行政非诉执行案件的检察监督路径

蒋 毅

(重庆市江津区人民检察院,重庆 402260)

行政非诉执行，是指公民、法人或其他组织既不向人民法院提起行政诉讼，又不履行行政机关作出的具体行政行为，行政机关向人民法院提出执行申请，由人民法院采取强制措施，使行政机关的具体行政行为得以实现的制度。行政非诉执行活动，作为检察机关行政法律监督的重要内容，具有完善对行政权的法治监督，促进司法公正，保障公民合法权益等多重法治价值，丰富了检察机关法律监督活动的内涵和实践。

一、检察机关对行政非诉执行案件进行监督的意义

人民法院在行政机关提出申请后，应当对行政机关的申请进行审查，以确定行政机关的申请是否符合行政非诉案件的执行条件。检察机关作为国家专门的法律监督机关通过对行政非诉执行活动的法律监督，促使人民法院的审查更加客观、公正。

(一)检察机关对行政非诉执行案件进行监督是保障司法客观公正的必然要求

行政非诉执行牵涉众多利益关系，情况情形复杂，人民法院在对行政行为司法审查过程中，要承受巨大的压力，检察机关依法履行法律监督职能，监督法院非诉行政活动的执行，确保法律监督权、审判权、行政权各司其职、相互配合。有学者指出，在行政诉讼中，检察机关监督职权尤其是对行政诉讼被告的监督，在监督范围上无须严格遵守职权法定，在监督公权力方面，即使没有法律明确规定，检察机关仍然可以就追究违法违纪责任向有关机关提出检察建议。[1]在行政非诉执行活动中，检察机关通过监督审判机关的执行程序，有效防范执行活动的权力滥用或不作为等问题，以维护司法权威和公信力。

(二)检察机关对行政非诉执行案件进行监督是保障依法行政的必然要求

行政非诉执行监督是行政检察的重要内容，监督行政非诉执行活动，是检察机关在履行职责中发现行政机关能否依法行政的必要途径。检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正。(1)参见《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》规定(2014年10月23日)。有学者认为，行政非诉执行检察监督的直接对象是人民法院，但是此种监督必然涉及行政机关，行政机关无疑构成了行政非诉执行检察监督的间接对象。

(三)检察机关对行政非诉执行案件进行监督是保障公民合法权益的必然要求

行政非诉执行案件的被执行人，相对人民法院和行政机关，处于弱势地位，公民、法人或者其他组织在法定期间对被执行的具体行政行为不起诉，并不意味着该具体行政行为合法有效。检察院担负着保证法律正确实施和监督行政机关依法行使行政职权的职能，如果人民法院强制执行存在明显违法的具体行政行为，显然损害公民的合法权益，危害司法权威和公信力。监督行政非诉执行，实现司法的客观公正，从而使公民的合法权益得到有效保护。

二、检察机关对行政非诉执行案件的法律监督机制

由于人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督，行政非诉执行活动又是法院承担的一项重要任务，检察机关加强监督法院依法受理、裁定、执行行政非诉执行案件，对于保障行政行为执行到位十分必要。检察权的介入，在行政非诉执行领域形成行政机关、法院、检察机关三方相互监督、相互制约的三元关系，对于促进依法行政、公正司法和丰富拓展行政检察职能都具有重大意义。[2]

(一)分类监督机制

由于行政非诉执行监督对象包括人民法院、行政机关和行政非诉执行被执行人，检察机关监督的重点、方式和内容各有不同，如对法院，主要是围绕执行裁定、执行措施和执行行为的监督，法院执行对象是否超出非诉执行内容，裁定执行后，是否依法及时执行；对行政机关的监督，主要是针对具体行政行为的合法性的监督，通过审查行政决定的合法性，监督政府依法行政；对行政非诉执行案件被执行人的监督，通过执行过程的参与，督促被执行人配合人民法院执行，确保被执行人及案外人的合法的人身权、财产权的合法权益。

(二)协调配合机制

行政非诉执行监督的目的是保障案件当事人的合法权益，保障国家和社会公共利益，保障司法的权威和法律的正确实施。检察机关要树立双赢、多赢、共赢的理念，加强与人民法院的协调配合，积极参与人民法院对非诉案件的执行，支持人民法院对失信老赖的制裁和打击；要加强与行政执法机关的协调配合，对行政机关的正确履职行为，要积极支持，督促非诉案件被执行人在案件执行前，自动履行义务；要加强与监察委的协调配合。对提出检察建议后，相关部门不履职，懈怠的以及在非诉案件执行监督中，发现的国家公职人员违法违纪、贪污渎职的线索，移送监察委，依法依纪办理。如浙江省委办公厅就出台意见要求，政府及其部门要加强对检察机关法律监督工作的支持，依法落实、及时回复检察建议，依法依规配合做好提供案件材料、鉴定评估、调查取证、应诉出庭等工作。监察机关要加强与检察机关的工作衔接，法院、公安机关、刑罚执行和监管机构要自觉接受并积极配合检察机关的法律监督工作，依法办理检察机关监督的案件等。[3]

