)

随着国家监察委员会的正式成立，检察机关职务犯罪侦查职能随即剥离，司法警察的职能职权面临转变契机。如何进一步完善检察机关司法警察的职能、职责划分，成为司法改革过程中的一大议题。2015年中央全面深化改革领导小组第十二次会议就审议通过了《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》，明确提出探索建立检察机关提起公益诉讼制度。2018年，最高人民法院、最高人民检察院又审议通过了《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，检察机关代表国家提起公益诉讼制度的全面推开与检察机关职务犯罪侦查职能剥离两个节点的交汇，在给检察机关司法警察带来组织解构、职能职权较大调整的同时也带来了职权拓展的契机。2021年一些省级检察机关出台了支持司法警察强化建设的意见建议，更是对检察机关法警队伍建设注入一剂强心针。文章将在检察机关司法警察参与公益诉讼活动职责拓展的理论基础、法律基础、参与公益诉讼调查程序的具体内容等方面展开分析。

一、检察机关司法警察职权与公益诉讼调查程序需求存在契合点

检察机关司法警察属于专业性警察队伍之一，其分类源于社会管理精细化的需要并伴随社会管理秩序的完善而发展。无论是一般意义上的警察还是特定社会机构或者司法机关内肩负特定职责的警察，均具有从事社会管理、维护社会秩序之一般义务及职责。《人民检察院司法警察条例》(以下简称《条例》)于2013年1月16日经最高人民检察院第十一届检察委员会第84次会议审议通过，并于同年5月8日由最高人民检察院印发。《条例》分为总则、职权、组织管理、警务保障、附则五章共计33条。第二条规定人民检察院司法警察是中华人民共和国人民警察警种之一，依法参与检察活动；第二章又对检察机关司法警察的职权进行了规定，明确检察机关司法警察具有保护人民检察院直接立案侦查案件犯罪现场，执行传唤、拘传、协助执行监视居住、拘留、逮捕、协助追捕在逃或者逃脱的犯罪嫌疑人，参与搜查、提押、看管犯罪嫌疑人、被告人和罪犯，送达有关法律文书、保护出席法庭、执行死刑临场监督检察人员安全以及协助维护检察机关接待群众来访场所秩序和安全，参与处置突发事件等职权。

《条例》所规定的上述司法警察的职权与公益诉讼调查程序的开展之间具有协调性。例如，公益诉讼的开展包含现场调查、证物提取、证物保护、现场看护、法律文书送达、协助出庭等内容，其与检察机关司法警察职权存在较大比例重合之处。因此，在司法警察的职责与公益诉讼调查程序的需求方面，不存在检察机关司法警察参与公益诉讼的较大障碍。另外，公益诉讼受理的案件范围涉及环境污染及食品安全等领域，必然与社会公益之间具有紧密关联性，其维护社会公益的价值理念与司法警察维护检察机关场所秩序以及社会秩序的职权方面亦存在较强契合性(见表一)。

表一 检察机关司法警察的职权与公益诉讼调查程序的需求对比

二、检察机关司法警察的职权内涵与公益诉讼的内在价值相契合

2018年3月2日，最高人民法院、最高人民检察院颁布实施了《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(以下简称解释)，全文共计27条且首次对公益诉讼的任务、原则、受理案件类型以及诉前程序等内容做出明确规定。虽然《解释》的内容为公益诉讼的开展指明了方向，但该《解释》也仅阐明了开展公益诉讼在技术层面的规则，仅对公益诉讼针对何种对象以及如何展开诉讼进行了明确，其对公益诉讼内涵的诠释并未在《解释》中集中体现。笔者认为，公益诉讼的内在价值，即开展公益诉讼的社会价值从根本上决定了公益诉讼与检察机关其他部门尤其司法警察产生关联的必然性。一方面，公益诉讼针对的是涉及公民利益的宏大领域，之所以需要由检察机关提起公益诉讼，缘由在于“公地悲剧”的存在，在公共利益处于无人管理状态时，社会个体可能存在损害公共利益的行为。因此，需要在司法警察的协助下更好开展公益诉讼的制度建设。另一方面，检察机关司法警察的职权划分，体现出其具备“公地维护者”角色，在面对公共利益的损害时，人民警察理应冲在维护社会利益第一线，这是人民警察内在职权价值所决定的。因此，检察机关司法警察作为我国法定警种之一，理应参与公益诉讼并为公地悲剧的规制做出自身的贡献。

