国家审计服务区域经济健康发展问题研究

段瑞娟，苏曦凌

（1.广西师范大学 政治与公共管理学院，广西 桂林 541001；2.南阳市宛城区行政审批服务中心，河南 南阳 473000）

在我国区域经济发展进入到新常态之后，国家审计在区域经济发展中的作用越来越明显。[1]但在实际操作中，受到多种因素影响，还是存在审计理念和区域经济发展战略脱节、审计独立性和权威性不足、审计人才综合素质和国家审计匹配度不高等问题。只有处理好区域经济发展和国家审计之间的关系，并在促进区域经济有序发展的问题上，将国家审计视为“第三只眼睛”，才能充分发挥国家审计部门的监督管理、创造价值、风险管理、咨询服务等职能，并通过对区域经济政策、制度、执行、效果等进行依法审计和有效监督，以此促进区域经济的健康持续发展。[2]而之所以如此，是因为区域经济发展和国家审计之间存在紧密关联——高效的国家审计能够促进区域经济发展，而调整、优化区域经济发展范式，可以优化国家审计体系、提升国家审计绩效。近年来，针对国家审计服务区域经济的问题受到了国家审计机关、审计干部的高度重视，并为此进行了深入探索和广泛实践。当前，受到全球突发公共卫生事件的影响以及我国经济社会所处的转型关键时期，区域经济发展中出现了很多不确定因素甚至是风险因素。[3]作为高层次的监督部门，国家审计机关应该在促进区域经济发展中发挥应有的、更大的作用。一方面，要明确国家审计的功能、职能、属性，围绕区域经济发展主线开展审计监督，通过对区域经济的“把脉”，及时发现区域经济发展中存在的问题和瓶颈，助力实现区域经济发展的保值、增值。另一方面，要在服务区域经济发展中，界定国家审计的主要内容，据此规范地方企业的经营管理，提升国家审计效率，确保区域经济朝着健康、可持续的方向发展。[4]为此，在处理区域经济发展和国家审计关系的问题上，就要搭建起立体化的国家审计体系，使之更好地为区域经济发展服务。

一、国家审计服务区域经济健康发展的内在机理

区域经济指的是基于社会劳动地域分工的事实，在经济发展中逐步形成、各具特色且有紧密关联的地域综合体，属于国民经济的重要组成部分。[5]近年来，针对区域经济的研究范围不断扩展和深化，已经涵盖到了区域内的产业、环境、行政、文化等领域，并有进一步扩张的趋势。因此，在区域经济学的视角上，对国家审计的功能、作用、效应等问题进行分析，具有十分重要的价值。这是因为以国家审计服务区域经济发展，有助于形成区域发展合力，充分发挥国家审计在区域经济发展中的辅助作用。同时，通过国家审计部门履行公共管理职责，能够为区域经济发展提供客观建议，为其朝着更加科学、合理的方向发展提供参考。

（一）国家审计与区域经济健康发展的关系

在开展国家审计的过程中，既能够对地方政府的财务信息进行监督管理，也能对非财务事项加以评估，并通过结合区域经济发展实际，制定出有针对性的发展战略。一般而言，国家审计与区域经济健康发展之间存在如下关系：（1）通过国家审计，可以为区域经济发展规划的制定、经济政策的实施等提供决策咨询与信息服务，这既满足地方政府和当地企业的需求，也有利于区域经济健康发展；（2）通过国家审计，能够对区域内各单位、地方政府的各类行为开展有效监督，由此不但能够挽回经济损失，打击贪污腐败行为，还有利于政府资产的安全性、完整性；（3）国家审计具有揭示功能、处理处罚功能以及建议功能，上述不同功能的组合和协同，能够产生强烈的抵御效应、综合效应，可以借此促进区域经济健康发展，并在区域经济新旧动能转换、产业结构升级、区域经济发展效率、节能减排和成果分享等方面，做出更多贡献；（4）国家审计能够为区域经济健康发展提供服务，助力其健康发展，并通过审计工作的空间外溢效应，为区域经济存在的苗头性问题进行预警。