(三)同步审查机制

为不干预法院执行，检察机关通常都是事后监督，如果发现执行错误，纠正起来就难以保障案外人或当事人的合法权益。行政机关申请行政非诉执行同时，可以将行政非诉执行申请同时抄报检察机关，法院审查的同时，检察机关同步介入审查，避免事后监督造成的时空差异，如果法院、检察院行政非诉执行意见不一，可以联合会商，妥善解决认识分歧，从而提高执行效果，促进司法公正。同时，行政非诉执行案件，当事人之所以不复议或不提出诉讼，就有各种考量。其中的因素往往比较复杂，法院要承受来自政府的压力，使得在审查行为合法性的过程中，难以坚守司法的客观公正，即使发现错误，也要绿灯放行，检察院的参与，客观增加了司法机关的抗压能力，确保公正的最后防线。

(四)系统整合机制

系统整合是指检察机关要善于依托检察办案一体化机制，加强与公诉、刑事执行等检察部门的横向配合和不同层级、区域检察机关之间的整体协作。[4]要充分发挥上下一体的领导优势，下一级检察机关发出的检察监督意见或检察建议，要报告上一级人民检察院，上一级人民检察院认为正确的，要支持下一级人民检察院工作，督促检察监督意见或检察建议的落实；认为不正确的，要撤销或改变检察监督意见或检察建议。检察院要成立行政非诉执行监督领导小组，各部门要积极介入和参与，齐抓共管，要探索建立行政诉讼监督、行政公益诉讼、刑事公诉的多元化衔接机制，利用可以同时追究刑事、民事和行政责任的优势，整合司法资源，增强检察机关监督合力。[5]

三、完善行政非诉执行案件的检察监督路径

(一)检察机关对行政非诉执行案件中相关行政机关的监督

由于行政非诉执行是在具体行政行为作出后，没有在法定时间提出行政复议或行政诉讼的案件的当事人，其救济渠道已经丧失，即使检察机关发现行政行为有误，需要更正或撤销，当事人也不能再对原行为提请复议或诉讼，因此，检察机关建议行政机关撤销或变更原具体行政行为，就是对当事人唯一的救济途径。

检察机关在收到申诉后，应及时审查行政机关是否按照“正当程序”“处罚与教育相结合”“过罚相当”原则尽到了谨慎义务。检察机关对具体行政行为的审查主要是书面审查，对重大案件，也可公开审查，邀请人大代表、政协委员及法律政策专家参与听证。具体应审查：行政诉讼时效是否逾期；作出行政行为的证据是否确实充分；行政决定程序是否合法；行政决定是否符合比例原则。

1.对行政决定代履行的审查。代履行主要适用于该行政法义务，属于可以由他人代替履行的作为义务，在行政强制法中，代履行有严格适用条件限制，如排除妨碍、恢复原状等行政决定，当事人不履行，已经或将导致危害交通安全、环境污染或破坏自然资源的后果。如果没有特定执行对象，没有出现特定后果，特定的委托对象，则不得代履行。因此，检察机关要重点审查代履行程序是否合法，代履行是否以书面形式事先催告，委托第三人是否有利害关系，行政机关是否通知当事人，代履行是否有暴力、胁迫或停止供水、供电、夜间、法定节假日执行等其他非法方式。对强制拆除违法建筑等代履行，要监督行政机关是否进行公告、当事人是否在规定期限内提起复议或诉讼，是否自行拆除等。

2.对行政决定执行罚的审查。执行罚主要适用对当事人加处罚款或滞纳金，为防止实践中出现天价滞纳金，检察机关要重点审查执行罚是否符合比例，是否超出被执行人的承受能力和限度，尤其有罚款处罚的情况下，义务人不按期缴纳罚款，根本在于无钱可交，如果连罚款都无法交付，执行罚更等于雪上加霜，要建议变更为其他处罚措施。同时，还要审查行政机关是否直接把查封、扣押的财物直接没收，抵缴罚款。

3.对行政决定直接强制的审查。由于直接强制可能损害义务人的合法权益，检察机关要重点审查行政强制措施的强度，评价执法效果，评估社会风险，研判社会维稳因素。如果使用间接强制能达到义务履行目的或效果更好，可以建议行政机关改变强行政制措施。

