文化遗址地方立法中主体职责的完善路径

刘宇飞

(中国政法大学 法学院，北京 100088)

文化遗址立法属于设区的市立法权限中“历史文化保护”的重要事权项目。加强文化遗址的保护立法有利于推进我国文化法治建设，同时也是我国社会治理领域的重要事项之一。目前，我国已有若干地方相继出台有关文化遗址保护的地方立法，初步建立起以政府为主导、兼由遗址专职保护管理机构和社会公众等多元主体、多中心协同治理的格局。学界对于文化遗址地方立法也有不少关注，但对于其主体职责的划分、协调与完善仍欠缺专门研究。

一、我国现有文化遗址地方立法中主体职责的实然样态

我国现有文化遗址地方立法中，涉及的主体大致有地方各级政府及相关职能部门、遗址专职保护管理机构与社会公众三类，下面基于现行地方立法的规定对其各自职责进行简要介绍。

(一)地方各级政府及相关职能部门

现有文化遗址地方立法对地方各级政府及相关职能部门的职责进行了细致规定，明确了各方权力与职责，有助于形成政府推动、各部门通力协作的文化遗址保护格局。具体来看，现有地方立法普遍将对文化遗址的保护职责归于各级地方人民政府及文化行政主管部门，其余各职能部门的职责规定相对较为原则和弱化。对于省、市、县这三级地方政府而言，主要职责有三类事项：一是将文化遗址保护利用纳入本级国民经济和社会发展规划；二是保障文化遗址保护工作的经费支持；三是加强文化遗址保护利用工作的组织领导，统筹协调解决相关工作中的重大问题。还有部分地方立法对各级政府的文化遗址保护职责有一些特殊规定，如《长治市红色文化遗址保护利用条例》规定市、县(区)级政府可以设立红色文化遗址保护专项资金。《山西省红色文化遗址保护利用条例》规定县级以上人民政府可根据需要通过购买或者置换等方式对红色文化遗址进行保护。《龙岩市红色文化遗存保护条例》则规定市政府应当设立红色文化遗存保护专家咨询委员会。此外，不少文化遗址地方立法还将文化遗址保护职责下沉基层，规定乡(镇)人民政府、街道办事处应当配合做好文化遗址保护工作，村(居)委会则应当协助文化遗址保护工作。

而作为牵头保护部门的文物行政主管部门，在相关地方立法中其主要职责有：指导、监督和组织实施行政区域内的文化遗址保护工作；会同其他部门对文化遗址进行调查认定工作，推动建立文化遗址的数字档案；会同有关部门编制文化遗址保护利用专项规划；会同有关部门编制文化遗址保护名录，并报本级人民政府批准；建立投诉举报和险情报告制度，及时处理险情、查处违法行为。此外，《吴忠市红色文化遗址保护条例》还规定文化和旅游行政主管部门应当履行对遗址保护责任人进行定期专业培训的职责，并委托相关组织或者个人对无人看护的遗址进行日常保护。至于其他政府职能部门的职责，如发展和改革、财政、教育、公安、住房和城乡建设、规划和自然资源、交通、环保、新闻出版、广播电视等有关部门以及史志研究机构，大多数文化遗址地方立法只是规定其按照各自职责，做好文化遗址的保护利用工作。

