非法集资犯罪治理中警察权力的边界

马 磊,赵 芳

(1.江苏警官学院，江苏 南京 210012；2.浙江省湖州市中级人民法院，浙江 湖州 313000)

一、警察权力边界的限缩

数据表明，非法集资犯罪的发案率近年来一直维持在一个较高的水平。面对非法集资案件多发的态势，最高司法机关及公安部相继出台了若干司法解释及规范性文件，指导非法集资犯罪案件的处理，取得了显著成效。尽管如此，群众对作为经济、社会秩序的维护者及非法集资犯罪侦查主体的公安机关，仍不断质疑。有群众认为，很多非法集资犯罪案件在案发前就具有若干迹象，如南京的“钱宝”案件案发前，相关部门即在“钱宝”公司总部附近区域悬挂条幅提醒群众警惕非法集资陷阱，如果公安机关能够及时介入，则可以将居民财产损失降到最低，同时也能有效地防范非法集资犯罪的发生。

然而，尽管人民群众呼声很高，但学界始终保持对警察权力的警惕，因为“警察的职责任务决定一定限度内的警察权是为保障公民权所必需的，但警察权的扩张性、高度的自由裁量性及其执法手段的强制性决定了这种权力一旦在打击违法犯罪活动时失控，即有侵犯公民权利之虞”。[1]同时，对非法集资犯罪的治理，尽管长期来看会优化经商环境，对其利弊的不当理解也会对政府招商引资行为产生一定的负面影响，因此，对非法集资犯罪的打击，公安机关一向较为审慎。更为重要的是，从现有的法律法规来看，尽管公安机关有预防和打击犯罪的职能，但似乎打击犯罪的依据更为明确，至于如何预防犯罪，以何种方式预防犯罪，现有的法律并不能给公安机关以更为详细的指引。以上问题也解释了，在非法集资犯罪治理上，为何公安机关总是以犯罪的打击机关的面目出现。

二、警察权力边界的影响因素

随着社会的发展和法治的进步，限制公权力、扩张私权利已在法律以及社会治理领域取得共识，尤其是警察权这种暴力特征明显的权力，更是限制的重点。此外，服务行政理念以及近年来推行的权力清单制度，也在一定程度上影响了公安机关职权的行使。

(一)警察权的合法暴力特征

从国家权力属性看，警察权是行政权力。警察权是指主权国家用以维护国家安全和社会治安秩序，预防、制止和惩治违法犯罪活动而依法实行的强制力量，包括履行警察刑事职能和行使管理职能中所运用的一切权力。[2]公安机关行使的警察权肩负维持社会秩序的行政执法职能和打击违法犯罪的刑事司法职能，这说明警察权既是行政权力又是司法权力。因为各种原因，公安机关打击刑事犯罪的职能更容易被人民群众感知，日常用语上，公检法也经常被并列提起，这就造成了警察权是司法权的基本认知。然而，如果从公安机关的具体职能及公安机关内部机构设置进行考察就会发现，打击刑事犯罪只是公安机关部分职能，大部分警察力量充实在社会管理机构中。从整体来看，警察权属于行政权的范畴。

从权力特征看，合法暴力是警察权最显著的特征。作为一种行政权力，警察权除具备行政权力的一般特性，比如：警察权是执行国家法律法规的权力，具有执行性；警察权行使的目的是公共事务的管理和社会秩序的维持，具有管理性；警察权的运行不以相对人的同意为前提，警察可以单方面行使职权，因而具有支配性外，还具有其他行政权力不具备的特点，那就是警察权具有国家武装性质，是国家进行社会管理和维持社会秩序的必要强制力量。在警察权行使的过程中，可能伴随强制性措施的适用，武器、警械的使用等，具有暴力性、武装性和强制性的特点。因而，尽管对警察的本质特征有不同的阐释，但都承认：警察需要暴力，警察即是暴力，警察是法授暴力。[3]

(二)服务行政理念的影响

所谓服务行政，在一般意义上而言，是以维持人们正常生活，增进人民福祉和促进社会运转与发展为目的，政府据此直接或间接地向公民提供公共服务，这些服务事项往往是公民个体、社会组织或市场机制所不能自行提供的，以此来保障公民的基本生活。[4]服务行政理念与管理行政理念相对应，解决的核心问题是政府角色的转变，认为政府的主要任务在于承担提供公共产品，而非对社会进行管制，以此来保障公民的基本权利，避免政府行为过多干涉公民的自由。

服务行政理念对警察权的型塑产生了重要影响。建设服务型公安机关、服务型警队一时成为现代警务改革的热词。但需要注意的是，“服务”本质上是一种态度、一种精神、一种理念，而不是一种工具、一种手段、一种教条。[5]一方面，过分强调服务理念会弱化警察权的暴力底色，警察权力与其他行政权力没有明显的区分，公权力没有应有的威信。另一方面，过分强调服务理念，加剧群众滥用权利的状况，使公安机关疲于应付一些本不属于其职权范围内的事务。

(三)权力清单对警察权力的约束

权力具有天然的扩张性，如果监督不到位，掌握权力的人还容易滥用权力。因此，法治的要旨之一就是加强对权力的控制和监督，将权力关进笼子里。相较一般的行政权力，警察权力因具有武装性和暴力性，不当行使更容易侵犯公民的合法权益。因此，对其进行控制和监督就更为必要。权力清单制度为规范警察权力的行使提供了良好的模板，那么，权力清单能不能成为划定警察权边界的工具呢？警察权力是国家公权力，其行使必须在法律的框架内，遵循“法无明文规定皆禁止”的原则。在《人民警察法》和《公安机关组织管理条例》对人民警察和公安机关的任务作了明确列举的情况下，公安机关列出的权力清单应当在法律的规定之内，也就是说，权力清单对于警察权界定的意义仅在于重申法律对于警察权力的限定。事实上，对警察权力进行完全列举是不现实的。以《人民警察法》第六条来看，对人民警察职责的规定更看重其“责”而不是其“权”，该条规定是“任务指派”型规范，即只是列举人民警察具有哪些责任，但对人民警察可以采用哪些措施实现其责任没有明确规定。综上，以权力清单的方式来勘定公安机关在非法集资犯罪治理中权力边界一种可以尝试的思路，在操作中存在相当程度的困难。