（二）国家审计服务区域经济健康发展的机制

在中央审计委员会第二次会议上，习近平提出了要通过审计为经济进行常态化“体检”，通过“查病”达到“治已病，防未病”的目的。为了实现区域经济的健康发展，需要发挥国家审计的服务功能，明确国家审计服务区域经济的机制，以便通过持续的、全面的、全过程的跟踪监督，为区域社会发展进行“经济体检”，及时发现其健康发展中存在的问题与短板，预警和有效化解风险隐患：（1）审计揭示机制。国家审计关注地方财政财务收支行为的合规性、合法性，审查区域经济政策的贯彻落实情况，以及区域经济活动中是否有违规决策、越权渎职、贪污腐败等行为。（2）审计处理处罚机制。国家审计部门与相关移送部门，会对区域经济发展中的违纪、违法问题，以及个人履行职责问题进行监督，由此维护区域经济秩序，提升国家审计权威。（3）审计整改机制。审计对象会按照审计机关的要求，在接受审计中对做出的处理决定或者提出的建议进行有针对性整改，对存在的违法违规问题予以纠正，并使之以更加积极的态度服务区域经济健康发展。（4）审计曝光机制。在区域经济发展中，国家审计机关会对发现的问题进行公开化、透明化，让违规行为呈现在社会公众的视野之中，并辅以声誉机制，对审计对象施加影响。

（三）国家审计在服务区域经济健康发展中的效应

通过明确国家审计重点，既可以揭示区域经济健康发展进程中存在的问题，也能“开出药方”和提供审计建议，以便将审计查出的问题整改到位，达到“治已病”的目的。[6]此外，通过国家审计能够明确区域经济健康发展中存在的倾向性、苗头性问题，通过搭建风险预防机制，能够在体制、机制、制度等层面，给出相应的解决方案，让国家审计服务区域经济的效应达到理想水平：（1）常态化效应。国家审计属于常态化的“经济体检”，将国家审计置于区域经济发展实践，可以及时发现健康发展中出现的代理问题、次优问题，通过客观评估和及时纠错，能够为区域经济发展提供必要的政策建议。（2）综合化效应。国家审计通过揭示和处理区域经济发展中出现的违法、违规问题，能够让全社会发现、认识和整治区域经济健康发展中可能出现的病处、痛点，为区域经济治理绩效的提升保驾护航。

二、国家审计服务区域经济健康发展的主要内容

从已有的研究中可以看出，学者通常在作用机理层面，对国家审计与区域经济健康发展的关系进行研究。而实际上，国家审计职能的履行，以及在区域经济健康发展中的作用的有效发挥，关键在于审计任务的执行。[7]因此，需要重点关注国家审计服务区域经济健康发展的执行效果问题，通过发挥国家审计的揭示机制、处理处罚机制、整改机制、曝光机制、评估机制、预警机制，在“经济体检”视角上以审计监督提升区域经济发展质量，重点解决好影响区域经济发展格局、实现健康发展的突出问题；以审计整改营造良好区域经济发展环境，在新发展理念下丰富和深化区域经济健康发展的内涵和实现路径，并结合国家审计功能定位和国家审计的“六大机制”，理顺国家审计服务区域经济健康发展的机理；以转变审计作风助推区域经济整体进步，通过牢固树立机遇意识、发展意识、创新意识、责任意识，把对区域经济健康发展的认识，统一到国家战略决策部署层面；以优化审计关系强化区域经济评价理性，始终围绕区域经济健康发展的主题、主线，依法履行国家审计职责，并为打造区域经济科学发展高地提供强大的审计保障和审计服务。