(二)文化遗址专职保护管理机构

文化遗址专职保护管理机构是文化遗址保护管理工作中的直接责任主体，在现有文化遗址地方立法中，大致有两类作为直接责任主体的文化遗址专职保护管理机构：其一是为一般性历史文化遗址设立的专门保护管理机构。如《杭州市良渚遗址保护管理条例》规定的杭州良渚遗址管理区管理委员会，还有《安徽省凌家滩遗址保护条例》规定下设于市政府的凌家滩遗址保护管理机构，此类管理机构的具体职责是对文化遗址进行日常保护管理、编制并实施遗址总体规划、对外宣传展示等。其二是为红色文化遗址设立的专门保护管理机构，即保护责任人制度。相关地方立法规定了保护责任人的确立原则，即红色文化遗址权属明确的，由遗址的所有人(国家、集体或私人)或认养人为保护责任人。但对于权属不明的红色文化遗址如何确定保护责任人，各地规定不一，《吴忠市红色文化遗址保护条例》规定由县级政府文化行政主管部门充当保护责任人，而《长治市红色文化遗址保护利用条例》《山西省红色文化遗址保护利用条例》则规定由文化遗址所在地的乡(镇)人民政府、街道办事处为保护责任人。

(三)社会公众

文化遗址地方立法中也引入了社会力量这一参与主体，譬如，不少地方立法明确规定要鼓励和支持社会资本参与文化遗址的保护与利用工作。此外，大多数地方立法都针对与文化遗址保护相关的违法行为建立了专门的公民举报、投诉、奖励机制。部分地方立法还规定成立由法律、文保等多方专家学者组成的文化遗址保护专家咨询委员会，该委员会的功能是咨询型而非议决型的，主要职责即参与文化遗址保护，为政府部门提供专业可靠的咨询论证意见，使其相关决策更具科学性与民主性。可见，文化遗址地方立法已初步建立起由政府主导、主管机构直接负责、社会力量参与的多元保护主体格局，此多元主体格局中既有公权主体，也有私主体，彼此具有不同的角色定位，故保障职责也根据各自的性质有所不同。

二、文化遗址地方立法中主体职责的问题剖析

(一)政府相关职能部门的职责划分过于原则

对于文化遗址保护、管理主体的职责界分问题，地方立法中的相关规定基本遵循了《文物保护法》第八条及第九条的规定，即由地方各级政府负责本行政区域内的文化遗址保护管理工作，进而原则性地规定政府相关职能部门的主要职责，促进形成政府推动、部门合作，以共同助力于保护地方文化遗址的良好氛围。但遗憾的是，多数文化遗址地方立法对于政府及其职能部门职责的划分只是简单的重申《文物保护法》第八条、第九条的规定，在明确县级以上政府于文化遗址保护的整体性职责以及文物行政主管部门作为牵头保护部门后，鲜有对政府其他职能部门的辅助职责进行具体的分工，导致文化遗址管理体系模糊、政府主体职责不够明晰，阻碍真正立法目的的实现。例如，多数地方立法对除文化行政主管部门以外的政府其他职能部门之职责规定都表述为“其他相关部门在各自职责范围内，做好遗址的保护管理工作”，该类表述虽然原则性地指出了相关部门对文化遗址的保护管理义务，但对于“相关部门”“职责范围”等语焉不详，导致此类辅助主体的职责分配过于含糊，权属界分不够明晰，又缺乏协调联动工作机制的权责规定，实践中极有可能导致部门之间管理权限的交叉重叠或者责任推诿，甚至可能出现遗址保护的空白区，[1]不利于形成分工明确、协同治理的文化遗址保护格局。