(二)检察机关对行政非诉执行案件中人民法院的监督

检察机关监督人民法院行政非诉执行目的在于维护司法的权威和严肃,监督对象是法院的执行裁定；执行措施；执行行为。人民检察院认为人民法院在行政案件执行活动中可能存在怠于履行职责情形的，可以向人民法院发出《说明案件执行情况通知书》，要求说明案件的执行情况及理由，对于当事人申请的执行监督案件，人民检察院认为人民法院执行活动不存在违法情形的，应当作出不支持监督申请的决定。(2)参见《人民检察院行政诉讼监督规则》规定(2021年4月8日通过，9月1日起施行)。

1.对人民法院执行裁定的监督。重点审查法院对行政非诉执行的裁定的程序是否合法。对行政非诉执行案件是否有管辖权；是否违背专属管辖；申请立即执行非诉案件是否属于情况紧急；对强制执行申请是形式审查还是实质审查，进行实质审查的，是否组成合议庭，是否听取行政机关和被执行人的意见；对不予受理的，行政机关是否向上一级法院提请复议；行政机关是否有强制执行权，申请执行的事项是否属于法院执行的范围；法院作出裁定的期限是否逾期；对行政裁决权利人的申请，提供执行担保没有，准予执行裁定是否送达当事人，法院作出裁定后，是否及时执行等情形，如果法院对行政行为应当不予执行而作出执行裁定的；或是应当执行而不予执行的，检察机关对法院提出检察建议，要求说明不予执行或是执行的理由，法院认为检察建议正确的，应予重新作出裁定。在涉及国家利益和社会公共利益的案件执行中,检察机关可以作为社会公共利益的代表提出执行异议,必要时，可以提出行政公益诉讼。

2.对人民法院执行措施的监督。人民法院负责强制执行非诉行政行为的机构，应履行强制执行手续，填写强制执行文书，通知有关单位、人员到场，制定强制执行方案等。检察机关要重点审查人民法院在执行过程中，采取对妨害诉讼的强制措施、财产保全措施程序是否合法。如对没有实施妨害诉讼行为的人或者没有证据证明实施妨害诉讼执行的人采取司法拘留、罚款措施的；超过法律规定期限实施司法拘留的；对同一妨害诉讼行为重复采取罚款、司法拘留措施的；超过法律规定金额实施罚款措施的；对查封、扣押的财物不履行监管职责，严重不负责任，造成毁损、灭失的，变卖财产未由合法评估机构估价，或者应当拍卖而未依法拍卖，强行将财物变卖给他人的；案外人提出异议，不认真审查的；裁定执行根据的法律文书被撤销后，是否执行回转等。

3.对人民法院执行行为的监督。人民法院在执行时，要严格按照裁定执行的行政决定，依法查封、扣押财产或相关的票证，要求被执行人及时履行法律规定的义务。检察机关要重点审查人民法院的强制执行行为是否合法，对违法执行案外人财产且无法执行回转的；明显超过申请数额、扩大强制执行范围执行且无法执行回转的；在执行过程中，有违法行为损害被执行人的合法权益等行为进行监督。

对人民法院在执行措施和执行行为方面的违法行为，检察机关可以提出检察建议，要求法院纠正，对被执行人的合法权益造成损害，符合国家赔偿要求的，支持被执行人提出国家赔偿。

(三)检察机关对行政非诉执行案件中的被执行人的监督

行政非诉执行被执行人要按法律文书的要求，提供指定的财物、票证或者不动产权证书，积极配合人民法院执行，履行义务；在行政非诉执行案中，检察机关要重点审查核实被执行人的财产，以确定义务履行状况及其法律性质，查明是否属于人民法院强制执行对象。对被执行人隐藏、转移、变卖、毁损强制执行标的物或以其他方法规避履行义务的；伪造、毁灭有关被执行人履行能力的证据，以暴力、威胁、贿买方法阻止他人作证或者指使、贿买、胁迫他人作伪证，妨碍人民法院查明被执行人财产情况的；(3)参见《最高人民法院关于审理拒不执行判决、裁定刑事案件适用法律若干问题的解释》(2015年7月)。对以暴力、威胁方法阻碍执行人员进入执行现场或者侮辱、围攻、扣押、殴打执行人员，毁损、抢夺执行案件材料、执行公务车辆和其他执行器械、执行人员服装以及执行公务证件等，致使执行工作无法进行的行为，要通知公安机关予以治安处罚，情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任。