（一）以审计监督提升区域经济发展质量

长期而言，国家审计对区域经济具有“抵御效应”，能够在根本上“堵住”区域经济现有体制内的错漏与不足，并加以完善和补充——这种作用不是暂时的，而是长期的。正是因为国家审计的这种作用，能够很好地纠正地方政府在资源供给方面的“非理性行为”，最大限度消减区域经济发展风险。[8]因此，需要充分发挥国家审计的抵御效应、揭示效应，确保区域经济政策得到有效执行，全面推动区域经济长期健康发展。在实际操作中，国家审计机关在服务区域经济发展的问题上，需要将审计的立足点，转移至提高区域经济增长质量与发展效益方面。在审计实践中，要及时全面地反映、揭示区域经济政策执行中可能出现的、已经出现的问题，确保政策能够落实到位。其间，要重点发挥国家审计的预防性、建设性功能，督促审计任务要在科学规划的基础上有序推进，并在关注区域经济结构、发展质量和效益的过程中，为区域经济健康发展提出改进或者加强经济治理的建议，促进各类项目能够得到规范管理，提升区域经济发展质量和各项资金的使用效益。

（二）以审计整改营造良好区域经济发展环境

为了让国家审计在区域经济发展中发挥实质性的作用，需要充分认识到我国经济（包括国民经济和区域经济）已经进入到新常态的事实——经济发展从高速增长转到了中高速增长时期。同时，受到突发公共卫生事件等因素的影响，区域经济发展速度放缓的迹象已经显现，如果处置不当势必会出现一定的经济风险。在此期间，就应该通过国家审计实现对区域经济的监管，促进生产、流通、消费等环节上的资源、产品和要素配置，力求最大限度发挥国家审计对区域经济发展的监督与控制作用。在实际操作中，即在国家审计服务区域经济发展中，需要让审计工作提前介入、层层监控，以保证区域内资源得到合理配置、资金得到安全、高效的使用，真正做好“公共财政卫士”的角色。为了实现这一点，需要在国家审计中始终坚持依法审计的原则，依法履行审计人员的职责，确保在国家审计中发现的问题，都能够得到及时而有效的整改，切实维护审计的权威性、严肃性。此外，国家审计机关要不断发现区域经济发展中存在的问题，对那些普遍性、全局性的问题，要追踪溯源、全面挖掘，有针对性地提出审计意见和建议。

（三）以转变审计作风助推区域经济整体进步

国家审计对区域经济发展的促进作用，无论是长期还是短期，都能对经济发展有所帮助。虽然在通常情况下国家审计的预防效应会在短期内会对区域经济造成不利影响，但长期而言却能够产生越来越显著的影响，甚至是长足的促进作用。更为重要的是，受到国家审计预防效应的推动，对区域经济的促进作用会持续较长一段时间。但需要考虑到的是，以国家审计全力推动区域经济发展，是一项复杂的系统工程，需要在原有财政预算执行审计、绩效审计的基础上，将保障改善民生视为国家审计的出发点、落脚点，并以转变审计作风助推区域经济整体进步。一方面，要全面维护国家审计机关的形象，确保审计监督权力得到正确行使，促进区域经济的健康发展。另一方面，要改进审计作风，在密切联系群众和优化审计办法中，把审计重点目标细化到地方领导干部和责任部门责负责人，通过干部考核激励，营造出国家审计服务区域经济健康发展的良好氛围。

（四）以优化审计关系强化区域经济评价理性

为了更好发挥国家审计对区域经济健康发展的作用，国家审计机关要在审计安排中始终以提高资源使用率为出发点，重点防止出现浪费和破坏资源配置环境的行为发生。而为了让国家审计能够更好地维护区域经济秩序，需要有效引导区域经济活动朝着正确的方向发展。尤其在国家审计实施中，更好致力于纠正审计结果和落实审计任务。而在对区域经济发展开展国家审计的问题上，除了要以审计监督提升区域经济发展质量、以审计整改营造良好区域经济发展环境、以转变审计作风助推区域经济整体进步，还要求审计机构对审计对象作出处理、处罚的建议，以优化审计关系强化区域经济评价理性，提升国家审计执法的透明度与审计监督的作用。一方面，要切实维护区域经济秩序和优化区域经济环境，将其作为区域经济发展和国家审计的重要内容。另一方面，要按照前期审计经验，对相似的审计对象开展事前风险预防工作，向其传递可能出现的风险、隐患，为区域经济健康发展提供及时而有效的建议。