(二)文化遗址专职保护管理机构职责有待健全

基于文化遗址保护立法的缺失与滞后，以及部分文化遗址保护的特殊性，部分地方立法为文化遗址保护管理工作明确了专职机构，此类专门管理机构的设立，有利于对文化遗址进行针对性、专业性、长期性的保护管理，但随之而来的问题便是现有地方立法中文化遗址专职保护管理机构的职责体系有待健全。具体而言，一是文化遗址专职保护管理机构的设立尚未成为所有文化遗址地方立法中的标配型内容，各地方一般将县(市)文物行政主管部门作为执行遗址的日常维护和管理的直接责任主体，但又未清晰界定文物行政管理部门的权责内容，亦未明确具体的内部管理机构与之对应。而且较少成立专职保护管理机构，更遑论配备专门人员予以常态化、专业化管理。二是虽然部分地方立法中设立了文化遗址专职保护管理机构，但对其职责规定语焉不详。如《太原市晋阳古城遗址保护管理条例》第五条虽然规定应当设立晋阳古城遗址保护管理机构，但内容过少，只是原则性地规定为文物行政部门“可以委托”晋阳古城遗址保护管理机构负责遗址的日常保护管理工作，不具有强制性。三是部分地方立法未明确文化遗址专职保护管理机构未履行或未完全履行法定职责时，应当承担何种法律责任。例如，部分地方立法为加强红色文化遗址保护建立了“保护责任人”制度，但只是简要以“列举+兜底性规定”的形式明确了保护责任人的确立原则，并未对保护责任人具体履行哪些职责进行规定，也未建立严格的追责机制。对于红色文化遗址的破坏行为、行政管理部门及文化遗址专职保护管理机构的不作为、乱作为行为，刑事、民事、行政各个环节的处罚措施不够完善，执法强度和力度上有待加强。[2]

(三)多元主体协同治理机制有待完善

目前，我国文化遗址地方立法虽已初步建立起以政府为主导、遗址专职保护管理机构负责、社会力量参与的多元主体共治格局，但多数地方立法仍过分倚重于强化政府部门的责任主体地位，对于以公众参与为核心的多元主体协同参与文化遗址保护、管理机制涉及较少。具言之，一是社会公众参与文化遗址保护管理的渠道过窄。大部分地方立法只是原则性规定任何单位和个人都有依法保护文化遗址的义务，并以表彰和奖励的方式促使公众积极参与文化遗址保护，鼓励社会资本参与文化遗址的开发利用等等。但在此种“政府主导模式”下，遗址保护力量仍以政府为主，稍显单薄，不利于遗址保护重心的下移，也难以从基层着手改善文化遗址保护的现状。而且多元主体间的参与方式相对单一，缺乏公民个人、社会组织参与文化遗址保护管理的有效渠道，尚未完全形成政府—社会—个人相互协作的保护管理模式。二是社会公众参与文化遗址保护管理的实效性有待提升。这主要是缘于当下文化遗址保护管理工作中的多元主体共治格局仍然是在政府及其职能部门主导下的一种自上而下的制度安排，而非出于行使和表达法律权利的自下而上的自发参与。[3]这导致文化遗址保护管理工作中政府及其职能部门决策的单向性过强，未形成真正独立的、自觉的公众参与机制。

三、文化遗址地方立法中主体职责的完善建议

(一)细化地方政府职能部门的职责

毋庸置疑，地方政府及其职能部门是文化遗址保护管理工作的主导力量。为避免文化遗址保护管理中政府相关部门的职能交叉、权责推诿怪状，文化遗址地方立法需进一步贯彻分级保护、属地管理原则，细化政府职责划分，明确列举相关部门职责，强化责任追究机制。对于地方政府及其职能部门在文化遗址地方立法中的职责细化，笔者认为可以遵循“三步走”的策略：首先，应当基于整体性的视角明确县级以上地方人民政府统一领导文化遗址保护管理工作的主体性地位，并基于属地管理、分级保护的原则详细列明各级政府的职责。此外，还应当将文化遗址保护管理的权责体系涵盖至乡镇政府、街道办事处乃至村(居)民委员会，明确基层政府及村(居)民委员会的协助保护管理责任，化解遗址保护中的基层治理困境。其次，应当在众多政府职能部门中明确文物行政主管部门作为本行政区域内文化遗址保护管理工作的主管机关，并在地方立法条文中列明文物行政主管部门作为文化遗址保护管理主管机关的权责。再次，对于政府其他职能部门，不能简单地以“在各自职责范围内”做好文化遗址保护管理工作这样的表述一言以蔽之。而应当根据政府职能部门各自的职责范畴以及文化遗址保护管理所需的职能权限进行科学界定，尽可能地明确相关职能部门的权责。如,公安部门主要负责打击破坏文化遗址的违法犯罪活动；规划和自然资源部门主要负责制定文化遗址保护、管理、开发、利用工作的总体规划与专项规划；应急管理部门主要负责制定应急预案，当发生安全隐患、自然灾害等突发事件时对文化遗址及其周边设施采取应急处置措施……此外，合理界分部门职能的同时亦需完善责任追究机制，对于文化遗址保护管理领域行政机关工作人员的违法行为，可探索建立终身责任追究制。当前已有部分地方立法彰显了这一趋势，如《黄冈市革命遗址遗迹保护条例》规定，对革命遗址遗迹保护实行终身责任追究制，地方政府主要负责人对革命遗址遗迹保护工作负总责，分管负责人负直接责任。由此从地方立法层面为纾解文化遗址保护管理中可能形成的行政不作为、乱作为却难以追责的困境提供了有益借鉴。