三、检察机关司法警察参与公益诉讼与检察权发展的新形势相适应

随着检察机关职务犯罪侦查权的剥离，我国的国家权力架构发生了重大调整，检察机关检察权在国家权力架构嬗变中向何处去成为新时代的重要课题之一。深入推进检察体制改革，一方面需要党的大政方针的指导，另一方面也需要检察机关自身的微观改革，检察机关司法警察参与公益诉讼即体现后者特征。宏观方面，我国检察机关检察权作为国家的法律监督权之定性在未来不会有较大转变，公益诉讼法律监督权之刚性实现需要在制度安排中注入人的活力因素，检察机关司法警察抽身于职务犯罪侦查后参与公益诉讼各程序将会为公益诉讼目标、价值的实现提供保障。因此，在公益诉讼重塑检察权与国家其他权力机关关系的同时，也是实现检察机关司法警察自身价值重新定位的重要契机。在微观层面，由于国家权力机构职权的新变化不可避免会造成检察机关具体工作内容的变更，公益诉讼的开展即为其具体体现。同时，检察机关自身经历了从“一般监督机构”向“专门监督机构”的转变，[1]公益诉讼则是专门监督的具体体现之一，也需要检察机关司法警察的辅助。因此，在公益诉讼的开展过程中引导检察机关司法警察参与其中，将会起到较大助力作用，也是检察机关司法警察自身顺应检察权发展形势的需要。

四、检察机关司法警察参与公益诉讼与公益诉讼调查程序之拓展相协调

2018年《解释》第六条规定，人民检察院办理公益诉讼案件，可以向有关行政机关以及其他组织、公民调查收集证据材料，有关行政机关以及其他组织、公民应当配合，需要采取证据保全措施的，依照民事诉讼法、行政诉讼法的相关规定办理。上述规定在拓展检察机关公益诉讼职能责任范围的同时，也面临较多困难，而化解公益诉讼调查程序难题的突破口可从检察机关司法警察的职务活动中予以寻求。首先，2018年关于公益诉讼调查程序的《解释》规定没有更为细化的相关文件，在面对被调查主体，例如行政机关、有关其他社会组织以及公民不配合调查、甚至为调查设置障碍时如何处置缺乏应对策略。笔者认为，针对被调查主体不配合的状况，从节省人力、物力、政策资源的角度考虑，检察机关司法警察可以填补执法辅助调查的空缺。在面对被调查主体不配合调查或者蓄意破坏相关证据的情况下，可以运用法警力量强化公益诉讼执法调查的刚性力度。其次，公益诉讼调查程序的证据生成特点决定了诉前证据保全的必然性，在调查过程中产生的证据需要进行保全，其保全的方式、方法、具体措施可资依鉴的力量仍然可以充分考虑法警的职责内容，在证据保全过程中可确定具体法警责任并强化证据保全意识，防止证据丢失。同时，检察机关司法警察的参与对降低证据被毁坏、篡改的风险也将起到较大作用。最后，公益诉讼调查过程中可以采取的调查措施是有限的，尤其是在专业性的环境污染等案件办理过程中，对于那些有毒有害污染固废无法采取查封措施时也可以充分发挥检察机关司法警察的作用，以保障公益诉讼调查措施的适当运用，为公益诉讼的正常开展奠定坚实基础。

总之，在职务犯罪侦查职能剥离后，检察机关司法警察保留的职权、职责可以与公益诉讼的调查程序充分结合，在为公益诉讼调查程序内容拓展提供支持的前提下，切实体现司法警察本身的职能职责以实现检察机关法律监督权的价值。

五、检察机关司法警察参与公益诉讼需要法律规范的体系化修改

“令出法随”是法治国家的重要特征。我国在建设社会主义法治国家进程中，注重法律规范的制定及其指导作用。在检察机关司法警察参与公益诉讼过程中，虽然法警的职责与公益诉讼之间存在天然协调关系，但在具体实施及操作层面，还需顶层法律的修改制定与完善。首先，在《刑事诉讼法》第五章中可以专章规定公益诉讼程序的提起规则，并加入司法警察参与公益诉讼证据保全、协助调查的相关内容，在顶层法律制定中将人民检察院司法警察参与公益诉讼制度的相关内容进行固定。其次，在具体的规范制定层面，在《条例》的修改制定中，具体可以将本文第一部分表格中的对照内容一一进行梳理并加以细化，进一步破除检察机关司法警察参与公益诉讼调查程序的微观障碍。同时，司法警察能否顺利参与公益诉讼制度建设，除对《条例》进行修改之外，还应注重公益诉讼各类规范性文件之间的协调，从法律法规制定的源头协调两者之间的关系。另外，检察机关司法警察的职能特征与审判机关司法警察相比其明确性较弱，自职务犯罪侦查职能转隶后，其职能特征进一步弱化。因此，检察机关司法警察也应注重自身角色转变，充分发挥主观能动性，在未来警察相关法律修改制定的过程中，明确检察机关司法警察自身定位以及评价机制，以利于其积极参与公益诉讼各方面调查工作。

结语

新时代对检察机关司法警察工作提出新要求，随着公益诉讼调查工作的普遍展开，各地司法警察参与公益诉讼的案例涌现，检察机关司法警察在参与公益诉讼调查、证据收集以及协助维护执法秩序等方面发挥了较大作用。据统计，2019年至2020年以来，山东省检察机关法警部门共参与办理公益诉讼案件753件，出警1600人次，凝聚了监督合力。因此，检察机关司法警察应顺应检察机关职权转变大势，积极发挥主观能动性为公益诉讼制度的构建作出应有贡献。