三、国家审计对区域经济工作的影响

按照“免疫系统论”，区域经济健康发展会部分得益于国家审计的抵御效应、揭示效应、预防效应。[9]通常，会把国家审计对区域经济健康发展的影响，在以下三个方面进行分析。在抵御效应方面，国家审计有利于促进区域经济发展体系更加健全、制度更加完善、机制更加完善；在揭示效应方面，国家审计有利于推动区域经济发展政策的落实，能够揭示实际存在的问题，确保经济政策落实；在预防效应方面，国家审计具有的威慑功能和独立、公正的优势，能够预防和预警区域经济中的安全隐患，提升区域经济治理能力。具体体现在以下几个方面：

（一）提高区域经济工作效率，控制区域经济发展速度和规模

为了提升区域经济发展绩效，使之更加健康的发展，既需要通过国家审计的威慑力，杜绝地方政府及其工作人员的“寻租”行为，防止出现“屡审屡犯”的现象，也要发挥国家审计在区域经济发展中的预防作用，控制区域经济发展速度和规模：（1）针对区域经济发展现状开展有针对性的国家审计工作，从客观实际出发，对区域经济现有发展速度、发展规模等进行调整；（2）国家审计要收集区域内企业的经营数据和地方税收收益以及资产规模等信息，对其进行处理之后，反馈给地方政府或者中央政府，对其中存在的和地方政府、中央政府的战略规划不适应的问题，要及时调整和优化。比如，西部某县在2020年的县本级预算执行审计，查出县部门单位存在的多处预算执行不到位的问题，其中就包括民政局挤占项目弥补经费10万元，某公办学校存在挪用教育专项经费8万元和财政局出现了车辆费用超值9万元的问题。通过责成相关单位整改和落实，实现了区域经济工作的指导和控制。

（二）优化区域经济工作的资源配置，预防职务犯罪

区域经济发展中的国家审计工作，既要保护区域内企业所拥有的合法权益不受侵害，也要帮助各类社会组织、经营者解决实际问题，通过提高工作效率提高区域经济发展成效。为了实现这一点，就需要优化区域经济工作的资源配置，并以此预防职务犯罪：（1）国家审计人员要核查地方政府及其关键部门每年的资金使用和列支情况，倘若在审计中发现了超支、挪用资金等问题，就通过审计报告进行披露并予以批评和惩罚，督促地方政府在限期内整改到位；（2）发挥国家审计的监督作用、提升审计执行效果，用以预防职务犯罪，优化资源配置，切实提升区域内企业和国家机关的经营、运行效率，并借此间接推动区域经济健康发展。比如，西部某县的审计结果显示，县财政局和水利局在配置车辆方面超预算分别为11.2万元和7.2万元，超预算分别达到了89%和67%。通过审计部门的督促和制约，政府部门乱用资金的情况得到了有效解决，让地方财政资金利用效率得到显著提升，直接为区域经济发展注入了动能。

（三）预防和降低区域经济工作中的风险，发现和解决区域经济工作中的问题

国家审计可以协助地方政府和区域内企业有效规避经济风险和行政风险。借助国家审计，政府和企业都能够提前识别风险，并进行应急预案的制定和实施，这对有效降低区域经济发展中的风险是大有裨益的。在具体实施过程中，主要体现在以下几个方面：（1）通过国家审计进行区域经济发展的风险预警，在优化地方资源配置和提升企业、国家机构运营效率的同时，能够显著降低区域经济风险发生的概率，提高企业、政府预防和应对风险的能力。（2）通过确保国家审计的准确性、有效性，能够显著降低区域经济工作中隐藏的风险，防止区域经济“生病”。通过发挥国家审计中的制约、监管、守卫、预警、防范等功能，能够协助当地企业、政府机构等更好地解决问题。（3）国家审计对区域经济发展的介入，能够在源头上确保区域经济系统正常运转，对地方政府宏观调控目标与决策实施效果存在的区别，要在关键环节上纠偏差，在及时调整中加以完善。比如，西部某县2020年的国家审计结果显示，该县的教育局等部门，在公务接待费和会议费报销方面存在不合规和不完整的问题，关键证明材料缺失，通过对上述问题的纠正，让费用支出逐渐走上了正轨。