(二)探索建立健全文化遗址专职保护管理机构

目前，我国地方文化遗址的常态化、专业化保护与管理程度有所不足，一大原因便是相关地方立法中对文化遗址专门保护管理机构的规范阙如，要么未予规定，要么规定过于含糊。而纵观部分欧美国家，尽管与我国国情存在差异，但不可否认其文化立法起步较早，一大特色便是颇为注重文化遗产保护的专职机构设置。比如，法国以文化部作为文化遗产保护的最高决策机构，其下设的文化遗产司专门负责文化遗产的决策、规划、监督与保护；俄罗斯的遗产委员会、意大利的文化遗产部、墨西哥的国家人类学和历史局，[4]均为负责本国历史文化遗产保护和管理的专门机构，对于我国遗址主管机构的设立具有一定的借鉴意义。我国《文物保护法》《文物保护法实施条例》也均有明确条文规定，对于“不可移动文物”要设置专门机构或由专人管理。因此，在相关地方立法中设立文化遗址的专门保护管理机构既是基于地方文化遗址保护管理实践的需要，也是贯彻落实国家立法的必然要求。

依前文所述，当下部分地方立法已经为文化遗址保护管理设立了专门机构或者是保护责任人，这一趋势值得肯定。但仍需从以下几方面进一步加以完善：一是设立专门的文化遗址保护管理机构应成为相关地方立法的标配性内容。无论是一般性的历史文化遗址的专门保护管理机构还是红色文化遗址的保护责任人，均应下设于遗址所在地的县(市)政府，在文物行政主管部门的指导下，负责文化遗址的保护、管理、研究和利用等日常事务性工作。二是应当在地方立法条文中明确规定文化遗址专门保护管理机构的职责，具体条文表述可以采用“正向列举+兜底性规定”的形式，即将文化遗址专门保护管理机构应履行的职责尽可能地一一列明，如落实主管部门保护要求、日常保养维护、发生突发事件及时上报等，若有未尽之职责则留待法律法规补充规定。三是强化对文化遗址专门保护管理机构的监督机制，一方面，文物行政主管部门应当加强对文化遗址专门保护管理机构的业务培训与执法检查。另一方面，地方立法的法律责任部分也应构建起针对文化遗址专门保护管理机构未履行职责或未完全履行职责的责任追究机制，概言之，需要涵盖政务处分、行政处罚、民事赔偿、刑事处罚这四大责任机制。此外，对于权属不明的红色文化遗址如何确立保护责任人，有的地方立法规定由街道办、乡镇政府兼任，有的地方立法则规定由县级政府文化行政主管部门充当保护责任人。笔者认为还是由文化遗址所在地的文物行政主管部门作为兜底的保护责任人更为合适，原因在于文物行政主管部门作为文化遗址保护的主管部门，专业性更强，且经费、人员保障较为充足，能更好地对文化遗址实施针对性的保护管理，街道办、乡镇政府可以从旁发挥协助职能。