三、非法集资犯罪治理中警察权力的调控

通过对非法集资行为治理难点进行梳理并对警察权属性等基本问题进行分析，大体上可以了解公安机关在治理非法集资方面存在的问题：一方面，非法集资犯罪的治理是一个复杂的治理体系，需要综合运用各种手段以达到治理效果，但限于警察权的根本属性及职责的法定，警察权力无法在非法集资行为构成犯罪前对其进行处理。另一方面，对服务行政理念的不当理解及权力清单的滥用，使警察权力无法回应群众对于公安机关保障资金安全的要求。尽管如此，笔者仍在试图发现警察权在非法集资犯罪治理中的权力边界，明确公安机关在非法集资犯罪治理中的职责，进行路径设计并为此进行一些正当性的说明。

(一)坚持警察权的合法暴力特性

警察及警察权不是从来就有的，是随着国家产生而产生的。尽管警察权力一再变迁，但合法暴力这一特性却得以保留，最终成为区别于其他行政权力的基本特征。如前述，龙耀教授就主张警察权的基本特征是对即时暴力的合法暴力。因此，可以说，警察权是对暴力的暴力。

尽管应当坚持警察权力的合法暴力底色，如前文所述，警察职权的范围较为宽泛，法律规定较为笼统，那么，究竟如何判断暴力乃至即时暴力以触发警察权力的行使呢？所谓暴力，应当是指违反法律规范，对他人使用强制力。但暴力并非仅指对人的暴力，也指对物的暴力，《刑法》中规定的侵犯财产犯罪及《治安管理处罚法》中规定的侵财违法行为就充分说明了这一问题，在行为人有意侵犯他人财产权利的情况下，警察应当有所作为。非法集资犯罪的一种显著特征即是隐蔽性，行为人往往以投资、理财等为由非法向不特定的多数人募集资金，所得钱财除一部分用于偿还前利息外，其余汇集为资金池或用于犯罪分子挥霍消费。因此，非法集资犯罪的暴力特征在案发前很难判断。那么，公安机关如何判断非法集资的暴力性从而及时介入呢？笔者认为，非法集资犯罪与一般侵犯财产罪不同：从暴力程度上看，对群众财产的暴力是通过欺骗的方式实现的；从暴力的时限上看，对物的暴力在一定时间后(往往是资金链断裂时)才会显现。但无论如何，非法集资犯罪是对群众财产的严重侵害，其引起的后果较之普通的侵犯罪财产犯罪有过之而无不及，应当予以严厉打击，如果按照一般的刑事案件来处理，不利于打击犯罪。目前比较合理的做法是适当降低非法集资犯罪的入罪门槛，并同时降低立案的证明标准。当然，这一做法可能导致警察权不当侵入经济生活而影响正常经济活动的情况出现，因此需要公安机关加强内部监督和发挥人民检察院的立案监督职能，同时倡导公安机关充分利用法律法规的规定，立案前用好调查核实程序，采取必要的措施，在不影响调查对象的情况下对案件进行调查核实。此外，就案件发现看，公安机关应当走出去，主动收集犯罪活动线索，改变目前主要依靠受害人报案和行政机关移送发现非法集资犯罪线索的情况。

(二)对警察权力进行合宪性限制

所谓警察权的合宪性控制就是以宪法确立的价值体系和规范体系为标准，审视警察权的配置与运行过程，实现宪法精神、原则和规范在警察法领域的贯彻实施。[6]在整个法律体系中，宪法居于根本大法地位，是其他法律的母法。警察权力来源于法律的授权，而法律制定的依据是宪法。因此，警察权的根本依据是宪法。寻求宪法对警察权的控制，则必须运用宪法原则对警察权力进行规范。刘茂林教授指出，对警察权的合宪性控制，分为警察权配置阶段的合宪性控制和警察权行使阶段的合宪性控制。对于前一阶段，可运用法律保留原则、合宪性解释控制警察权力，而对于后一阶段，可运用人权保障原则、比例原则以及正当程序原则控制警察权力。

以上论述对我们运用宪法调控警察权提供了基本的思路。非法集资，无论作为行政违法行为，还是作为犯罪行为，都是侵犯公民财产权利的行为，国家必须运用强制力予以打击。具体来说，法律虽然明确非法集资行政违法行为的主体是银行业监督管理机构，但根据非法集资行为发展的一般特点以及目前二元治理模式的现状，公安机关仍有很大必要提前介入非法集资违法活动的处理。一方面，由于公安机关是合法的暴力机构，是其他行政机关依法履职的保障，在银行业监督管理机构对非法集资行为进行查处时遭遇暴力抗法的情况下，公安机关可以自己的强制力保障查处活动的正常进行。另一方面，在银行业监督管理机构所查处的非法集资行为已经构成犯罪时，也有利于公安机关第一时间控制犯罪嫌疑人，及时获取犯罪证据、查封扣押冻结非法所得。以上活动的进行，势必会对公民的权利造成一定的影响，因此，必须以人权保障、比例原则、正当程序原则来对警察权的行使进行控制。