（四）完善区域经济工作的审计体制

在区域经济健康发展的问题上，国家审计的一项主要工作，就是监督地方企业、地方政府的经济活动，通过发现问题和解决问题，最大限度预防并制止职务犯罪。值得注意的是，在国家审计工作中，似乎总会发现问题，对于已经发现的问题或者一定会发现的问题，可以督促当地企业和地方政府机构加以解决，以此完善区域经济工作体系、规范区域经济工作制度等。比如，西部某县2020年审计结果中，发现该县税务局在税务事权与支出责任的划分中，存在严重的职能定位模糊、中央和地方事权和支出责任划分不清晰、不匹配的问题。通过要求该县税务局加以整改，极大提高了政府部门的工作效率，很好地解决了问题。此外，该县国家审计工作还查出部分政府部门存在挤占、挪用资金，以及部分费用超出预算等问题，通过分析问题和解决问题，极大消除了阻碍区域经济健康发展的阻力，提升了地方政府部门的工作效率。

四、国家审计服务区域经济健康发展的“四重”路径

在新时代中，实现区域经济健康是一项复杂的、长期的系统工程，既要结合特定行政区域内的经济发展状况，将健康发展理念融入其中，也要充分考量外部环境与内部环境等多重因素影响，让国家审计更好地为区域经济发展服务。[10]为了实现这一目标，除了要积极寻求最佳的区域经济发展模式和发展理念，激发国家审计对于区域经济发展的监管效能外，还要制定国家审计服务区域经济健康发展的目标，推动本行政区域内生产力和生产关系的良性互动，在实现了资源的优化配置中，促进区域经济健康有序发展；通过补短板强弱项确定国家审计服务区域经济健康发展重点，推动区域内的生产、流通、消费等环节勠力合作，配合产品配置与产业投资，最大限度发挥国家审计对区域经济健康发展的监督、控制作用；以改革创新为国家审计服务区域经济健康发展提供充足动力，通过财政扶持政策，让国家审计和财政扶持政策的重点，放在促进区域经济健康发展方面，在关注产业结构调整与产业技术升级中，不断提升区域经济发展质量；以打造监督合力为国家审计服务区域经济健康发展提供保障。期间，既要通过国家审计让地方政府官员树立正确的政绩观，使之在正确思想理念的引导下，制定出推动区域经济健康发展的政策和决策。

（一）制定国家审计服务区域经济健康发展的目标

2018年5月23日，在中央审计委员会第一次会议上，习近平总书记针对“改进审计监督、深化制度改革、加强自身建设”等问题，进行了具体部署，为国家审计与区域经济发展指明了方向。为了最大限度发挥国家审计在区域经济健康发展中的关键作用，为区域经济“保驾护航”，需要做到以下几点：第一，以提升区域经济发展质量为目标，找准国家审计和区域经济发展的最佳结合点。以优化区域经济环境为审计切入点，持续跟进区域经济高质量发展。其间，要通过国家审计重点揭示存在于区域经济题中的风险隐患，并给出筑牢风险防线的意见和建议。第二，以提升区域经济发展效率为目标，充分发挥国家审计在区域经济健康发展中的“体检作用”。

（二）通过补短板强弱项确定国家审计服务区域经济健康发展重点

国家审计要对区域经济发展中的资源、资金等使用情况开展审计，意在降低投资部门的非效率投资项目，为促进区域经济健康发展提供帮助。为此，需要通过补短板强弱项确定国家审计服务区域经济健康发展重点，并通过合理规划区域内资源的使用情况，实现经济资源的合理配置：第一，深度聚焦区域经济健康发展的短板弱项。把提升区域自主创新能力视为审计工作的重点，重点对科技产业和相关政策措施的落实情况进行全过程审计，以便在微观层面上助力商品和服务质量的提升，在宏观层面推动区域经济健康发展。第二，提升国家审计聚焦区域经济健康发展的深度和广度。围绕区域经济健康发展的大局，谋划国家审计的内容和方式，据此实现国家审计服务区域经济健康发展的中长期规划目标。