(三)充分发挥多元主体协同治理作用

共建共治共享的社会治理新格局离不开多元主体的参与。现有文化遗址地方立法中初步建立起由政府主导、遗址专门保护管理机构直接负责、社会力量参与的多元主体共治格局仍有待巩固强化。此不仅是完善文化遗址保护管理机制的必然要求，也是国家治理理念转变的应有之义。

因应这一要求，文化遗址地方立法应有针对性地加强市场机制、社会公众参与文化遗址保护管理工作的制度性设计。首先，在文化遗址的保护开发利用工作中，已有部分地方立法鼓励企业等社会资本参与其中，未来地方立法应进一步明确文化遗址保护管理工作中的哪些事项可以允许企业等社会资本参与。由于文化遗址保护的特殊性，应当秉持“补缺”原则，即在政府力有不逮或者治理效果不佳的领域中，允许引入市场化机制，由企业、社会组织参与文化遗址的保护、开发、利用，满足社会需求，弥补政府力量的缺项。其次，文化遗址地方立法还应当着重健全公众参与机制。公众有序参与地方立法已经不再是一种抽象的政治信条或法律理念，而是已为政策文件和法律制度所确认，并在立法实践中渐次展开的具体行动。广泛化的公众参与，不仅体现于立法阶段的听证会、收集意见等方式，亦体现于政府、企业与社会组织以及公民个人等多元主体的角色、地位和权责分配。未来的地方立法应当从制度层面进一步厘清政府与企业、社会组织以及社会公众在文化遗址保护管理中各自不同的作用和其行为的权力(利)边界，根据各主体性质的不同确立不同的功能角色和保障职责。[5]

欲突破以往在文化遗址保护管理中由政府部门主导的，自上而下的公众参与机制的局限性，一是需要激发公众参与文化遗址保护管理工作的热情。政府应当广泛宣传企业、社会组织乃至公民个人在文化遗址保护管理工作中的责任与义务，增强参与主体对文化遗址协同保护这一治理理念的认同。二是地方立法中需要丰富公众参与文化遗址保护管理的渠道。目前多数地方立法中关于公众参与文化遗址保护管理的方式，局限于举报奖励制度，即对于遗址保护、利用及其管理方面作出突出贡献的个人和其他组织给予表彰和奖励，但类似的原则性规定缺乏具体的行为导向，关于如何实施公众参与、公众监督以及激发社会主体参与文化遗址保护管理的手段、途径仍缺乏具体的实现途径。为此，应当建立起常态化的公众参与机制，除了传统的专家学者参与咨询论证、公众的举报奖励之外，还可以从参与志愿服务、宣传教育、监督评估等方面着手。当然，文化遗址地方立法中建立起政府部门对于公众参与咨询论证、监督举报等的反馈机制也是必不可少的。只有对公众参与文化遗址保护管理予以规范化、制度化，才能使得文化遗址保护管理真正实现多元主体协同治理的格局。

我国现行关于文化遗址保护的规定多散见于《文物保护法》《文物保护法实施条例》《非物质文化遗产法》等法律法规中，但由于条文内容不具有专门性，故以上法律法规对文化遗址的保护更多地在于原则性的指引作用，难以针对性解决文化遗址保护中的具体问题。地方立法层面虽然已有诸多专门性立法，开创了地方文化遗址立法的新格局，但众多文化遗址地方立法中仍存在不少局限之处，尤其体现于文化遗址保护的主体职责界分问题。基于多元主体协同治理的理念，未来文化遗址地方立法有必要进一步细化政府相关职能部门的内部权责，构建文化遗址专门保护管理机构的职责体系，同时厘清政府与企业、社会组织及社会公众在文化遗址保护管理中的外部权责关系，探索完善政府主导、文化遗址专门保护管理机构直接负责、社会组织和公众深度参与的保护管理模式，形成文化遗址协同保护管理的合力，最终实现文化遗址地方立法的精细化与科学化。