（三）以改革创新为国家审计服务区域经济健康发展提供充足动力

长期以来，国家审计在我国区域经济发展中扮演着重要的角色。但是，很多地方政府都存在十分严重的、激进的投资冲动，此类投资思想会间接导致区域内基础设施建设重复，资源大量浪费和流失，并让教育、医疗、民生等工作得不到保障。为此，需要积极拓宽国家审计渠道，对区域经济发展中的各项资金支持开展审计监督。而在开展国家审计中，需要重点针对区域经济发展问题，进行持续、稳定的审计，为区域经济健康发展营造宽松的环境。同时，要创新审计理论和审计内容，致力于做到以下几点：第一，加大对区域经济治理体制机制的审计力度。国家审计机关要不断优化全流程审计体系，构建面向区域经济健康发展的审计制度，并通过搭建审计项目库和强化审计项目储备，形成区域经济健康发展审计闭环。第二，加大国家审计服务区域经济力度。国家审计机关应不断创新审计方法和手段，对区域经济健康发展开展科学、合理的绩效评估，确保区域经济稳健、可持续发展。

（四）以打造监督合力为国家审计服务区域经济健康发展提供保障

区域经济的发展需要强化对各类项目的储备工作，实现对项目的整体推进，促进区域内民生事业的发展和进步，唯此才能让国家审计工作获得成果和取得成效。同时，需要发挥国家审计的指导作用，辅助当地企业制定有效的经济决策并切实提高经济效益。一方面，要对国家审计结果的利用予以强化，让国家审计对区域经济活动有更深的“介入度”；另一方面，国家审计部门要熟悉区域经济法规，了解区域经济情况，切强实成为地方政府发展区域经济、促进经济健康发展的得力助手。为此，需要在以下方面做出努力：第一，加强国家审计和内外监督机制的协同。将国家审计视为区域经济监督体系的重要组成部分，地方政府要主动加强和纪检监察、巡视巡察、组织人事等机构的沟通与协调，提高国家审计效能。第二，注重内部审计和外部审计的协同。构建以国家审计为主体、以内部审计和社会审计为辅的全方位区域经济发展绩效审计体系，全力推动区域经济健康发展。

五、结语

在新常态下，中国经济正在从高速增长转为中高速增长，加之受到内外部风险因素的“叠加影响”，导致了国民经济、区域经济发展速度放缓，甚至在部分领域出现了经济风险。此时，这需要发挥国家审计的经济监管作用，在服务区域经济健康发展中，为其提供必要支撑。考虑到区域经济健康发展是一个长期的、复杂的过程，在可预见的将来，需要继续做好以下工作：第一，结合经济新常态特点，持续深化国家审计的内涵与职能，在推动区域经济健康发展中，让审计人员理清国家审计和区域经济发展的“天然关系”，在树立了科学、创新的审计理念后，全身心投入到审计监督之中。第二，进一步提升国家审计对区域经济健康发展的作用，正确处理国家审计和审计服务之间的关系。对审计人员而言，应该以审计原有监督职能为基础，深入探索国家审计对区域经济发展的预警与完善作用，最大限度发挥国家审计的“经济卫士”职能。第三，以全局的、发展的眼光，看待国家审计和区域经济健康发展之间的关系，始终以促进区域经济健康发展为国家审计的出发点，在审计实践中，致力于寻求区域经济发展体制、政策制定的有效路径，以此提升国家审计的时效性、建设性。第四，充分结合不同地区差异化的经济发展环境和特点，制定不同的国家审计方式，按照发现的问题，在区域个性、区域共性两个层面上，提出有针对性的审计方案和解决措施，以此促进区域经济健康发展。